动态开放社会环境下巡处一体化警务机制的实践与思考——以宁波市北仑区为例

□叶元杰

（宁波市公安局北仑分局，浙江宁波 315800）

动态开放社会环境下巡处一体化警务机制的实践与思考
——以宁波市北仑区为例

□叶元杰

（宁波市公安局北仑分局，浙江宁波 315800）

在动态开放的社会环境下，随着各种社会矛盾不断涌现，社会治安形势日益严峻，传统的社会治安防控体系弊端逐步显现。北仑分局对“动态布警、巡处合一、快速反应”的巡处一体化警务机制进行了探索实践，发现了存在的一些问题，并以此实践为基础，对深化完善巡处一体化防控体系提出了“强化六种意识、做到六个有机结合”的设想。

动态开放社会环境；巡处一体化；防控体系；宁波市北仑区

在当前经济转轨、社会转型的动态开放的社会环境下，各种社会矛盾不断涌现，社会治安形势日益严峻，传统的局部式、静态化、被动型社会治安防控体系日显高投入、低效率弊端。如何围绕党的十八大提出的“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”战略部署，主动适应复杂的治安形势，推动社会治安防控体系的转型升级，是公安机关需深入研究的重要课题，也是公安机关今后贯彻落实十八大精神的着力点。2012年5月以来，宁波市公安局北仑分局（以下简称北仑分局）推行了巡处一体化警务机制，“屯警街面，有警处警、无警巡逻”，实现了“动态布警、巡处合一、快速反应”的目标，严厉打击和有效遏制了各种违法犯罪活动，增强了人民群众的安全感和对公安工作的满意度。

一、巡处一体化警务机制与社会治安防控体系的关系

巡处一体化警务机制，简单地讲，就是组建分局、派出所专职维稳巡控队伍，在体制上实行“统一指挥，军事化管理”，在机制上“屯警街面，有警处警、无警巡逻”，实现警力部署由静态转向动态，巡逻接警由被动转向主动，维稳处突由“组合”转向专业，达到“维稳处突快速反应，社会面防控严密有序，接警处警及时高效”的效果。社会治安防控体系，直观的理解，是指公安机关从维护社会稳定的需要出发，充分发挥职能作用、综合运用各种手段和措施，科学整合各种社会治安资源，打击、防范、管理、控制等各项工作有机结合，实现统一指挥、各司其职、整体联动、快速反应，对社会治安实施全方位防控的一项系统工程。从概念上分析，巡处一体化警务机制与社会治安防控体系具有三方面的关系。

一是巡处一体化警务机制与社会治安防控体系具有相同目标。都是公安机关加强社会管理、打击和预防违法犯罪活动的重要手段，都对加强社会面控制和威慑、提高群众安全感和满意度、维护公共安全和社会稳定具有重要意义。二是巡处一体化警务机制是社会治安防控体系的重要环节和内容。巡处一体化警务机制是一种勤务变革，属于机制范畴，是社会治安防控体系中不可缺少的一部分，同时它还处于基础性的重要地位。三是巡处一体化警务机制对缓解社会治安防控体系建设困境有积极作用。巡处一体化警务机制所具有的“动态布警、巡处合一、扁平指挥、快速反应”特征，正好能有效缓解当前社会治安防控体系存在的局部式、静态化、被动型弊端。

二、巡处一体化警务机制的实践探索

从2012年5月开始，北仑分局在前期认真调研的基础上，从群众最关注的110接处警和巡控工作着手，对原有巡逻接处警模式作了重大调整，建立了以快速反应为核心、以接处警专业化为重点的巡处一体化队伍，大力推进了巡处一体化警务机制建设，切实提升了社会治安防控水平。

（一）做法简介。

1.组建一支队伍。在新碶、大碶、小港派出所分别抽调民警成立了专业巡逻接处警队伍。同时，分局新招一批专业维稳巡逻队员，除分配给巡特警大队外，其余均分配给城区三个派出所，并由相关派出所各自负责队伍管理和安排勤务，实行“军事化管理”。按照一体化运作要求，新购汽车和警用摩托车，为巡逻队员配发装备、通讯工具等。目前，三所巡逻接处警队伍和巡逻装备得到了很好的保障，按照四班三运转模式进行运作。

