综合警务改革创新的实践意义及其完善

□倪义福，陈义金

（三明市公安局，福建 三明 365000）

综合警务改革创新的实践意义及其完善

□倪义福，陈义金

（三明市公安局，福建 三明 365000）

福建省公安机关大力实施以综合用警、网格布警为标志的综合警务改革创新，经过持续多年推动，逐步形成交警、巡警、派出所民警“三警合一”和基层派出所综合警务、侦查部门专业警务相互协调、勤务精细化管理与制度化保障共同促进的警务模型，实现了警力的“无增长改善”，在与世界警务接轨、探索基层警务运作新模式、全面提高基层民警综合素质、提升警务效率等方面具有积极导向意义和治安实践意义。当然，在运行实践中还须对这一警务模式不断加以完善，从解决思想认识问题入手，着力提升基层民警的综合化与专业化素质，做实网格基础，完善奖惩机制，科学调控基层警务工作的协调运行，真正实现基层警务管理由粗放型向集约化转变，提高警务运作效率。

综合警务；网格布警；警务改革；福建省

2005年以来，福建省公安机关一直致力于在基层推行以综合用警、网格布警为标志的综合警务改革创新，经过多年坚持不懈、持之以恒地努力，逐步形成交警、巡警、派出所民警“三警合一”和基层派出所综合警务、侦查部门专业警务相互协调、勤务精细化管理与制度化保障共同促进的警务模型，实现了警力的“无增长改善”，对创新警务机制、提升警务效能具有积极导向意义和治安实践意义。

一、综合警务改革创新的实践意义

（一）与世界警务接轨，探索了基层警务运作新模式。长期以来，我国警务运行一直是单一警务模式占主导，派出所内部社区民警、治安民警和巡逻民警等几个警种职责分明，单一勤务运作，侦查部门按地域划分管辖，统包式打击。这种警务运作的弊端是，在警力不足的状态下，容易造成忙闲不均和推诿扯皮，既不利于民警素质的综合化发展，也给人民群众报警求助带来极大的不便，而且在打击破案上划地为牢，各自封锁情报，与犯罪的流动性、跨区域作案不相适应，难以提高打击破案效率。福建省公安机关瞄准国内外一流警务标准，深入分析原有警务运作的不足和缺陷，对传统警务进行重新梳理和归整，勇于创新，顶层设计，整体推进，以交警、巡警、派出所民警“三警合一”为突破口，在基层派出所推行网格布警、综合用警的综合警务，在侦查办案部门实行侦查专业化的专业警务，一改原有派出所和侦查部门的单一警务和地域打击模式，并且以“做精机关、做专警种、做强基层、做实基础”为改革总体思路，强化总体警力布局的大基层、小机关，将县公安局75%、城市公安分局85%的警力配置在派出所和侦查部门，积极拓展基层一线民警职业发展空间，提高基层民警副科以上职级待遇，建构起覆盖全省、遍及城乡的“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的基层综合警务机制，在我国警务改革模型设计上独树一帜。

这一改革新模式符合世界警务发展趋势。目前，大多数国家和地区警察机关在基层一线都是实行综合警务、一警多能，以属地划责，巡逻警察既管治安又管交通，只有管不了的事才移交专业部门处理。比如，德国柏林警方自2004年起开展以“柏林模式”（BMO）命名的警务改革，其主要特征就是在派出所实现一警多能，将派出所巡逻处警的警力与社区警察整合，既负责巡逻处警、办理轻微刑事案件，又负责社区防范工作，实现治安警多能化、刑警专业化［1］。又如，我国台湾地区警方也是实行派出所犯罪预防、交通管理、保安警备和便民服务等综合性警务，遵循“治安优先、交通为重、服务第一”的品质政策，由勤务指挥中心根据警情精细编配每个派出所民警的勤务内容，把勤务分解到点、到段、到人、到时，实现科学调度、巡查合一的精细化管理模式。再如，新加坡警方也是实行基层综合用警模式，警署下的邻里警局（类似我国的基层派出所）和邻里警岗（类似我国的社区警务室）没有警种之分，警员分班轮流执勤，同时承担入户走访、调解纠纷、处理轻微犯罪案件（相当于我国的治安案件）、110快速反应、巡逻守候、现场勘查、维护交通秩序、处理交通事故等勤务工作，真正做到了“一警多能”。

