从“治安”到“平安”：“枫桥经验”再认识*

□余潇枫

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号○专家学者谈坚持和发展“枫桥经验”

从“治安”到“平安”：“枫桥经验”再认识*

□余潇枫

“枫桥经验”是中国基层开展“安全治理”的有效典型。“安全治理”是由政府主导、社会组织与民众参与的社会平安与民生改善的协同过程。从非传统安全的视角看，把“治理”运用于“社会安全”领域，能促进社会安全能力的提升，使社会建设与经济发展得到协同推进。

“枫桥经验”源自于对“四类分子”进行“社会改造”的可取做法①，拓展于对“社会治安”进行“综合治理”的有效实践，将成熟于对“社会管理”进行“全面创新”的探索。概言之，“枫桥经验”从“治安”到“综治”再到创建“平安”的延展，体现出了其与时俱进的内在活力。由此，“枫桥经验”可初步概述为：“基于以人为本的价值准则，通过注重实效的综合管理，有效达成矛盾化解与社会稳定的枫桥式样板。”

社会安全是非传统安全研究所关注的重要领域。在和平的环境里，社会安全是国家的重点工作，而“平安中国”建设需要有新的安全维护理念。社会安全维护的传统理念比较强调安全指涉对象的“客体性”和安全管理手段的“强制性”，因而社会安全维护往往被理解为是治理者“主体”对被治理者“客体”的强制性施动。其实，社会安全维护更多的是一个“主体”间的互动过程，安全治理的施动者与受动者不是“主——客”关系，而是“主——主”关系，是“主体”与“主体”的交融与建构。当前，社会领域中的诸多安全问题，需超越安全两要素（即“客观上没有威胁，主观上没有恐惧”）的理解，还需再加上第三个要素，即“主体间没有冲突”。也就是说，社会安全问题往往是一种主体与主体之间在安全作为“状态”、“关系”、“结构”和“能力”的互动过程中建构而成的，而把安全的“受动者”视为“主体”，是“消极安全”向“积极安全”转变的关键。

“枫桥经验”的可贵之处在于尊重安全受动对象为“主体”，充分体现了“以人为本”的价值准则。“枫桥经验”创立之初，中国社会正处在“以阶级斗争为纲”的时代，对“社会改造”对象的“四类分子”进行斗打、乱捕、乱杀各地不乏其例。但枫桥采用的是“说理”的方式，没有逮捕一个人，通过依靠发动群众，进行“合伦理”与“合情理”的“主体”间互动，把“阶级矛盾”化解在基层。“文革”一结束，枫桥又开了全国给“四类分子”摘帽的先例，用“伦理参和”与“心理调适”的“情理型治理”（调解为主）以补充中国社会“法理型治理”（诉讼为主）之不足，这是探索中国式“积极安全”的重要实践。

“枫桥经验”的另一可贵之处是注重安全治理的实效。改革开放以后，中国社会的“安全场域”②因人口的大量流动从相对“静态”转向了从未有过的“动态”与“复合”，“经济报喜、社会报忧”及“政府做事、百姓闹事”在某些地区成为了社会不稳定的“常态”。也有不少地方把“制度”写在纸上、挂在墙上、喊在口上，出现“有制度，无实效”的现象。但枫桥与时俱进，率先在全省成立综治中心③，建立配置有“网上办事式大厅”的“一站式”农村社区服务中心④，通过多行为主体⑤协同配合，拓展帮教经验，印制《民主治村手册》强化村民自治，保护外来流动人员的合法权益⑥，广建各类自治组织⑦，发挥大调解机制⑧功能，组建五类专业队伍⑨，创造“四前工作法”、“四先四早机制”和“矛盾化解五分法”⑩，在镇村不同层面创建一系列行之有效的制度(11)，建成了“四位一体”的信息管理平台(12)，出台了“八个一”为民（企）服务措施(13)，探索出“枫桥式”社区警务模式(14)，形成了“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理网络，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，政府管理服务“横向到边、纵向到底，不留‘真空’与‘盲区’”，为预防化解矛盾、维护农村稳定树立了富有创新与实效的样板。(15)

然而，“枫桥经验”形成于中国社会相对封闭的环境中，发展于中国社会快速转型的过渡中。而当今中国社会已进入改革开放全面深化的新阶段，由社会主义市场经济体制实践与矛盾引发的、各种非传统安全威胁导致的“主体”间冲突猛增，其内容和方式都发生了重大变化，安全的施动者与受动者角色不断转化或多重化，影响社会安全的因素不仅来自于利益相关的特定阶层，还来自于利益较少相关的非特定阶层，甚至还来自于原来的安全施动者（如政府不当的发展决策、土地政策、应急对策等），特别是城镇化过程中人口流动增加，经济发展不平衡，体制性问题凸显，群发性事件增多，民族关系紧张，网络虚拟社群形成，各类宗教活动频现，国际影响因素渗入，代际鸿沟加深，以及以因腐败现象引发的对政府信任感减弱为标志的认同危机增大，中国基层的“治安”、“综治”和“维稳”的努力虽卓有成效，但与社会发展的要求存有较大距离。中国社会未来的社会安全问题更多的是与中国对国际化、市场化、城镇化、工业化、公共服务均等化等道路的选择与决策相关。