2.改革三项举措。一是实行“动态布警、巡处合一”模式。通过科学划分，共设立若干个巡区，每个巡区安排一组队伍，实行“有警处警、无警巡逻”的接处警勤务模式，最大限度屯警于街面，提高街面见警率。在此基础上，选定党政机关重要部门、人员密集场所、案件高发区为防控点，形成“高峰站点、平峰巡线”工作格局，构建动态密集巡防体系。二是建立“快速反应、有效接警”机制。根据“就近处警、先期处置、管辖警种迅速跟进”的原则，实行就近调警，明确接到指令的单位和民警必须无条件执行，并明确先期处警人员承担制止违法行为、救助受伤群众、维护现场秩序、开展现场调查等工作职责。三是完善“扁平指挥、信息导巡”体系。依托车载3G系统、GPS定位系统、无线对讲系统，建立可视化指挥调度工作制度，对巡逻出警车实行“点对点”可视化指挥调度，直接指令就近路面警力赶赴现场处置。以信息为主导，关注案件多发的街头路面，关注群众反映强烈的“两抢一盗”案件，派出所及时将警情通报给当日值班民警，使每名巡逻民警带着警务信息巡逻，开展有针对性的抓现行工作。

3.实行四种考核。一是以发案率、现行抓获率、群众满意率作为结果性考核内容，以见警率、管事率作为过程性考核内容，建立健全巡处工作考核奖惩机制，确保巡处工作责任落实、运转高效。二是指挥中心、督察大队组成联合检查组，不定时对巡处警力进行点名调度，并采取道路巡查、现场督察、模拟报警等方式，检查路面巡逻及接处警情况，刊发督察通报。三是各派出所均推出了现行抓获奖惩制度，明确在巡逻盘查、便衣侦查过程中抓获治安拘留以上对象的，给予经济奖励，以此激发工作积极性。四是开展110接处警警情满意度对话回访，坚持实行每周通报制度，对因工作责任不落实，造成群众对接处警不满意、影响群众对公安机关整体满意度的，严肃追究责任。

（二）初步成效。反映社会治安状况和群众对公安工作满意度的四项主要指标实现了“两下降两提升”：有效接警数（三所辖区合计，下同）同比下降7.1%，其中刑事案件警情、治安案件警情分别下降16.9%、13.5%；街路面刑事案件同比下降28.1%，其中街面现行盗窃、“两抢”、诈骗等多发性侵财案件分别同比下降28.1%，12.7%和52.2%；110接处警自动回访平均满意率达 95.06%、出警速度满意率98.53%，分别同比上升5.28%和2.04%。

（三）现实意义。

一是进一步提升快速反应能力，打压了违法犯罪。目前，在中心城区接到报警后，先期警力均能确保在承诺时间内赶到现场。通过快速出警，现行抓获各类违法犯罪嫌疑人335名，并现场制止多起聚众斗殴、滋事案件。

二是进一步织密防控网络，挤压了犯罪空间。将着装武装巡逻和便衣巡逻有机结合，有针对性地加强案件多发区域的巡逻、蹲点和守候，切实加大城区治安巡逻的广度、密度和强度，有效增强了巡逻处警的震摄力和“压发案”的效果，三所辖区案件均呈现下降趋势。

三是进一步树立良好形象，促进了警民关系。坚持严格执法与热情服务并重，想群众之所想，急群众之所急，共处置群众求助类警情1806起、治安纠纷类警情6792起，救助困难群众500余人次，其中成功救助自杀轻生倾向人员4名，现场调解纠纷3000余起，收到感谢锦旗9面。

三、推行巡处一体化警务机制中发现的问题

巡处一体化是全新的工作模式，时间紧、任务重、要求高，从客观上来讲，这是对原有警务运行尤其是派出所工作机制的一次重大“冲击”，而且警力相对缺少，巡处警力工作时间长、工作量大，因此，在运行过程中也发现了一些问题。

（一）巡区划分、警力部署有待改进提高。虽然在确定派出所运行模式和划分巡区时，已经充分考虑了当地实有人口、地理环境、治安状况等因素，但在具体警力摆布上有时会出现平均分布、过于简单化的现象，对如何机动灵活使用有限警力考虑得不够充分。巡区范围有大小之分、任务有轻重之别，治安状况好的巡区处警任务轻、压发案任务轻，治安状况复杂的巡区处警任务重、压发案任务重，而简单的将巡处民警按照一定的数量或比例配备，在一定程度上抹杀了各巡区之间的治安差异，没有突出重点区域的巡逻防控。