（二）形成了块上综合性与条上专业性的警务互补。公安工作最主要的职能就是打击和防控。福建省公安机关在警务改革中把侦查部门行使的打击职能定位于专业化发展，把派出所履行的防控职能定位于综合性用警，并辅之于勤务精细化管理。明确城乡派出所既管治安又管交通综合执法职能，所下设队、队下设组，实行“2人一组、2至4组一队”勤务组合，面上执法办案、巡逻处警，全所统一调配，警力跟着警情走，以小时为基本单元灵活叠加，点上信息采集、人口管理、治安管防与社区对应，划分网格，以警务队下的警组划块包干，责任到人；开发综合勤务平台，每日制作治安交通警情态势图、勤务安排表，每月综合考评勤务绩效，遵循警力跟着警情走、勤务围绕警力排的灵活用警原则。同时，注重侦查部门的专业化发展，按2人一组搭档、2至3组为一队原则，以条为主组建专门对付某类犯罪的专业侦查队，用专门的人做专门的事，以专门的队伍、专门的手段和规范的工作机制，抢占打击犯罪的制高点。

这种警务运作的块上综合化和条上专业化，能够建构派出所和侦查部门梯次用警、科学用警、发挥各自比较优势的打防新格局。

首先，在打击方面，明确了派出所110警情首发处置职责，负责办理案情简单、无需专业侦查手段、无需跨区侦查的刑事案件，体现以属地占先、以快制胜的打击“快拳”功能。同时，明确了侦查部门打击犯罪主力军地位，承担基层派出所办理不了的案件以及派出所办到刑事拘留阶段案件的后续侦办任务，发挥以专业见长、以准为要的打击“重拳”作用，派出所打击“快拳”与侦查部门打击“重拳”两个拳头各有所长，互相配合，优势互补，构成打击犯罪的有机体系。

其次，在防控方面，针对不同警务分工容易带来忙闲不均、推诿扯皮、影响警务效率的问题，明确了派出所治安和交通管理“一肩挑”的职责，以警组为最小作战单元，每个外勤民警职责相同、任务均衡，需要管的事可以统管，遇到老百姓求助的事项能够及时处理，不仅巡逻处警、执法办案全所统一安排，而且以外勤警组为单位在社区划分基础管控网格，实行基础管防网格责任制，有利于把各种警务资源进行有效整合，在不增加警务成本的前提下，提高警力的综合使用效应，满足人民群众对基层警务的新期待新要求。

（三）有助于全面提高基层民警的综合素质，提升警务效率。传统基层警务的缺陷是把有限的警力个体框定于较专一和较窄的职责范围内，长此以往，造成基层民警职能单一、综合执法功能褪化，无法满足人民群众多种多样的警务期待，导致民警会治安管理的不会交通管理，会基础管控的不会查办案件，不仅在警务需求上造成老百姓不方便、不满意，而且在执法执勤上也加剧了基层一线警力不足的压力。实行块上综合警务，改外勤民警单一职能为一警多能，推动民警治安管理、交通管理素质的全面提升，实现由“单打一”向“多面手”转变，锻炼了民警综合警务能力，真正体现了向素质要警力、要战斗力。而在侦查部门实行条上专业警务，按照案类侦查分工，有利于培养侦查办案的行家里手，有利于情报导侦产生规模效益，有利于提高侦破能力和办案质量。并且在综合警务改革创新的顶层设计中，特别注重以警为本，不仅强化对基层民警的全员轮训，按照缺什么、补什么的原则，采取多种方式提高基层民警的综合素质，而且积极争取党委政府的重视支持，以省“两办”名义下发文件，把综合警务改革上升到社会管理创新层面，适当增加基层警务队科级职数，从基层警务队领导职数编制配置上提高基层民警政治待遇，拓展基层民警职业发展空间，减少改革阻力，赢得基层民警对综合警务机制改革的支持与拥护。同时，强化对基层民警的统一考核评比，使之形成良性竞争，进一步激发了民警的积极性、创造性，提高了基层警务运作效率。

