现代乡村社会治理机制创新研究*<br/>——从“枫桥经验”到“八郑规程”

现代乡村社会治理机制创新研究*
——从“枫桥经验”到“八郑规程”

2013-01-30祝丽生

浙江警察学院学报 2013年3期

关键词：枫桥经验枫桥规程

□祝丽生

（中共绍兴市委党校，浙江绍兴 312000）

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

现代乡村社会治理机制创新研究*
——从“枫桥经验”到“八郑规程”

□祝丽生

（中共绍兴市委党校，浙江绍兴 312000）

改革开放以来，全国各地农村从自身发展的实际出发，积极探索乡村社会治理机制的改革创新之路。“枫桥经验”和“八郑规程”是其中突出的代表，两者的共性表现在：增强了乡村主体的民主意识，加强了基层政权的服务理念，形成了社会治理的认同模式，体现了公共认同的现代乡村治理新机制。对于加强基层政权建设，积极开展乡村社会治理和构建和谐社会具有重要启示意义。

“枫桥经验”；“八郑规程”；社会管理创新；乡村治理

建立社会主义市场经济，意味着政府对经济的管理不再采用传统的管制形式，而是从社会自身的角度出发，转换政府管理理念。就基层乡村社会而言，要求乡镇政府把职能逐步转移到现代公共服务上来。同时，要发挥乡村社会自身内在优势，建立与市场经济体制相适应的治理体制。在此，笔者拟以“枫桥经验”和“八郑规程”为研究对象，立足乡村社会平台，探索新型的现代乡村社会治理机制。

一、乡村社会变迁所带来的治理结构变化

在一个长期以农业为主的乡村社会向现代新型的乡村社会转型的历史进程中，乡村社会结构和秩序正发生着前所未有的变迁。乡村社会的稳定与发展必须打破原有的传统社会治理模式，依托于新型的社会治理理念与方式。随着社会的变迁，社会自身运行的规则也在发生变化。因此，乡村社会治理机制应该随着乡村社会的变迁而变化。

（一）从计划到市场——思想基础发生变化。改革开放30多年来，市场经济体制的确立与发展，不断满足了人们群众日益增长的物质文化需求。在农村，上个世纪八十年代初推广实行的家庭承包经营打破了原有的平均主义，给农村带来了前所未有的变化。但是，随着改革重心的转移，在市场化进程中，由于农民个体素质和捕捉市场信息能力的差异，造成农民家庭收入差距不断拉大，经济地位的变化引起了社会地位的变化。农民原有的以家族和传统习俗为主线的社会认同逐渐让位于以经济实力为核心的社会认同。这是因为在市场经济中：一方面，人们意识的独立性、选择性日益增强，思想和社会文化多元化特点更加明显；另一方面，“利益分化使个人的利益得到重视与张扬，传统的全局至上价值观受到冲击，国家、集体、个人利益需要寻求新的平衡点。”①同时，市场的多元化也造成了不同观念和信仰从不同层面、不同阶层以不同的方式显现出来，造成凝聚社会共识难度加大，冲击了社会治理的思想基础。

（二）乡镇体制改革——治理理念发生变化。现阶段国家乡镇政权建设中仍然存在一些问题：乡镇政府的某些行为在相当程度上既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，在很大程度上是一个以自我权力的扩张为后盾、动员辖区内的资源、为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动。而一些乡镇政府，即国家代理人的牟利行为及其不合法行为，更是影响了乡民对国家权威合法性的认同。历史的合理性证明了乡镇政府的积极作用，历史的问题也给我们找到了乡镇改革的路径。特别是要建立社会主义市场经济，政府对经济的管理不能再采用传统的管制形式，而是要从社会自身的角度出发，转换政府管理理念。税费改革后，乡镇体制面临的极大挑战，要求乡镇的作用发生彻底转变，放弃传统社会的管理方式，把职能逐步转移到现代公共服务上来，建设服务型乡镇政府体制。由原有的管制性职能转变到以服务为主的职能上来，这种职能的转变带来乡村社会治理理念的变化。