（二）勤务原则、职责范围有待明确规范。巡处一体化坚持的“屯警街面，有警处警、无警巡逻”原则，要求巡与处之间的自然转换，强调了巡处的同等重要性。但目前，各单位“重处警、轻巡逻”的现象还比较普遍，客观上是接警量比较大，维稳处突工作繁重，接处警民警疲于应对出警任务，但是民警和巡逻协警主观上也存在主动巡逻意识不强的情况。现行接处警机制实行的是现场警情与事后处置分开，接处警民警现场不能处置的，一般将当事人带至派出所移交所里处理，在日常接处警工作中，个别接处警民警过分强调了以治安巡逻为主业，认为事后处理是所内民警的工作，导致工作中责任心不强、缺乏团队协作意识，未在现场下功夫调解处置，收集有利证据，而是简单地把人带至所内交其他人处理，造成事后处置难的情况。

（三）民警素质、考核机制有待提高完善。巡处一体化要求民警“一警多能”，对其素质能力的要求更高，但就目前公安管理的职能和体制的现状，试图实现来源多样化的巡处民警一步到位跨越式转变显然存在难度，当前民警会纠纷调解的不会巡逻盘查、会侦查办案的不会接处警、会接处警的不会初审初查现象还是不同程度地存在，以民警现有的实战技能，确实难以同时履行好多项业务职能。同时，见警率、管事率在实际操作中难以量化，发案率、现行抓获率虽然可以量化，但也是建立在巡区治安状况基础上，发案率下降，现行抓获率肯定也不高，对此考核指标的设立应更合理、科学。

四、深化完善巡处一体化警务机制的思考

通过巡处一体化警务机制具体实践，笔者认为该机制能有效提高公安机关预防、打击违法犯罪的能力和效益，对犯罪分子具有明显的震慑作用，因此，深化完善以巡处一体化警务机制为重要内容的新型防控体系，不啻为动态开放社会环境下治安防控体系建设最好和最现实的途径。总结实践过程中的经验和教训，笔者认为应通过“强化六种意识、做到六个有机结合”来进一步深化完善巡处一体化警务机制。

（一）强化政治民生意识，与政府工作有机结合，整体规划、有序推进。从法定职能的定位看，公安机关是刑事侦查和维护社会公共秩序的行政执法机关，不是社会面治安防控体系的规划主体、建设主体，也不是资金保障主体。社会治安防控体系建设应放在整个经济社会发展的大环境中考量。要建议党委政府将巡处一体化警务机制建设列入党委政府社会治安防控体系建设总体规划范畴，并作为社会管理创新的“龙头工程”和提升人民群众安全感、满意度的“民心工程”的重要内容。要建议党委政府建立主要由领导担任组长、各相关职能部门为成员的工作推进领导小组，在政法委设立办公室，将巡处一体化警务机制与社会治安防控体系同步规划、同步建设、同步推进。要针对巡处全天候、全覆盖，队员专职化、多面手的特点，争取政府专项资金、列入财政保障，提高装备质量，提高人员待遇，营造良好的工作环境。

（二）强化互联互补意识，与管理创新有机结合，整合利用、密切协作。要当好党委政府参谋，充分发挥主力军作用，在110社会联动工作的基础上，进一步推进区域的应急联动中心建设，整合资源，健全机制，大力促进社会管理资源共享、信息互通、力量互动，切实提高公共突发事件的应急处置能力，确保巡处一体化服务社会的实战效能。要积极发展、科学整合社区社工、党员、保安及外来务工人员中群防群治的志愿力量，统筹组织领导，统一队伍名称，统分工作职责，整体协调开展系列平安创建和治安综合预防工作，开展邻里守望、联户联防等举措，夯实治安防范工作的群众基础。要整合司法、公安、综治等部门力量，在各乡镇街道建立联合调解中心，专职调处治安纠纷，将非警情类报警快捷流转至街道相应部门，摆脱面对非公安职责范围的接处警时“推又推不掉、处又处不好”的尴尬局面。同时，也要将农村、单位、行业场所防控网络和技防、视频作为巡处一体化的互补形式加以强化建设，切实消除巡逻盲区，构建动态密集巡防体系。

