以群众工作统揽维稳工作机制的实践与思考——以舟山群岛新区建设为例*

□邬振悦，陈兆明

以群众工作统揽维稳工作机制的实践与思考
——以舟山群岛新区建设为例*

□邬振悦，陈兆明

（中共舟山市委政法委员会，浙江 舟山 316000）

舟山群岛新区在建设过程中，积极创新群众工作模式：实施了“网格化管理、组团式服务”；推行了稳定风险评估机制；健全了群众工作机制，初步探索出一条以群众工作统揽维稳工作的新路子。但要以群众工作统揽维稳工作，尚需不断深化群众工作理念；从源头上化解社会矛盾；加强和改善社会管理；强化维稳工作责任落实。

群众工作；社会稳定；社会管理创新；舟山群岛新区

随着舟山群岛新区建设的加快推进，社会管理创新不断深化。如何做好新时期群众工作，并以群众工作为统揽，处理好因人民内部矛盾引发的社会稳定问题，已经成为事关新区建设能否顺利推进的重大问题。

一、以群众工作统揽维稳工作机制的创新实践

近年来，舟山市顺应经济社会形势的发展变化，积极创新群众工作模式，搭建群众工作平台，健全群众工作机制，初步探索出一条以群众工作统揽维稳工作的新路子，在促进经济发展与社会和谐稳定的实践中取得了一定实效。

（一）创新管理模式，掌握民情，实施了“网格化管理、组团式服务”。2007年以来，舟山市按照“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全方位覆盖、常态化保障”的要求，全面推行了“网格化管理、组团式服务”工作。“网格化管理、组团式服务”在不改变乡镇（街道）、社区（村）格局的前提下，以自然村或相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，将100到150户家庭划定为一个网格，把全市43个乡镇（街道）划分为2395个管理服务网格；对应每一网格内的群众，整合公共服务资源，设置服务团队，由服务团队成员对网格内的居民面对面进行多元化、精细化、个性化服务；对网格服务团队，明确其“包管理、包服务、包教育、包提高”的群众工作职责。同时建立了民情研判机制，及时掌握走访中群众集中反映的共性问题，有效化解各类矛盾纠纷，真正把群众工作落到了实处。目前，全市参加组团服务的人员达2.1万余人，共联系服务群众37万余户、97万余人，解决问题近5.5万件，近两年全市信访总量下降15%左右。

（二）完善决策机制，倾听民声，推行了稳定风险评估机制。为从源头上预防和减少重大事项实施过程中可能出现的制约因素和稳定风险，舟山市按照“重心下移、关口前移”的工作思路，切实把群众利益放在首位，注重在决策前倾听民声、尊重民意，全面推行了重大事项社会稳定风险评估机制，通过先期预测、先期研判、先期介入，了解群众所思所想；通过全程反馈、全程沟通、全程管理，让群众理解决策过程，从源头上避免不当决策产生和激化社会矛盾，逐步实现了由“保稳定”到“创稳定”的转变。自重大事项风险评估机制推行以来，舟山市先后对舟山跨海大桥开通、定海城区学区划分、基督教定海真神堂移址建造、被征地农民基本养老保障办法实施等219个重大事项开展了风险评估工作，作出准予实施决定172项、暂缓14项、调整后实施26项、不予实施7项的评估结论。全市经过风险评估的事项，没有一项在实施后引发大规模群体性事件。

（三）打造综合平台，畅通民意，健全了基层社会管理网络。舟山市抓住规范化综治工作中心建设的契机，积极搭建以县（区）综治部门牵头抓总，乡镇（街道）综治工作中心为主体，社区（村）综治室为末端的基层社会管理网络。在县（区）层面，赋予综治办一定社会管理职能，加强对基层社会管理的指导；在乡镇（街道）层面，建立综治工作中心，由主要领导负责，综治办牵头协调，按照“1＋X”模式，实行多部门集中办公，实施矛盾联调、治安联防、事件联处、问题联治、平安联创；在社区（村），充分发挥老党员、老干部、老教师等“六老”人员在群众心目中的威望，为群众工作服务。目前，全市43个乡镇（街道）全部建立了规范化的综治工作中心，乡镇（街道）综治工作中心已经成为基层社会管理的重要组织形式。这种通过以综治工作中心为主体的基层社会管理网络，把所有涉及群众切身利益的矛盾纠纷排查、化解，治安乱点和治安混乱区域整治等统筹起来考虑，不仅使群众工作形成了合力，还把群众反映的热点难点问题解决在了基层。2010年，全市各级综治组织共排查矛盾隐患4901件，成功化解4795件，化解成功率达97.8%，群众满意率大幅提高，为维护社会稳定奠定了坚实基础。

