社区警务战略的价值理性视角分析

2013-01-29王苏醒

浙江警察学院学报 2013年1期

关键词：工具理性官僚警务

□王苏醒

（南京森林警察学院，江苏南京 210046）

○公安理论与实务

社区警务战略的价值理性视角分析

□王苏醒

（南京森林警察学院，江苏南京 210046）

主持人：王玉叶

传统反应式警务模式由于受到官僚制的影响，对效率等工具理性绝对推崇，导致价值理性不断衰落，并造成警务效率低下，警察主动性受挫以及警察与公众间关系恶化的后果。新公共管理时期应运而生的社区警务战略，在保留对效率等工具理性追求之外，更植入了服务、公平、民主、参与、责任及回应等价值理性。不仅有利于提高警务运行的灵活性和弹性，调动警察的自主性和创造性，还有利于改善和重塑警察与公众间的关系等。

社区警务；价值理性；工具理性；新公共管理

一、问题的提出

肇始于二十世纪二十年代，并一直持续到二十世纪七十年代的西方第三次警务革命即反应式警务模式，由于受到官僚制的影响，导致其对现代化警务技术的绝对推崇和对效率的极致崇拜，使得警务运行沦为绝对工具理性化倾向的行为过程，工具理性不断膨胀，并最终替代了价值理性成为理性本身。由此，警务发展陷入体制僵硬、机构重生、形式主义及注重繁文缛节等困境，不但限制了警察自主性及创造性的发挥，公众的意见也被完全排除在警务决策之外，警务运行体制演变成一个封闭的、不透明的单循环系统，最终导致警务工作效率不升反降，警察与公众之间的关系也日趋恶化，警民冲突不断加剧。随着二十世纪七八十年代西方新公共管理运动的兴起，之前被视为政府行动箴言的官僚制受到诸多抨击和质疑。警察部门也积极反思之前警务运行低效率、警民关系恶化的原因。为了重塑警民关系，使警务重新回归社区，第四次警务革命应运而生。与第三次警务革命相比，此次警务革命注入了精简分权、灵活透明等改革元素，更注重以预防为基础，以警民合作为原则来开展警务工作。因此，此次警务改革又被冠以服务与权变的社区警务的名称。社区警务战略的兴起，意味着在警务运行领域博弈了一百多年的工具理性与价值理性出现了某种程度上的融合趋势，并实现了两者的协调发展。与反应式警务模式对效率的绝对追求相比，社区警务战略更将公平、民主、参与、责任等价值原则融入其中，这也决定了它不仅是一种单纯的警务运行模式，更是日益追求和体现着现代民主的价值理性，是对价值理性的重塑和回归。因此，也有学者称社区警务战略为后现代化警务改革、民主式改革。

马克斯·韦伯是明确运用工具理性和价值理性二元范畴的第一人。他认为，价值理性是“通过有意识地对一个特定的举止的无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”［1］。工具理性即“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”［2］。由此可知，价值理性解决主体“做什么”的问题，而“如何做”的问题则由工具理性来解决。价值理性和工具理性是人类实践活动不可或缺的两个有机组成部分，两者相互作用。价值理性是工具理性的精神动力，工具理性则是价值理性的现实支撑，两者统一于人类的社会实践之中。在人类的实践活动中，价值理性与工具理性互为根据，相互支持。两者的有机统一，提供着“人——社会——自然”协调发展的动力，促进着人在特定的社会环境中不断打造出新的生活境界［3］。

本文即以价值理性为视角，试图剖析在新公共管理理念的指引下，警察部门如何反思前一阶段的经验教训，并在社区警务战略中，如何实现将公平、民主、参与、责任等价值理性原则融入警务运行中，以纠正传统警务运行的工具理性绝对化倾向，并实现价值理性的回归及重塑。