（三）乡村社会重组——治理结构发生变化。改革开放以来，中国的社会结构发生了很大变化，“正在从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型；从农业社会向工业社会转型；从乡村社会向城镇社会转型；从封闭半封闭社会向开放社会转型；从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型；从伦理社会向法理社会转型。”②传统社会向现代社会的转型本质上是社会结构的转型。一方面，资源向社会流动。随着改革的推进，国家不再拥有为社会成员提供资源和机会的唯一源泉的地位，而社会却日益成为一个相对独立的提供资源和机会的实体。另一方面，改革的推进使各个子系统开始分离，这意味着不同的子系统开始恢复自己的运行机制，形成各自的运行目标。费孝通在《乡土中国》中讨论社会合作时讲到：“没有人可以‘任意’依自己高兴去做自己想做的事，而得遵守着大家同意分配的工作。可是，这有什么保障呢？如果有人不遵守怎么办呢？这里发生共同授予的权力了。这种权力的基础是社会契约，是同意。”③长期以来，中国农村社会的封闭性在一定程度上导致农村社会治理的自发性，伴随着传统社会结构解体和新型社会结构重建，传统的自发型农村社会管理机制正在向一种自觉型的农村社会参与转变，以自愿互惠为基本原则，以平等互利为基础的村民自治组织的普遍建立，对农村政治民主化和乡村社会管理有着不可替代的作用。

二、“枫桥经验”与“八郑规程”之治理机制分析

“枫桥经验”始发于1963年，其要旨是妥善处理社会治理问题。经验的主要内容是发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。毛泽东主席在了解“枫桥经验”后，亲笔做了批示。50年来，“枫桥经验”不断创新，已经成为浙江省乃至全国社会治理的典型，具有宝贵的借鉴价值。“八郑规程”始于2006年2月，对于因村级事务操作不透明、制度不健全、监督不到位和村级财务管理混乱等突出问题，嵊州市委通过长期调查研究，逐步探索完善了八郑村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面的八项重点制度和《八郑村村务公开》、《村干部谈听评》等八个重点工作操作流程，构建了以“八项制度”、“八大流程”为主要内容，以自我管理和自我服务为形式，以主体认同、过程认同和结果认同为基础的新型乡村社会治理模式。

（一）“枫桥经验”之“新经验”。

1.积极构建基层维稳网络。基层社会管理在乡村主要体现在农村社会的稳定与和谐。枫桥在大力推进村民自治的基础上，积极探索农村民主发展机制。例如在全镇推行“三公开两恳谈”制度（党务、村务、财务公开，镇村恳谈），让农民充分享有自我管理自我决策的权利，大大增强了农民的民主意识。同时，枫桥镇以社会管理网格化为抓手，构筑起了“纵向到底、横向到边”和“纵向联动、横向整合”的社会管理网格系统。④更好地践行了化矛盾于基层这个理念，使得基层矛盾在发源地得以解决。

2.积极探索综合治理机制。枫桥镇主要做到“两会”、“三合”和“五联”。“两会”则是综治工作中心每月召开一次工作例会，交流工作、分析研判社会稳定形势、部署落实针对性对策。由综治办牵头，不定期召开相关部门参与的案件处理协调会，及时调处化解各类矛盾纠纷。“三合”是信息报送集合，一般信息每月定期报送，重要信息即时报送；工作力量整合，中心主任统一调配、指派相关部门和责任人参与有关案件处置；职能优势融合，中心各部门既分又合，重大问题处置做到政策口径统一、组织指挥统一、措施方法统一，保证了工作的顺畅协调和周密落实。“五联”则是矛盾联调：实行矛盾纠纷统一受理、统一分流、统一协调、统一督办、统一归档；治安联防：镇、村分别建立巡防队伍，每日开展联合巡防；事件联勤：综治办牵头协调，落实值班备勤和统一调配力量处置突发性群体事件；问题联治：根据社会治安形势和上级要求，协同相关部门开展禁毒、禁赌等专项整治；平安联创：职能部门、综治中心、基层单位有机对接、协作，整体实施平安乡镇创建工作。

3.积极建立组织网络体系。镇成立党委书记负责的综治委、平安建设领导小组和维稳工作领导小组，全面统领全镇综治维稳和平安建设工作。综治工作中心主任由镇分管领导担任，设专职副主任一名，同时由镇人武部长、派出所长、法庭庭长兼任副主任。综治办主任由镇党委副书记担任，综治办在综治工作中心起牵头协调作用。中心实行综治、司法、信访、调解、警务、流动人口服务管理、安全管理、应急管理、土地管理、劳动管理、社区矫正、反邪教等十二种力量集中办公，形成了各个机构一个场所办公、各类矛盾一个口子受理、各项工作一个目标统领的综治工作体系。各行政村、社区设立“一站二委三组五员”，建好综治组织网络。“一站”，即综治工作站，站长由村（社区）党组织负责人担任，各自然村至少有一名成员。“二委”，即治保委和调解委，由村党支部和村委会成员及德高望重的老党员、老干部组成。“三组”，即流动人口管理组、应急管理组和社区矫正组。“五员”，即综治信息员、治调信息员、安全信息员、法制宣传员、社情信息员，由热心综治工作的群众组成。规模企业也建立综治工作站。全镇构建起了横向到边、纵向到底，左右协调、上下联动的综治大网，确保有人管事、有人办事。近几年来，“枫桥经验”在创新发展中更加注重将“以人为本”作为核心内容，将化解矛盾作为主要任务，将强化基层服务与管理作为关键环节，把专群结合作为最大优势，致力于关注民情、改善民生、发展民主、维护民安、促进民和，体现了“枫桥经验”的地方特色和时代特点。⑤