党的十八大提出了注重“和谐社会”建设的“平安中国”、“法治中国”方略和注重生态环境保护的“美丽中国”方略。“和谐”与“美丽”的结合与缩写是“和美”，所以“和美中国”将是中国新时期社会建设的目标。无疑，“平安”是“和美中国”的重要基础与逻辑前提，“平安”也是安全治理的新课题与民众普遍关注的大议题。因而，“枫桥经验”面临着从“治安”转向“平安”的新考验，也面临着社会管理创新与安全治理能力提升的新考验。

“平安”是一个比“治安”大得多的范畴。对社会来说，“平安”就是“社会安全”得以全面维护，即社会的“平安”应是这样一种社会状态：社会正义能得以伸张，社会公平能得以体现，社会矛盾能得以化解，社会冲突能得以调适，社会富裕能得以保障，社会和美能得以实现。(16)换言之，“平安中国”就是要在中国打造出“经济建设欣欣向荣，人民群众安居乐业，社会治安秩序良好”的局面。然而在“危机常态化”的今天，“平安中国”的时代定位涉及对 “风险”、“威胁”、“紧急事件”、“危机”、“灾害”、“灾难”等一系列不安全现实的重新理解，涉及对“安全”、“紧张”、“和谐”、“稳定”等一系列价值判断的重新认知。如果说在“治安维护”（“社会改造”与“社会稳定”）中政府是安全的主要施动者的话，那么在“平安创建”（“经济发展”与“社会管理”）中政府会不时地成为安全的受动者而使安全的“主体”间互动复杂化与尖锐化。这时，“治理”运用于“社会安全”领域就显得更为必要。

安全治理的核心词是“治理”，它不同于“统治”与“管理”，统治与管理主要是指政府通过命令、规范来实施的由上到下的权力行为，是权力的单向行使。治理则强调非政府行为体的参与，强调政府与其他行为体之间的协调，强调不同行为体之间的双向互动，强调社会大众传媒的健康介入。所以，安全治理重在“协同共振”，即重在安全维护多元行为主体的参与、安全环境的全方位改善、安全资源的有效整合、安全公共产品的均等化提供以及安全政策的弹性化实施。(17)由于人的安全因素在社会安全中的占比上升，安全治理的关键将是政府能否为社会提供更多公共产品与均等化公共服务。因此，安全治理主体的多元性、安全治理结构的综合性、安全治理手段的非强制性、安全治理对象的流动性、安全治理评估的多维性等均为“枫桥经验”的当下提升提出了新的要求。

社会和谐从以“安定”为基本目标的“治安”、“稳定”转向以“安康”为目标的“平安”、“和美”，“枫桥经验”需要进行新的扩展，超过全镇10%的群众(18)参与预防化解矛盾工作进而首创“村级综治网格化管理”等是“枫桥经验”可喜的新探索，但这类群众的自治性参与如何上升为公民社会的政治参与和社会监督还有待于努力。与此同时，“枫桥经验”还需要进行借鉴与吸纳，全国各地推广“枫桥经验”的实践为“枫桥经验”的扩展提供了许多令人耳目一新的做法。如村镇层面有“制度——流程——监督”一体化的“八郑规程”(19)，“四不出村”(20)的戴家村工作法，“以制度治村、按程序办事”的“夏履程序”，“一站四团”的沙溪镇工作模式，“到位不缺位、用权不越权、做事不出事”的“钱清规则”，“老乡管老乡”(21)的店口镇工作模式；更高层面有诸暨市的“六大体系”(22)建设，上虞市的“三色预警”(23)办法，舟山市的“网格化管理、组团式服务”模式，绍兴市的“五有一化”规范权力运行制度与“虚拟社会管理创新”(24)，我省“平安浙江”的多年实践也有不少新的经验与做法等。

可见，从“治安”到“平安”，“枫桥经验”需要增加“社会公平”与“民生改善”的内涵，需要把“管理”拓展为“治理”，还需要把“情理”与“法理”、“安定”与“安康”、“发展”与“安全”、“效率”与“公平”、“参与”与“监督”等在安全治理中结合得更加完好。由是，我们尝试把 “枫桥经验”拓展为：“基于以人为本的价值准则，通过注重实效的安全治理，充分提供社会公共产品，有效达成社会平安与民生改善的枫桥式典范。”