二、社区警务战略的缘起及其发展——工具理性膨胀到价值理性回归

（一）传统官僚制下工具理性膨胀的警务模式。19世纪中期，在工业化模式的影响下，曾经占绝对主导地位的、与顾客保持着密切联系的个性化的商业和政府组织，逐渐发展成为大规模的、非人性化的、分割的官僚机构，并与一个生产者导向的社会相适应。事实上，在整个20世纪初到70年代末期，政府活动进入了以马克斯·韦伯的官僚制理论和伍德罗·威尔逊的“政治与行政二分法”理论为基石的传统公共行政时期。其中，韦伯的官僚制理论作为传统公共行政模式下最重要的理论原则，被当时许多国家的政府奉行为“金科玉律”。韦伯在确定官僚制的理论基础时，以“工具理性”和“价值理性”为参照，提出了三种类型的权威：魅力型权威、传统型权威及法理型权威。与前两种本质上属于非理性和逾越法律范围的权威理性相比，第三种权威类型是理性和法律的。由于“前现代官僚制”时期呈现出“人格化的、传统的、松散的”等特征，韦伯的现代官僚制呈现出“非人格化的、理性的、具体的”的取向。因此，法理型权威也自然构成了韦伯官僚制理论的基础。其中“法理型”是以工具理性为本质的，而“传统型”和“魅力型”大致可归属价值理性［4］。

马克斯·韦伯还明确地提出了“价值中立”说，抵制和排斥价值理性的介入，并将之视为科学研究必须遵守的方法论规范原则。他认为“一名科学工作者，在他表明自己的价值判断之时也就是对事实充分理解的终结之时”［5］。因此，在官僚制结构下，固守规则原先只是作为一种手段，后来却转化成目标本身，出现了众所周知的“目标替代”过程，从而“工具性价值变成了终极价值”［6］。科学技术的发展及实证主义思潮的泛滥带动了工具理性的迅速发展。尤其是工具理性发展得到了官僚制的支持，致使在整个公共行政领域及其权力运行机制中，人的价值和人的行为主体意义被排除，价值理性在整个社会范围内不断衰落并被工具理性所遮蔽，工具理性几乎被等同于理性本身。

在警察部门，与官僚制为基础的公共行政发展相伴随的是20世纪20年代诞生于欧美各国并一直持续到20世纪70年代的第三次警务革命。此次警务革命由于警察行为属性的比例、动机的模型等因素被命名为“反应式警务模式”。20世纪20年代至50年代，第三次警务革命促使汽车、车载无线电台和电话这三项科技成果在警务工作中得以应用和普及，专业化和快速反应成为当时警务工作的主要取向。在反应式警务模式时期，警察机关毫无例外地显现出准军事和官僚主义的深刻烙印。首先，该警务模式是准军事的。政府赋予警察使用强制措施去控制犯罪和维护公共安全的合法权力。为此，像军队一般的严密的组织使警察随时做好准备，来应对狂热失控及违法犯罪。然而，这种准军事性质的模式也造成了管理的呆板，过分拘泥于形式，习惯于命令，影响了交流，导致警察情绪焦躁，士气很低［7］。其次是官僚主义。韦伯列举了现代官僚制体系的六项原则，到目前为止还有影响。第一，规则至上；第二，等级制；第三，书面文件为指引，保持行为的一致性；第四，专门化及专业化；第五，全职工作；第六，遵循一般性规定。虽然与早期公共行政模式相比，韦伯以规则为基础的非人格化行政适应了当时的社会发展现状，并体现了效率原则，但官僚制对规则的恪守和对技术的过分倚重，使官僚制逐步走向繁文缛节、拖延、服从、过多的形式主义、制造惰性、中庸、无效率和文件材料堆积的极端。档案材料的存在，对先例的信奉以及法律基础意味着在同样的情况下总会做出同样的决策，虽然这有利于打破制度的人格化，但在官僚制里，警察以非人格化和客观的方式来履行公务，仅仅被看作是技术官僚，是“无意识”的行政人，他们的工作就是对不具有任何价值内容的科学的无条件的强调，而个人价值判断的自由被加以限制。而且，和结果相比，警察更关注的是工作过程本身，警察患了“方法优于结果”的综合症［8］，规避责任和风险的现象也就不可避免。