（二）“枫桥经验”之“创新价值”。枫桥经验是一种自上而下的治理经验，但它更是民众创造的经验。在整个过程中，农民主动参与管理，实现了农民自我管理和自我监督的价值，更为重要的是实现了基层社会的和谐稳定。

1.现实价值。伴随着改革的不断深入，社会问题和矛盾也逐渐显现，在面对人民内部矛盾冲突的情况下，要采用正确的行之有效的解决问题的方法，把诸多矛盾化解在发源地，“枫桥经验”则尤为重要，其矛盾不上交、就地解决工作理念为化解矛盾提供了很好的现实模板。

2.自我价值。“枫桥经验”坚持走群众路线，把群众的问题交给群众自己解决，广泛征求群众意见，体现民意，实现自我管理、自我服务和自我约束，重视政府、民间组织和农民三者的有机结合，实现自上而下与自下而上方式的相互补充，形成由农民广泛参与的乡村公共治理模式。

3.示范价值。枫桥镇是浙江省的普通乡镇，与全国各地的大多数乡镇一样。“枫桥经验”在枫桥镇展现了其应有的社会价值，同样也可以在全国各地的乡镇取得应有的效用。因此，“枫桥经验”不仅仅是枫桥镇的经验，更是全国大多数乡镇应有的经验，通过“枫桥经验”的推广，逐步形成化矛盾于基层的格局，也就为社会稳定奠定了良好的基础。

（三）“八郑规程”。嵊州地处浙江东部，是绍兴都市圈的南部副中心和工业旅游新城，嵊州是全国第一批经济开放县（市）、全国县域经济基本竞争力百强县市。三界镇区位优势明显，因地处绍兴、上虞、嵊州三县（市）交界而得名，素有“嵊州北大门”之称，是嵊州市中心镇之一。八郑村是三界镇第一大村，共858户2922人，村里的主要收入来源于水田和茶山，是嵊州市新农村建设重点村和“小康示范村”。

1.“八郑规程“的主要做法。一是加强制度保障。针对原有农村民主管理方面存在的一些突出性问题，八郑村对各项民主管理制度进行了完善和创新，建立起一套比较完整的民主管理制度，为农村新公共精神的形成架构制度体系。八郑村根据自身实际情况制定了民主选举、村务决策、财务管理、项目管理、村务公开、民主监督、村干部考评和责任追究等八项制度。这八项制度的制定符合了村民自治的各项要求，彼此之间相互联系，为基层民主自治真正开展奠定了制度基础。二是完善制度依靠流程实施，制定了一套比较严密的操作流程。制度的制定，目的是为了更好地执行，而基层民主管理往往忽视执行的力度，导致一些制度没有发挥相应的实效。八郑村村民清楚地认识到基层民主自治不能流于形式，而应该更多地付诸行动。因此，八郑村设定了一套比较严密的操作流程，实现了村干部依靠流程来执行、老百姓依靠流程来监督、党委政府依靠流程来检查考核的程序要求，做到所有决策程序让村民一目了然，村级各项工作都纳入程序化管理。如群众普遍关注的重大事务决策，必须由村“三委会”、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出，党支部统一受理，经“三委会”成员会议研究提出初步实施意见，提交党员大会征求意见，张贴公告，广泛征求村民意见，最后提交村民代表会议讨论决定。三是流程依托监督运行，制定了一套比较严格的监督体系。为保证农村各项工作的顺利开展，八郑村在完善制度、设定流程的同时，进一步加强监督。通过管理公开化、监督专门化、评议群众化等措施，对村干部进行全方位监督，保证了各项民主管理工作的规范运行。为此，八郑村专门设立民主管理监督小组，监督小组的组成人员必须是非两委会成员、村报账员及其亲属，必须是当届村民代表，一年中要有三分之二以上时间在村，采取差额无记名方式在村民代表会议选举产生，监督结果必须向村民公示，各项监督工作体现了公开、公平和公正的原则。