注释：

①指“一个不杀，大部不捕，采取说理斗争的方式‘教服’‘四类分子’的做法”。

②安全作为一种公共产品，与生产该产品的 “安全场域”密切相关，安全场域一般指能够影响乃至决定安全态势的特定情境，主要包括安全的地缘场域、利益场域和社会心理场域。参见余潇枫主编：《中国非传统安全安全研究报告（2011-2012）》，中国社会科学文献出版社，第13页。

③该中心目前集综治、司法、信访、调解、警务、流动人口、安全管理、应急管理、土地管理、劳动管理、社区矫正、反邪教、检察十三个职能机构于一体。

④统一提供党建工作、生产经营、公共事业、综合治理、社会保障、计生卫生、文化体育共七类四十八项服务。

⑤有人民团体、基层自治组织、各类社会组织、企事业单位以及参与社会管理的相关人员。

⑥诸暨市针对年登记发证的外来人口超35万的现实，倡导“共创、共融、共享”理念，推行外来人口“本地化、亲情化、柔性化”的管理与服务。

⑦据 《健全乡镇社会管理格局听研究——基于浙江省枫桥镇的调研》一文统计，各类社会组织达六大类近300多个，其中各类群防群治的自治组织（参与成员超过总人口的10%）、妇女和计生组织、经济类组织、维权类组织、慈善类组织、教育类组织、老年类组织共达109个以上，文艺体育、休闲养生组织达10多个门类近200个。参见中共绍兴市委政法委员会、中共绍兴市委党校、绍兴市“枫桥经验”研究会编：《“枫桥经验”与社会管理创新理论研讨会征文汇编》（未出版），2013年1月。

⑧“老杨调解中心”是“枫桥经验”中的一个品牌，目前诸暨市已构建了市、镇、村三级联动，基层人民调解、司法调解、社会调解、专业调解“四线组合”的多层次、专业化、全覆盖的枫桥式社会矛盾大调解新体系。

⑨指 “文教卫生”、“应急求助”、“综治协管”、“综合抢修”和“村镇建设”五大专业服务队。

⑩指“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”；“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理”和“分工负责，维稳责任具体化；分块实施，综合治理网格化；分层掌控，源头预防动态化；分级联动，矛盾化解即时化；分类管理，服务教育人本化”。

(11)在镇级层面有“综治网格化管理”、“综治形势研判”、“防控整合联动”、“重大事项风险评估”、“农村社区矫正‘三帮三延伸’”、“农村‘三资’管理”等制度十几项。

(12)指 “基础信息系统”、“综治办公系统”、“应急处置指挥系统”、“为民服务中心”相结合的一体化。

(13)指镇班子成员每人联系一个协作站、一个行政村、一家企业、一个站所、一个技改项目、一个种养专业户、一个效益农业基地、一户困难户和镇干部驻企“一对一”服务制度。

(14)警务工作平台两级延伸，分别建立“警备站”和“警务室”，实行 24小时亮灯制，并推行“弹性错时”、“警务通报”、“预约办事”、“现场必到”的警务工作制度。

(15)枫桥镇枫源村实现连续5年零信访，乐山村建有“义务巡防队”（现在诸暨发展为“村居出人建队、企业出资保障、派出所组织管理的“村企联防队”）而成为可夜不闭户的“绍兴市小康示范村。

(16)参见余潇枫：《平安中国：价值转换与体系建构》，《中共浙江省委学校学报》2012年第4期。

(17)参见崔顺姬、余潇枫：《安全治理：非传统安全能力建设的新范式》，《世界经济与政治》2010年第1期。

(18)这些安全治理参与群众的身份在枫桥是：综治信息员、调解员、义务巡防队、义务消防队、平安志愿者等。

(19)包括“民主选举、村务决策、财务管理、项目管理、村务公开、民主监督、村干部考评和责任追究”等八项制度。

(20)指“矛盾调解不出村，群众办事不出村，信息咨询不出村，致富求助不出村”。

(21)该模式包含“外警协管外口”、“外来干部协管外口”、“外来人口协管外口”三个层面。

(22)指“系统化的社会管理组织体系，人本化的社会管理服务体系，多元化的社会矛盾化解体系，立体化的社会安全防控体系，网络化的社会管理信息体系，规范化的社会公平执法体系”。

(23)以红、黄、绿分别表示社会稳定工作形势严峻、趋于严峻、平稳，并设计有包含110报警、安全生产、群体性事件、越级集体上访和新居民等级的“社会舆情指标体系”。

(24)指绍兴市推行的“网上政务公开”、“网民互动交流平台”、“网络舆情采研机制”、“网络应急管理”、“基层网络问政”等。

（责任编辑：庄稼）

2013-05-08

余潇枫，浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任、教授、博士生导师，绍兴市“枫桥经验”研究会特邀研究员。

*本文主要参考中共绍兴市委政法委员会、中共绍兴市委党校、绍兴市“枫桥经验”研究会编：《“枫桥经验”与社会管理创新理论研讨会征文汇编》（未出版），2013年1月。