第三次警务革命标志着警察作为打击犯罪的战士的概念走向鼎盛时期。由于汽车、车载无线电台和电话等新技术的应用，推动具有典型官僚主义色彩的机械化巡逻成为常规，为维护当时社会秩序起到了一定作用。然而，由于反应式警务模式过分强调科学技术等工具理性，忽视警察作为公职人员的价值和主体意义，导致此次警务模式呈现出工具理性过分膨胀、价值理性过度萎缩的畸形发展倾向，并因此付出了代价。

（二）社区警务战略的出现及其发展推动价值理性回归。20世纪60年代以后，官僚制的正式理性、不透明、僵化和等级制等弊端日益暴露，之前的诸多优点已成为“昨日黄花”。为此，在20世纪80年代，针对许多人提出的传统公共行政模式的缺陷，一种崭新的管理主义方法在公共部门的改革中崭露头角，并被冠以“公共管理”或“新公共管理”的名称。不同于传统公共行政模式，新公共管理以公共选择理论、委托——代理理论及交易成本理论等经济学理论和私营部门管理理论为基础，展开了一系列“去官僚化”的改革尝试。由于官僚制将工具理性推向极端，放弃对价值理性的追求，从而造成严重的负面影响［9］，新公共管理将道德价值观引入行政分析过程，行政活动更多地关注社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题［10］。因此，新公共管理时期的公共行政过程对价值理性的重塑自然迫在眉睫。

新公共管理更多地关注社会问题和有关的价值问题［11］。新公共管理认为，效率是传统公共行政的核心价值或终极价值，其他价值只是维持和保证效率的实现。在工具主义价值观的主导下，传统的政府管理过多地专注于高层管理和重要职能部门的管理，经济目的和管理行为的协调性经常以牺牲社会公平为代价，而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的根本目的［12］。由于传统公共行政奉行效率至上的原则而偏离了对社会的最主要的价值如社会公平与民主等的维护，政府必须意识到社会价值观念的转变并作出积极的响应。新公共管理主张打破政府对公共事务管理一方独占的局面，引入竞争机制，结合市场化运作机制，实现管理主体多元化；重新界定政府与公民的关系，形成“顾客导向”的主客体关系；改变命令式、管制式及服从式做法，建立沟通、协商的治理方式；对于仅仅强调对行为过程的关注，转变为更加注重产出效果。如果说以官僚制为基石的公共行政模式是僵化的、不透明的、等级制的，那么新公共管理所追求的即是灵活多变、公正民主、透明、负责及分权化的。

新公共管理运动催生了警务领域的深刻变化。社区警务战略正是在新公共管理时期警察部门重塑价值理性，扬弃传统反应式警务模式背景下所提出的新型警务发展战略。专业化警务模式时期将警察对高效、专业、现代化的追求看成是对无效和腐败的批评，但实际却造成了警察与公民的疏远及隔离，使得警察显得十分孤立无援，该种状况随着60年代城市问题的大量涌现而变得更加明显，警民之间矛盾加剧，最终造成民众对警方的“信心危机”。为此，自20世纪60年代后期开始，警务发展开始转变思路，越来越多地融合了服务和权变理念的思想。警方开始对单纯追求警务现代化和专业化的警务机制进行反思，试图改变已恶化的警民关系及以案件为中心的被动反应式警务，使警察回归社区，依靠公众来预防犯罪，加强警民合作，并由此提出了社区警务战略。社区警务战略是20世纪70年代发端于英美等国家，随后又先后被德、法、日等国家借鉴创新而兴起的一种以治本为主，治标为辅的警务发展战略。该战略提倡由警方与社区通过相互参与、双向互动的方式结合为一体，共同发现和解决治安问题，共同担负起预防和控制犯罪的责任。社区警务的提出适应了当时以顾客导向的社会发展转变需求，积极追求作为内部顾客——警察和外部顾客——公众的参与及支持，最大化且及时地满足顾客不同价值偏好及多变需求。与反应式警务相比，以服务与权变理念为取向的社区警务战略，至少发生以下几方面的变化。