（四）健全工作机制，化解民怨，推动了稳定工作长效发展。始终运用群众工作经验，推进社会矛盾化解，着力构建党政领导、部门负责、社会协同的维护稳定工作大格局。健全了矛盾纠纷排查调处机制，坚持经常性排查与集中排查、区域排查与系统排查、全面排查与重点排查相结合，建立以块为主、条块结合，全覆盖、无疏漏的排查网络，确保各类矛盾和隐患苗头都纳入视线。健全了大调解工作机制，综合运用人民调解、司法调解、行政调解和社会调解方法，提高调解质效，在劳动保障、医疗纠纷、交通事故等重点领域建立第三方调解机制。工会、共青团、妇联等人民团体和行业协会、律师协会以及专家学者共同参与矛盾纠纷调解，对重大疑难信访案件，实行领导包案制。健全了社情民意信息通报制度，实行常规性信息定期报，预警性信息随时报，应急性信息立即报。在奥运会、国庆六十周年、上海世博会、广州亚运会安保期间，舟山市社情民意信息通报机制对涉稳信息分析研判发挥了重要作用，实现了敏感时段赴省进京零上访。

二、当前存在的主要问题

在以群众工作统揽维稳工作机制的实践中，舟山市取得了一定成效，但在进一步推动群众工作深入开展、增强维稳工作实效方面，仍然存在着一些问题。

（一）信访总量持续高位运行，社会稳定形势依然十分严峻。虽然近年来通过舟山市各级各部门共同努力，大量群众信访问题得到解决，信访总量持续下降，信访形势持续向好，但随着舟山群岛新区建设的推进，一些新政策、新规定相继出台和重点领域改革深入推进，各类社会热点问题不断涌现，各种矛盾相互交织，加之一些历史遗留问题尚未根本性解决，新旧问题叠加，信访绝对数量仍很大且在高位运行，仅 2010年，舟山市群众到市信访总量达5948件人次，赴省和进京上访3批12人次。同时，城乡建设、劳动保障、土地征用、企业改制和涉法涉诉等热点问题依然突出，一些串联组织到省进京集体访的动向时有发生，信访形势依然相当严峻，维护社会稳定的压力依然很大。

（二）群众工作机制不够健全，维稳部门存在责重权轻现象。虽然在“网格化管理、组团式服务”工作中，舟山市创新了群众工作体制机制，把群众工作和维稳工作属地化、包干制，取得了较好实效，但在实际工作中，个别职能部门以群众工作统揽维稳工作的理念还没真正打牢，对群众利益诉求还未真正牢记心上，存在维稳工作“一家干、多家看”的现象，齐抓共管的维稳工作机制尚未完全建立。同时，目前综治维稳部门职能定位、内设机构、人员编制的实际，与承担维护稳定和社会管理的重任，深入基层面对面做好群众工作的要求不相符，存在“小马拉大车”和责重权轻的现象，导致综治维稳部门综合协调的权威性不够，督办的力度不够，一定程度制约了维稳工作的有效开展。

