社会管理的效率原则——“枫桥经验”的经济学视角

□姚先国

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

社会管理的效率原则
——“枫桥经验”的经济学视角

□姚先国

一、社会管理的政治观念与经济观念

政治观念是目标导向，不计代价。

经济观念是效率导向。效率就是成本与收益，投入与产出，费用与效用的比较。“以最小的成本获得最大的收益”是经济学的精髓。

社会管理同样耗费资源，经济学原理同样适用于社会管理。

不计成本的维稳不可持续。代价高昂的制度必将被取代。

我国转型过程中的利益失衡是社会矛盾激化的重要诱因。以维稳为中心的社会管理加大了社会管理成本，为了支付这种管理成本，必然加大财税征收力度。国家财政所得增长过快又会加剧社会利益冲突，从而又要加大维稳力度……由此可能导致社会管理的恶性循环。因此，降低社会管理成本是社会管理创新的当务之急。研讨“枫桥经验”应对此作出贡献。

二、“枫桥经验”的“神”与“形”

“枫桥经验”本质上是一种有效率的基层社会管理模式。在其诞生之初，充分体现了其效率优势，对四类分子“一个不杀，大部不抓”，依靠群众，说服教育，减少了矛盾冲突。“捕人少，治安好”减少了社会成本，保障了社会安全。“低成本，好效果”是“枫桥经验”的神韵和生命力。各种“工作法”只是手段，是外形。

值得注意的是，“枫桥经验”在演化过程中，政治观念在强化，经济观念在淡化。社会管理走向精细化、规范化的同时，组织快速膨胀，投入持续增加，维稳压力日益增长，边际成本不断攀升。效率优势正在下降。人们对“枫桥经验”的理解越来越重“形”而走“神”。一旦“枫桥经验”成为高成本维稳的典型，它将从高效率、可复制的社会管理范式，变为靠行政力量、财政开支维持的“盆景”，从而失去其示范意义。

三、社会矛盾的“源”与“流”

按照毛泽东《矛盾论》的观点。矛盾是一切事物发展的动力。人类社会不可能没有矛盾与冲突。但在不同国家、不同区域、不同时期，社会矛盾具有不同性质和特点，要作具体分析。

当前，我国基层社会的矛盾主要有以下几类：一是个体差异引发的常规性矛盾，如家庭不和、邻里纠纷；二是利益冲突引发的矛盾，如劳资矛盾、企业恶性竞争、征地拆迁、税费征收等；三是社会流动引发的矛盾，如本地人与外地人、外来打工者不同族群的相互冲突等；四是不法分子犯罪行为引发的社会矛盾，如贪污腐化、抢劫盗窃、杀人越货、恐怖活动等等。

对不同性质的矛盾应采取相应措施，在不同层面解决。“枫桥经验”强调源头治理、关口前移、防治结合、化解矛盾无疑是对的，但要清醒地认识到，矛盾的源头并非都在基层，基层治理并非万能。片面强调 “矛盾不上交”、“把一切矛盾消灭在萌芽状态中”，这是不切实际的，硬要去做必然导致制度繁琐，功能过剩，管理成本上升，治理效率下降。

四、社会管理的顶层设计与基层创新

我国经济社会转型时期之所以社会矛盾高发，一是因为经济结构、社会结构急剧变动使各类社会主体难以适应；二是因为政治体制、社会管理体制变革滞后，尚未形成有效化解各类矛盾的体制机制。创新社会管理，应重在体制机制创新。

长期以来，我国体制改革遵循“摸着石头过河”的原则，试点先行，探索前进。经过30多年的改革探索，已积累了丰富的经验，现行体制的弊端与解决的思路基本成型，改革的顶层设计、系统推进已势在必行。

“枫桥经验”当前遇到的种种困惑，映射出整个社会管理体制的问题。研究“枫桥经验”应顺潮流而上，发现源头，抓住关键，标本兼治，重在治本。只有通过顶层设计，构建社会管理整体框架，给基层社会管理合理定位，基层创新才会找准切入点和着力点，收到事半功倍的效果。

社会管理体制的顶层设计应本着依法治国原则，主要通过立法手段，着重解决五大问题。

●公民权利均等化问题。真正打破户籍、身份等级制度，为人力资源流动、社会流动创造条件。

●物质资本、人力资本、知识资本产权同等保护问题，尤其要维护劳动者合法权益，有效化解劳资矛盾。

●基本公共服务均等化问题。使不同地区各类群体包括农民工、困难群众都能享受基本公共服务，获得发展机会。

●社会管理的政府职能与社会组织的有效参与问题。

●政府不同层级在社会管理中的纵向分工与责任分担问题。现在上下一般粗，管的问题都一样。中央综治委有50个单位，绍兴市综治委有58个，乡镇综治委也要承担类似功能。这种架构难以降低社会管理成本（国外政府职能分工的经验）。

基层社会管理则应按照有限目标、有限任务、有限责任的原则，在严格执行法律、法规的同时，发挥自主性和创造性，通过乡规民约、宣传教化、民主管理等手段，重在非正式制度建设和社会资本积累，把平安建设、社会和谐落到实处。

（责任编辑：诗音）

2013-05-08

姚先国，浙江大学公共管理学院院长、教授、博士生导师，绍兴市“枫桥经验”研究会特邀研究员。