（三）强化一警多能意识，与教育培训有机结合，提升素质、激发活力。坚持“以人为本”的原则，紧紧围绕巡处民警的“一警多能”要求，强化教育培训，提高整体综合素质，最大限度调动工作积极性、主动性和创造性，激发队伍活力。要在“缺什么、补什么”的基础上，有针对性地开展相关的业务课程培训，对不同警种采取不同的授课内容，全面更新、完善民警的综合业务知识结构体系，准确掌握巡处一体化的本质内涵。要统筹考虑民警的年龄、专长、性格等特点，精心实行、优化搭档组合，认真做好“传帮带”工作，落实“一对一”帮带责任制，通过以老带新、以师带徒等形式，互帮互学、相互提高，在工作实践中全面熟悉各项业务，形成以点带面抓好队伍的局面。要针对民警合法权益受到侵害、被恶意投诉、出现违法违纪倾向、勤务畏难心理等情况，定期开展家访、谈心等活动，加强与民警的思想沟通和情感交流，及时掌握了解民警思想动态，解决民警实际困难，消除民警后顾之忧，凝聚警心，激发工作热情和主人翁责任感，增强对各自巡区的归属感。

（四）强化统筹优化意识，与勤务改革有机结合，科学划分、动态布警。要抓住进一步加强和改进派出所工作的有力时机，在派出所实行勤务改革中，根据实际治安状况和工作情况，科学划分巡区，优化布警模式，构建点、线、面无缝结合的立体防控网格。要以警务效率和实战效能最大化为原则，在不同派出所找出适合自身实际需要的勤务模式。要以 “确保重点、兼顾其他”为原则，树立情报信息主导警务的理念，对不同巡区随着治安形势的变化随时作出调整变化。要改变“平铺直叙”的用警方式，在保持每日总警力不变和全时空控制的基础上，根据巡区内治安形势的动态变化，研究制定多套巡逻防控勤务方案，灵活布警，实行公开巡逻和秘密巡逻，震慑犯罪和发现、打击现行，如在重点区域、主要路面、路口常态布警，在案件高发或多发的时间和空间动态布警，在特定区域、特定时段重点布警。

（五）强化服务实战意识，与机制建设有机结合，提供保障、良性运作。一是健全联动策应、合成作战机制。合成作战强调的是一种相对稳定的主次从属、相互支援关系。一旦案（事）发，各个巡区及各支巡逻队伍间应保持信息畅通，及时反馈现场情况，听从指挥、统一行动，始终保持主动协调、支援策应、优势互补，以形成合力，提升整体作战效能。二是健全扁平指挥、快速调度机制。指挥中心要充分发挥连接各警种、各巡区的枢纽作用，进一步整合警力资源，充分发挥各警种优势和专业、机动警力作用，加强不同警种、各巡区的协作配合，实现从分散式作战到集团军式作战，产生整体大于局部之和的系统效应。派出所要实行值班所领导坐堂制度，有序安排巡处工作，并在巡区警力紧张情况下，及时调集所内其他警力进行支援配合。三是健全情报信息收集、分析研判机制。在分局层面建立每日警情分析、每周侵财型案件研判预警、每月单位内部发案通报和重点案件的线索协查等制度，及时制作预警信息，确定重点区域、重点时段，派出所利用交接班时间，及时将警情通报给当日值班民警，使每名巡逻民警带着警务信息巡逻，开展有针对性的抓现行工作。

（六）强化民意主导意识，与群众工作有机结合，规范管理、强化考核。要牢固树立民意主导警务理念，按照“群众的呼声就是命令、群众的要求就是任务、群众的满意就是政绩”的总体要求，主动加强与群众的沟通交流，开展治安防范知识普及工作，听取群众对治安工作的意见和建议，并作出相应整改和部署，确保对群众反映的问题第一时间有回应。要坚持数量考核与质量考核相结合、民警考核与领导考核相结合、内部考核与群众评议相结合，以快速反应率、现行抓获率、破案率、可防性案件的发案数等项目为指标，重点加强对巡处工作成效的考核，严格兑现奖惩。要突出群众满意度的考核，不仅对接处警和出警速度要考核，还要对巡区群众的安全感进行考核，不仅要实行电话回访，还要开展现场打分，将征询满意度工作关口前移，收集基层群众的意见和建议，更好地促进工作。

（责任编辑：田禾）

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1674-3040（2013）02-0081-04

2012-12-20

叶元杰，中共浙江省宁波市北仑区委常委、宁波市公安局北仑分局局长；本刊宁波市公安局北仑分局理论研究基地首席研究员。