（三）群众利益协调难度增大，诉求表达渠道需进一步畅通。由于当前的社会矛盾主要是因利益调整引发的矛盾，而且经常与政府政绩、政府政策有关，这就造成了党和政府面对社会矛盾时，直接站在了群众的对立面。同时由于利益格局多元化，政府也成为利益博弈中的一方，使群众对政府由怀疑、失望到失去信心。这种结果导致政府在社会管理与建设中，即使为了公众的利益，希望部分群众的局部利益服从整体利益，甚至调整一小部分人的不正当利益，也会引起强烈的反抗。此外，相对地方政府在协调利益关系时的强势，群众往往处于弱势一方，只能将诉求向更高一级的政府反映或以过激行为方式表示反抗，这在一定程度上也成为赴省进京上访数量上升、社会矛盾对抗程度不断激烈的诱因。

（四）部分群众认识有偏差，存在重维权轻法制的不良倾向。当前，随着民主法制建设的不断推进，群众维权意识不断增强，诉求行为开始频繁，但部分群众法律意识淡薄，在行为方式和思想认识上存在着重维权轻法制的偏差：一些本该通过司法途径解决的问题，或因群众对司法公正的怀疑，或因依法维权成本过高，导致大量应进入司法程序的问题涌到信访维稳渠道；一些群众错误认为只有把问题层级“闹高”才能解决问题，导致动辄到省进京上访；一些群众信奉“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，采取聚集上访甚至酿成群体性事件等过激行为，给党委政府施压，把小事闹成大事。这些群众的错误认识和失当行为也给维稳工作带来了更大的压力。

三、构建以群众工作统揽维稳工作机制的思路

新形势下以群众工作统揽维稳工作是破解稳定难题的根本出路。只有正确把握群众工作规律，不断提高群众工作能力，努力探索做好新形势下群众工作的有效路径，才能积极引导社会情绪朝着良性方向发展，实现社会和谐稳定。

（一）建立健全群众工作教育机制，不断深化群众工作理念。坚持以群众工作统揽维稳工作机制，必须解决好思想认识和工作理念问题。

一要强化领导干部群众观教育。领导干部特别是基层干部的群众观是否牢固，是做好新时期群众工作的关键。近年来，群众工作中出现的问题包括群体性事件的发生，都与部分基层干部缺乏群众观有直接的关系。因此，要切实加强各级领导干部特别是基层干部的群众观教育，使其牢记党的宗旨、坚持党的群众路线，强化做好群众工作的责任意识，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，始终牢记自己是群众的公仆，切实解决群众生活和工作中的实际问题。

二要提高广大干部的群众工作水平。要切实改变长期形成的群众工作“统一模式”与“一把抓”、“一刀切”的工作方式，通过加强对党员干部的教育和培训，不断提高党员干部了解社情民意的能力、把握和执行政策的能力、善于做思想工作的能力、正确引导舆论的能力、动员组织群众的能力、协调不同群体利益关系的能力、化解人民内部矛盾的能力、依法办事的能力和驾驭复杂局势应对突发事件的能力。

三要加强对群众政策宣传和教育。要运用各种手段，加强对广大群众基本国策教育，大力宣传党和政府的大政方针、发展战略、中长期发展规划和发展目标，分析政府的整体发展与个人利益、集体利益的正确关系，解除群众的困惑和疑虑，使广大群众了解和支持党和政府工作。同时，要加强群众法制教育，不断提高群众的法制意识，使群众合法维权、有序维权。

（二）建立健全群众利益协调机制，从源头上化解社会矛盾。

一要深化重大事项社会稳定风险评估机制。凡涉及群众切身利益的重大事项决策时，必须进行社会稳定风险评估，凡未经风险评估或评估不过关的重大事项，一律不予提交决策研究，更不得擅自实施。对应评未评或评估措施实施不力、走过场，导致集体上访或群体性事件的，严肃追究责任。要坚持以民为本，使决策体现科学性、民主性和严肃性，注重政策的连续性和稳定性，防止政策朝令夕改引发连锁反应。

二要深化完善群众诉求表达机制。各级领导干部要通过建立定期走访制度，设立便民热线、群众信箱等，广泛听取群众的呼声和诉求。要深化落实党政领导干部接访约访下访制度，定期安排县（区）党政领导公开接访。同时在公开接访的基础上，有针对性地筛选重要信访事项约访下访，现场解决问题，化解矛盾。要通过政府门户网站以及在电视台、广播电台等新闻媒体开办“民生直达”、“民生热线”等栏目，宣传党和政府的有关政策法规，就群众关心的问题及时给予解答。建立社情民意调查制度、社会舆情分析制度，及时准确掌握群众反映的各类问题。