其一，与关注过程相比，更关注结果。当代政府改革的一个重要原则是强调“结果为本”，强调政府对公民需求的回应、政府治理给社会带来的实际作用，从注重投入、程序和法律转向依靠产出测评和绩效目标［13］。“结果导向”指引下的社区警务战略，警察更关注自身的工作产出。因而，与传统警务相比，在确定效率上，传统警务是根据警察的反应时间，而社区警务是根据与公众合作的程度；在警察专业化上，传统警务是严重犯罪迅速有效对待，而社区警务是与社区保持密切联系。

其二，由无条件服从到积极参与决策过程。社区警务战略同样也借鉴了新公共管理的授权参与的理念。在实践中，社区警务战略注重决策过程向下延伸，培养街区层面的警察和公民影响决策的能力。与传统警务模式无条件服从相比，社区警务战略主张发挥警察的参与积极性，提倡警务创新。另一方面，在社区警务战略中，公民参与已成为警察部门日常工作的一部分。公民绝不仅仅是政府提供的公共服务的消极消费者，还是表达自身利益、影响公共政策的有生力量，是参与社区警务的有机组成部分，更是与公共管理者一起提供社区公共服务的合作伙伴［14］。

其三，减少机关化，提倡分权下的警力不断下沉。警力下沉是社区警务成功的一个重要因素。传统的警务模式为了避免偏袒和腐败的产生，反对将警力持久地安排到辖区、去密切联系群众。与之相反，社区警务战略则鼓励警力资源下沉，并对了解社区安全问题且很有影响的个人和单位授予决策权，促使高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。分权化是将警察许多的行动决策权下放到和社区有联系的基层警察身上，将警察组织政策、规章制定的职能和具体执行这些政策、提供服务的职能分开来，由警察组织纵向的不同部门去承担，实现警察部门内部的“掌舵”与“划桨”功能的分离。同时，通过授权，将一些原来由警察部门所承担的职能交由社区或者其他一些组织独立行使。这样通过社会和市场的方法减轻了警察部门的负担，减少经费开支，提高了警察组织的工作效率。当社区被授权来解决自身的问题时，它们就比那些依靠外人提供服务的社区更能发挥作用［15］。

三、价值理性驱动下社区警务战略的主要价值反映

毋庸置疑，社区警务战略的价值反映和传统警务模式相比，也强调公平与效率之间的协调与统一，两者是相辅相成，并行不悖的。由此可知，社区警务战略作为一种新兴的警务管理模式，不仅继承了传统反应式警务模式对效率与工具的追求，更加融合和体现了对服务、公平、责任与回应性等价值理性的关注。

（一）服务。新公共管理时代开始，标志着服务型社会治理模式的开端。与此治理模式相一致，新公共管理导向下的社区警务战略，其核心理念可以概括为：以人为本，以服务为本。早在20世纪六七十年代的大量警务研究成果已经揭示，警察角色十分复杂，警察仅有30%的工作时间用于处理犯罪问题，约70%的时间用于为公民提供各种性质的治安服务［16］。因此，服务型警务模式的价值关系发生重大调整，在某种程度上显现了警察部门由对权力的关注到向对公民权利关注的转移，强调公民权益的实现和维护始终是社区警务战略的目的，而其他如效率等只具有工具价值，是手段。在社区警务战略中，“顾客”理念的内涵凸显了明确的服务取向。它要求警察站在“顾客”即公众的立场思考，把公众看作最宝贵的资源，根据顾客的偏好提供回应性服务。重视与顾客的直接互动，通过征求顾客的意见与要求来测量和提高顾客的满意度，并针对顾客需求生产和供给公共产品和公共服务。在目前英国的警务实践中，满意决定警务论不但成为了目前英国警学的一个基本理论，“公众对警察的满意程度”也成为警察工作的重要评价指标［17］。