2.“八郑规程”的成效。一是理顺村级组织关系。以往村务决策过程过于简单，不够公开、透明，群众对干部真正用意不清楚，致使群众误会较多，干群关系紧张。“八郑规程”的实施，使得干部权力更加透明化、公开化，村民看到了村干部为民办事的真实举措，从而减少了一些不必要的误会。同时，“八郑规程”理顺了以党支部为核心，村委会、经济合作社、群团组织之间的关系，加强了村级组织间的相互协作，增强了村级组织功能，提高了工作效率。二是规范了干部权力，扩大了基层民主。八郑村从强化“四大民主”入手，通过制度、流程的建立，形成了一个依法建制、以制治村的民主自治机制。一方面，保障村干部权力合法行使，村重大财务支出必须经集体讨论通过，不仅体现了村务管理的公开性和民主性，而且也给村干部行使权力增加了一道监督，进一步保证了村干部权力的规范行使。另一方面，“八郑规程”的内容充分体现了民主，进一步建立和健全了民主决策机制。规程的制订和实施，让村民享有充分的知情权、议事权和监督权，扩大了基层民主，落实了村民自治。三是维护了农村社会的稳定。通过八项制度的建立，村干部普遍增强了群众观念，自觉把规程作为办事的准绳，把村民满意与否作为议事处事的出发点和归宿。通过党员联系户、村民代表联系村民、村支委联系外出党员的“三联系”机制，村干部走访联系群众，及时传达有关村务管理信息，对群众的意见及时进行汇总、研究和反馈，努力将村中不和谐因素消除在萌芽状态。通过建立并实施规程，党群、干群关系明显改善，村级矛盾纠纷明显减少，这为农村经济持续发展和社会稳定提供了保证。四是基层领导方式发生转变。规程的制定一方面规范了农村各项事务管理，在尊重农民群众知情权的基础上，真正体现了民主公开；另一方面通过规范各项制度，也倒逼着农村治理理念和方式的转变。主要体现在：领导理念发生了转变，乡村干部的思想观念由为民做主向让民做主转变；领导方法上有了转变，由原来的乡村领导发号施令地开展工作向指导村民工作转变；领导层次上有了新转变，由协调具体矛盾问题向指引方向引领发展转变。这样一种由老百姓说了算的农村治理模式，真正践行了村民自治的基本要求。

三“枫桥经验”与“八郑规程”的共性

从“枫桥经验”到“八郑规程”，虽然二者产生的历史时间和条件不同，但是从其社会治理的内在因素分析，则存在诸多的共性，二者的做法对于加强基层政权建设、积极开展乡村社会治理和构建和谐社会具有重要启示意义。

（一）增强了乡村主体的民主意识。乡村社会的主体是农民，解决农村社会各种问题时必须考虑农民的需求，这就需要有一个农民民主意识树立的过程。由于农民文化教育水平整体不高，直接影响农民民主意识的提高和村民自治功能的有效发挥，再加上受到传统思想的影响，农民缺乏行使民主权利的主动性，民主意识的培养缺乏相应的氛围。“枫桥经验”和“八郑规程”都内含了民主决策和民主管理的理念，在各项制度和各项工作的形成过程中，农民一方面真正自己决定自己的事，个人权益得到了保障，民主意识逐步提升；另一方面共同决定农村重大事务，村民在村务管理中实现了由一名被动接受者向主动参与者角色转变，促使个人与集体价值的有效结合。

（二）加强了基层政权的服务理念。枫桥镇和八郑村同全国大多数乡镇农村一样，在新农村建设中也存在着诸如村级事务操作不透明、制度不健全和监督不到位、财务管理混乱、个别村干部工作作风不实等问题。因此，二者特别强调群众满意率是评定村干部工作业绩的最关键因素，在村务管理中首先考虑群众是否满意，群众的利益是否得到保障。这样促使村干部服务群众的意识得到显著提高，逐步形成了服务“三农”的理念。因此，“枫桥经验”与“八郑规程”是努力提升农村基层组织的服务意识，优化人员组织结构，提高他们的政治、文化素质，增强他们为群众服务的本领，使基层干部贯彻执行党的基本路线方针政策更加自觉，为人民服务的宗旨意识进一步增强，在乡村经济社会发展中发挥带头作用的经验。

（三）形成了社会治理的认同模式。“枫桥经验”的起始走的就是一条群众路线。通过发动群众，依靠群众的力量去解决复杂的社会治安问题，虽然这种做法有其历史的局限性，但是从其发展的历史来看，发挥了重要的作用。群众也从原来参与政治斗争，发展到现在具有了法制意识。其中，监督的价值尤为重要，逐步形成了具有时代特色的社会治理机制。“八郑规程”是一种基于农民本身经验与协商而成的村治模式，作为主体的农民已将自身的情感操守和信念融入其中，也自然会按照所定规则来协调乡村社会的各种关系。规程中凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行村务公决，这本身表达了农民的现实需要和利益的诉求。二者真正价值在于使农民自己决定自己的事，共同决定农村经济社会发展，实现了个人与集体价值的获得，也实现了自我认同。