二、深化综合警务改革创新的对策建议

（一）解决思想认识问题，真正实现基层警务管理由粗放型向集约化的转变。改粗放型管理模式为精细化管理模式，遵循警力跟着警情走的原则，科学合理安排勤务，做到定点、定人、定时、定责，是避免综合警务打乱战的内在要求，也是主动警务、效能警务的运行特征。然而，我国传统警务粗放管理模式已经根深蒂固于警务实践中，要想调整到“精耕细作”模式上，不是一朝一夕就能转变过来的。虽然综合警务改革从顶层设计上就予以了明确细化，但在基层实际运作中，仍然有“偷工减料”的走样，不少地方的综合警务仍处于简单粗放状态，并未达到精细化的设计要求，相当一部分派出所在勤务运行上仍然是“几班几运转”的简单化安排，不能有机地把警力跟着警情走理念运用到精细化、集约化勤务运作实践上来，综合警务运行要求在实施中普遍打了折扣，未达到设计预期。因此，有必要从三个方面解决好思想认识问题。

1．强化宣传。必须把综合警务改革的意义、作用和好处向全体民警进行广泛宣传灌输，让基层民警特别是中层领导在新旧警务模式的对比中真正认识到改革创新的好处、利弊，从内心深处产生强烈的改革创新愿望，由“要我改”转变到“我要改”上来，转变观念，更新理念，提高对综合警务改革创新自觉性的认识。宣传方式可多种多样，巡回宣讲、制作展板、督导检查、组织观摩，也可让民警现身说法，谈体会、谈感受，改变目前“上热下冷”的局面，增强基层民警自觉投身综合警务改革的责任感和紧迫感。

2．抓好示范。要让民警真切感受到综合警务在提升效能、促进打防上的积极作用，除了教育引导民警积极实践、按照综合警务改革要求主动运行外，还要注意发挥典型示范的作用，在基层选择若干不同类型的示范点进行重点培植，把综合警务改革的设计理念通过典型示范具体展现出来，以点带面，使基层有个学习参照物，通过直观的感受体验，认识到自己的差距，注意整改在综合警务运行中的“走样”做法和不足，进一步深化对综合警务改革创新的认识，增强规范运行的意识和工作主动性。

3．明确责任。综合警务运行不到位主要是责任体系不够明晰，没有形成一级对一级负责、逐级抓落实的责任管理体系。必须转变管理理念，在综合警务创新的责任体系落实上下功夫，明确领导责任、部门责任和基层民警责任，对一些硬性指标要求建立定期通报制度，逐项排名，对排名落后的要强化督导，对责任人逐级问责，促使基层真正转变管理模式，不仅在思想认识上，而且在实际运作中，摒弃长期固守的粗放管理做法，向着精细化管理轨道迈进，在精细化管理中体现警力跟着警情走的警务效率。

（二）着力提升基层民警的综合化与专业化素质，提高警务运作效率。单一警务必然造就单一素质民警，那么基层民警在综合警务机制下就有个适应问题。在综合警务改革运作初期，相当一部分基层民警的素质还不适应综合警务改革的要求，造成警务效率不高，不能达到理想的警务预期。因此，要综合考虑新民警与老民警、素质高民警和素质低民警的差异，从内外两方面加压触动，尽快提高基层民警的综合素质和专业素质。