（二）公平。在官僚制模式下，由于受政治——行政二分法的影响，公平与公益的维护被认为仅仅是政治过程的目标，与官僚制政府的行政不相关。因此，传统公共行政模式如同一台精密运转的机器，按照固定的程序大批生产着“标准化”的公共产品和服务，不能满足众多的不同偏好，公众对公共产品和服务的消费没有任何选择的余地和自由［18］。新公共管理倡导重建公平价值，将实现社会公平视为公共管理的目标之一。社区警务战略重新回归社区，以社区为导向，以社区公众需求即偏好为导向来开展警务工作。重视公众的普遍参与，收集公众的建议，将公众参与纳入警务决策制定、执行及监督的过程，从而保证社区警务最大限度地符合社区公众的利益需求，兼顾不同群体及阶层的偏好，并合理地分配公共产品和服务，从而追求公共利益最大化或更大的善。

（三）民主与参与。官僚制摒弃民主与参与价值，将警察视为技术官僚，仅充当警务执行机器，束缚警察的自主性。同时，由于对“过程”的过多关注，而导致对“结果”的忽视，公民被置于依附地位，只能被动地接受官僚制警察机构执行警务政策的后果。社区警务战略主张重塑及践行民主及参与价值原则，主张重组由于信息垄断、等级僵化、规模庞大等可能造成腐败、低效的官僚机器，建立精简扁平、权力分散、多元治理的民主及参与式警务运行机制。一方面，对于作为内部顾客的警察而言，社区警务战略现在已经不单单将警察看做是执行法律和政策的工具（技术警察），而是通过参与式民主管理的实施，将警察本身视为警察组织最为重要的一种可开发资源来对待。社区警务通过分权化，在一定程度上授予警察在基层社区开展工作所需的决策权，调动其工作的积极性和创新性，并使组织结构和人事制度更具弹性。同时，更多地尊重警察的个人权利，为警察提供更多自我完善和自我发展的途径和空间。另一方面，对于社区警务战略的外部顾客即公众而言，通过转变观念，将其视为警察部门的服务对象即顾客来对待，充分重视公众的建议，在广泛深入地开展公民参与的基础上不断践行社区警务战略的民主原则。需要指出的是，这里所说的民主不是正式政治活动层面的弱势民主，而是公民依托社区及社团等直接参与政府治理的强势民主。强势民主发展强调参与是民主的基石。在社区警务战略中，公民参与意味着越来越多的公民自主治理，它赋予公民更多、更好地参与社区警务治理的机会和权力。

（四）责任性与回应性。新公共管理与传统公共行政模式的又一重大区别即对“责任”与“回应”的重视。在新公共管理理念下，由于“顾客导向”的呼声持续高涨，以及从对“过程”到对“结果”的关注，要求警察机构对外部顾客即公众作出更为有效的回应，并确立警察与公众之间的直接责任关系。“责任性”要求警察机关及民警要对自己的行为负责，必须履行由自己职业所承担的职能和义务。社区警务战略确立警察管理的属地原则。该原则按照一定的标准，划分警察的责任区，并实行责任区负责制。责任机制的确立会使警察对于自身工作职责尤其是对群众的求助及咨询及时地、主动地予以回应，尽可能地减少乃至避免无故拖延甚至没有下文的现象。因此，为了保证警察对责任区公众的责任性，社区警务战略更注重对警察绩效的考核，并以考核的结果为依据来完善警察的激励机制。“回应性”是对“责任性”的延伸。“回应性”的方向是向下的，是对政府所要实现的目的和所要服务的社会群体即顾客负责［19］。在社区警务战略开展中，“回应性”的基本意义是警察机关及其警察本人必须对公民的求助及诉求做出及时和有效的回应，不得无故拖延或没有下文。社区警务战略的核心工作之一即改善和密切警民之间的关系。公众作为开展社区警务战略的合作主体之一，是警察部门要最大限度争取的合作伙伴。“回应性”凸显了社区警务战略的顾客导向倾向，体现了警察对公众权利的重视和维护。由此得知，“责任性”及“回应性”是重塑警察形象，恢复公众对警察的信任，并最终促成良好警民合作关系的重要基础及前提。

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［11］陈振明主编.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践［M］.北京：中国人民大学出版社.1999：46.

［12］黄建荣等.公共管理新论［M］.北京：社会科学文献出版社.2005：86.

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