四、现代乡村社会治理机制创新路径

经济发展的现代化与多元化，带来了一系列的社会问题。在乡村，这些问题的解决更多有赖于乡村社会治理机制的创新，保障乡村社会的正常运行，为新时期农村经济的发展和社会的稳定创造良好的制度环境。

（一）治理理念民主化。长期以来，由于城乡二元社会结构的影响，政府要么简单地对农村实行国家社会一体化的社会控制，要么从便于向农村汲取资源出发实行严格的社会管理，没有为农民提供全面、公平和有效的社会管理服务。传统的乡村社会管理以政府主导为特征，作为一种政治性的模式，政府主导下的社会管理是一种比较“高效”的治理模式，基层政府可以集中力量解决某一特定时期某一特定的社会问题。但是，政府主导下的社会管理是一种自上而下的管理模式，管制的理念使社会管理失去了村民作为主体的地位与有效参与，变成了僵化的管理。乡村社会管理的参与主体是农民，乡村社会建设都应该围绕着这个主体展开。随着行政体制改革的开展，政府逐步从管制型政府转入到服务型政府，政府的理念也相应的由“管制”转为了“服务”，政府行为方式不再靠权威对人民发号施令，而是与人民形成协商谈判的互动机制。因此，现代乡村社会治理应该是在地方政府的指导下，最终由全体农民通过产生的、旨在实现自我服务的一种民主自治。

（二）治理方式制度化。面对乡村社会管理领域出现的新问题、新情况，单纯依靠传统的行政手段很难有效完成社会管理的目标。传统刚性的社会治理方式，导致农民主动参与社会治理的热情不高，缺乏社会管理活力。现代乡村社会治理以村规为基准，奉行的是“人人平等”，不管是村干部，还是普通村民，均无超越“村规”的特权。实际上，它意味着人管人转向了制度管人，这是人治走向法治在中国农村的生动缩影。“因此，推进基层社会管理，必须坚持走群众路线，群众最清楚自己最需要解决什么事、能解决什么事，把群众的问题交给群众自己解决。乡村社会治理的最终所有权掌握在农民手中，农民应该是乡村治理实质意义上的主体。”⑥要坚持从村民中来，到村民中去，广泛征求群众意见，体现民意，实现自我管理、自我服务和自我约束。

（三）治理模式综合化。在乡村社会管理中，就农民与其他管理主体之间的关系而言，他们之间应该是以公共利益为核心的合作关系。在传统的管理理念中，政府是公共服务的唯一提供者，而在新公共服务理念下，管理主体是多元化的，除了基层政府之外，农民与民间组织也是社会管理的主体。当前，政府在社会管理中处于主导地位，应该运用它的力量去培育和发展更多的民间组织，用它们来解决当前社会中存在的许多问题。如果我们的社会是一个权力分散的扁平化的社会，这样，一些公共事务可以部分地由民间组织来承担，公共事务管理的成本由此可以大大降低。⑦因此，政府必须重视民间组织的作用，发挥他们的功能，以满足农民的需求，逐步形成在基层政府指导下，以自上而下与自下而上相结合的方式，由农民与民间组织广泛参与的一种新型的乡村社会治理模式。

注释：

①吕贤《转型期基层政府社会管理的难题、成因及对策》，《领导科学》2010年第21期。

②李培林《处在社会转型时期的中国》，《国际社会科学杂志》1993年第3期。

③费孝通《乡土中国》，上海人民出版社，2006年版。

④枫桥镇党委、枫桥镇政府文件《创新落实 “枫桥经验”，努力构建和谐枫桥》，2009年。

⑤陈长兴《“枫桥经验”与和谐社会机制建设》，《学习时报》2005年12月15日。

⑥金太军《关于村民自治的若干认识误区辨析》，《江苏社会科学》1999年第6期。

⑦党国英《乡镇机构改革的问题和出路》，《小城镇建设》，2006年第3期。

［1］［英］哈耶克.自由秩序原理［M］.邓正来译，上海：三联书店，1997.

［2］俞可平等.中国公民社会的兴起与治理的变迁［M］.北京：社会科学文献出版社，2002.

［3］［美］约翰·麦克里兰.西方政治思想史［M］.海南：海南出版社，2003.

［4］邓正来.市民社会理论的研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.