1．突出培训的针对性和长期性。除了省公安厅抓好派出所长的轮训外，市、县两级公安机关必须建立针对性和长期性的民警培训制度，注重素质上的“补短”，培训应做到因人制宜，对基层民警的素质状况进行全面摸底，按照好、较好、一般三个等级归类排队，先从基层民警最缺乏的交通管理和执法办案抓起，从最基本的素质要求上加强训练和实践锻炼，如规范交通管理的手势指挥、交通秩序疏导和事故处理程序。要克服短期行为，把培训锻炼提高素质作为综合警务的先行工程和基础工程来抓，制定基本素质考核检验标准，对培训后在岗位实践中仍不合格、差强人意的，要重新“回炉”再培训，形成培训、实践、不足、再培训的素质提高模式，决不能一次培训就完事。要建立培训考核制度，必须让民警懂得“回炉”再培训不是光彩的事情，是要影响工作绩效的。通过强化训练使广大民警尽快适应综合警务的素质要求，并在具备通用型素质基础上，做到一专多能，激励民警争当某项警务“单打冠军”式的业务能手。只有以警为本，采取多种培训手段，尽快提高基层民警的综合素质和专业素质，综合警务才能顺利施行，取得预期效果。

2．加强组织调控，落实考评。培训是一种外部行为，还要靠每个基层民警内因配合，形成人人都有危机感的内部动力。要积极运用竞争上岗、双向选择、政策内退等组织调控措施，让民警感到不提高素质是很难再混下去的，必须动真格加强学习、掌握本领、增长才干，在内心深处产生积极向上的动力。在具体警务运行上，要对民警素质高低做到心中有数，采取强弱搭配、新老搭档等警组编配，注意警组人员优势互补、学人所长、补己之短，在工作实践中互帮互学、共同提高。要落实工作考评机制，把考评作为检验民警素质和工作绩效的重要标尺，通过考评衡量每个民警的素质高低、绩效优劣，从而倒逼民警变压力为动力、自觉主动抓好学习，通过学中干、干中学，提高自身的综合素质。

（三）正确处理巡逻处警与社区基础的关系，做实网格基础。基层派出所作为以块为主的最基层治安前沿单位，具有面上执法应急和块上基础管控的功能。综合警务机制的运行，让派出所每个外勤民警既具有巡逻处警、应急执法的职责，又肩负按块划责种好社区网格基础管控“责任田”的任务，必须在勤务运作中处理好面上巡逻处警应急执法与网格基础管控“责任田”耕作问题。由于面上应急执法救急需要，在警力不足和勤务运行不精细的情况下，容易以牺牲网格基础管控来保面上应急执法，长此以往会造成基础薄弱、空虚。这是不符合综合警务改革初衷的，必须正视这一问题，统筹面上和块上两方面的工作。

1．强化精细运作，保障基础管控时间。基础工作不实，很大原因是警组民警在社区网格从事基础管控工作的时间无法保证，而警组民警腾不出手来从事基础工作，又因为勤务安排简单粗放造成。不少民警以面上执法应急事务多、任务重作为托辞，归究于无暇顾及基础网格管控工作。事实上，面上应急执法与块上基础管控兼顾不好，主要还在于综合警务的勤务管理不够精细，粗放经营，耗警严重，表面上民警工作很辛苦，但其实工作效率出不来，仍然习惯于过去大呼隆、简单化作风。必须改变这一陋习，对面上执法执勤事务要按照“四定”要求精细安排、精细用警，特别是遇到临时勤务、特殊勤务时更要克服过去不计成本、不讲效率的简单用警、拖警耗警现象，保证每个警组民警每周都有不少于三个半天到社区网格从事基础管控的时间，这要作为一项硬性规定，必须毫不动摇地落实，不能以任何借口随意减少和牺牲网格基础管控工作时间。

2．夯实网格基础，减轻面上执法压力。“基础不牢、地动山摇”。基层基础工作是公安工作的根基，是提升公安机关核心战斗力的重要保证。当前，公安基层基础工作薄弱的局面还没有得到根本的扭转，一些重大事件频繁发生、一些大要案件没有及时侦破，很重要的原因在于基础工作不扎实。抓基层、打基础、管长远，核心问题在于夯实网格基础。除了保证网格民警有足够的时间从事基础管控外，还要让民警掌握网格基础的工作技法，在网格里每天必须做什么，每个时间单元应该干什么，要有一些量化的指标和要求，把握住工作重点，在熟悉人头，管理特行、网吧，关注重点人员的动向，澄清流动人口和出租房屋底数，随时随地采集信息、录入信息，应是网格民警的基本功。网格民警要借用社会力量，把住各种信息管道采集口，在夯实信息基础的同时，还要夯实网格防范基础、群众基础，加强社区路面管控和影响稳定事态的预警化解，减少纠纷和发案，以扎实的基础管控切实减少面上应急执法工作量，反过来，更好地腾出时间和精力，精细网格耕作，促进公安基层基础工作与面上应急执法的良性循环。