三要深化矛盾纠纷排查化解机制。按照“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则，建立完善职责明确、措施到位的矛盾纠纷排查化解工作机制。要坚持抓早、抓小、抓苗头，切实做好矛盾纠纷排查，不留死角死面。要进一步完善人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解体系。在各级行政执法部门普遍建立行政调解室，在村、社区、企事业单位等建立人民调解员制度，设立警务室，推动矛盾纠纷化解的群众化、社会化和专业化。

（三）建立健全群众工作管理机制，加强和改善社会管理。群众工作说到底就是对人的教育和管理。要结合社会管理创新，不断健全群众工作管理机制，加强和改善群众工作，促进社会和谐稳定。

一要创新群众工作管理模式。实践证明，“网格化管理、组团式服务”是加强社会管理、做好群众工作的创新模式和有效载体。要不断完善政府社会管理框架，依托“网格化管理、组团式服务”工作体系，健全基层社会管理体制，运用“网格化管理、组团工作服务”中群众工作“分片到户”、“责任包干”、“面对面”等做法，着力将群众工作延伸到社区（村）、网格等末端，形成在基层做好群众工作的联动机制和强大合力，提高基层组织社会管理能力和服务群众水平。

二要探索建立群众工作部门。要探索在县（区）、乡镇（街道）设立群众工作部门。县（区）群众工作部门，可以考虑与“网格办”或信访局有机结合；乡镇（街道）群众工作站，与乡镇（街道）综治工作中心合署办公，整合纪检、监察、司法、民政、计生、国土、信访等力量，搞好社会管理综合治理，排查化解矛盾纠纷，解决信访问题，维护社会稳定。在社区（村）设立群众工作室，由社区（村）干部和乡镇（街道）驻点干部入驻工作；在企事业单位，依托工会组织设立群众工作室，配备群众工作员，协助企业负责人做好群众工作，处理职工反映的问题，向有关部门报送信息。

三要健全群众工作网络。坚持工作重心下移，抓好县级以下群众工作网络建设，不断完善功能，进一步健全机制，形成县（区）、乡镇（街道）、社区（村）、网格四级群众工作网络。

（四）建立健全群众工作评价机制，强化维稳工作责任落实。科学有效的群众工作评价机制，是确保群众工作落到实处、取得实效的保证。

一要严格落实群众工作责任制。坚持“发展是第一要务、稳定是第一责任”理念，按照“属地管理、分级负责”原则，进一步落实好逐级负责制、部门责任制，切实以责任到位促进群众工作落实到位。

二要严格实行工作目标考核制。进一步加大对地方党委、政府目标考核和职能部门绩效考核力度，切实将维稳和群众工作情况纳入干部年度述职重要内容，并将考核结果与领导班子评价和干部奖惩任用挂钩，严格实行一票否决制，着力引导各级干部树立正确的政绩观。要引入群众工作服务对象参与目标责任制考核，发挥媒体、社会组织的评价作用，让公众来评价各地各部门群众工作好坏，确保群众工作取得实效。

三要严格落实责任追究制。进一步建立健全权责明确、程序完备、监督有力、查究到位的群众工作责任体系，加强干部责任意识和纪律意识教育，强化纪律追究和责任追究硬约束，特别是对那些应在基层或部门解决而未得到解决，造成大规模赴省进京集体访或极端恶性事件的，要及时进行责任追究，切实强化“谁制造问题、谁承担责任、谁受到追究”的工作导向。

（责任编辑：尤炜祥）

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A

1674-3040（2013）01-0043-04

2012-04-25

邬振悦，中共浙江省舟山市委副秘书长兼政法委员会常务副书记；陈兆明，该委员会维稳处处长。

*该论文获2011年度浙江省政法系统优秀调研成果优秀奖。