（四）完善奖惩机制，科学调控基层警务工作的协调运行。在警务机制运行中，考评奖惩起到了很好的督导落实作用，成为调控运作、平衡各方的重要手段。完善考核奖惩机制，既有助于调动基层民警警务创新的积极性，又能有机引导、调整工作走向和发展态势，因此，应强化考核奖惩手段的有效运用。

1．积极运用奖励措施激励创先争优。首先要完善三级责任考核体系，由设区市局每季度考核县局、县局每月考核派出所和侦查部门，派出所和侦查部门每月考核民警，为了防止基层抱团应对上级的考核，设区市局在考核县局中应重点抽考城区城关派出所和若干农村派出所，应充分运用现有的信息化渠道实行网上考核、抽取数据，尽量减少实际考核的比重，最大限度地把所有警务工作和成效在网上通过信息化渠道体现，减少人为因素对考核的干扰。其次要科学设定每项工作的考核分值，注重考核分值的严密性，对工作薄弱项目和重点应抓好的项目要加大考核比重，在考核中明确巡逻处警、路面交通管理、执法办案、网格管控的量化要求，重点考绩效，突出考结果，兼顾考运行，通过考核的精细化，推动和促进勤务运行的精细化，着力提升快速反应率、现场抓获率、治安要素掌控率、执法质量合格率、交通违法查纠率、交通事故认定准确率、群众满意率。再次要完善奖励措施，通过奖励树立典型、示范带动，激发民警的工作积极性、创造性，更加有为有效地推动工作，提升质量和效率。设区市局每年要评选先进集体和先进个人，产生十佳、百佳民警，县局要评比一批业务能手和成绩突出单位，派出所和侦查部门要每月评选全能之星、管控之星、交管之星、办案之星、处警之星、侦查之星、研判之星，张榜公布，荣誉激励，符合立功嘉奖条件的要积极推荐严格考核认定，大张旗鼓地表彰奖励，让能干事、会干事、肯干事、干成事的人得实惠、受重用，形成创先争优正向激励氛围。

2．切实强化问责手段鞭策不甘落后。责任考核只有激励举措没有问责鞭策起不到应有的带动和整体推动效应。要通过考核实行排名通报，让每个单位、每个民警都知道自己的位次，对排名落后特别是处于末位的单位和民警，要给予问责追效。应把队伍管理打招呼、谈话、告诫“三项制度”运用于综合警务改革运行中来，细化“三项制度”在综合警务管理考评中的具体运用标准，从日常管理的小事细节抓起，促进综合警务运行的规范养成。如对路面执勤不按规定佩带单警装备的，要给予打招呼一次，连续三次再犯的要给予告诫；又如发现派出所长不按规定精细编排每日勤务的，要给予打招呼一次，一犯再犯的要予以告诫。对综合警务运行绩效考评末位的单位和部门，上级主管或党委班子要对负主责的下级部门主要领导和分管领导进行约谈，经过两次约谈仍未起色的，要动用组织措施给予调离或免职。纪检监察和督察部门要加强综合警务改革运行状况的效能监察督导，及时发现纠正一些不规范、不落实的事项，严格监督考评，坚决遏制基层综合警务运行管理的随意性现象，确保综合警务改革按照设计预期和要求规范运作、创新推进，做到不走样、不偏差，保证综合警务改革措施落实到位，产生更加显著的绩效，得到人民群众的认可。

［1］李勇霖.从新加坡警务模式看我国社区和农村警务战略［J］.公安研究,2009(11):76-77.

（责任编辑：王玉叶）

D631

A

1674-3040（2013）01-0055-04

2012-12-10

倪义福，中共福建省三明市公安局党委委员、办公室主任；陈义金，该局办公室研究室副主任。