中介服务组织涉足民间借贷的现状、成因及治理对策*——以舟山市为例

□邬振悦，刘双治

（中共舟山市委政法委员会，浙江舟山 316000）

中介服务组织涉足民间借贷的现状、成因及治理对策*
——以舟山市为例

□邬振悦，刘双治

（中共舟山市委政法委员会，浙江舟山 316000）

在经济发达地区，中介服务组织涉足民间借贷的情况十分普遍。不仅干扰了金融秩序，加大了企业经营负担，还增加了社会不稳定因素。治理中介服务组织涉足民间借贷必须强化统筹协调，建立预警机制；强化规范引导，促进健康发展；强化帮扶力度，拓宽融资渠道；强化法律手段，依法打击处理；强化宣传教育，营造诚信氛围。

中介服务组织；民间借贷；金融秩序；社会稳定

近年来，受银根紧缩政策等因素的影响，民间大量闲散资金四处游离，导致担保企业、投资咨询企业、经济咨询企业、典当行、调剂行等中介服务组织受利益驱动涉足民间借贷现象日趋严重，干扰了正常金融秩序，影响了社会和谐稳定。在此，笔者以舟山市为例，就中介服务组织涉足民间借贷的情况、成因作梳理分析，并就如何治理谈一些个人浅见。

一、中介服务组织涉足民间借贷现状

从登记情况看，目前，舟山市中介服务组织涉足民间借贷的主要有四种类型。一是担保企业。工商登记在册的经营范围中有担保经营项目的企业20家，注册资本共10.35亿元。其中融资性担保公司13家，注册资本9.21亿元；13家融资性担保公司中民营担保公司6家，国有控股担保公司7家。二是投资咨询企业。以投资咨询为名注册的企业（个体工商户）有70家，注册资本2537万元。其中公司法人60家，分公司2家，以投资咨询服务部为名的个体工商户8家。三是经济咨询企业。以经济咨询为名注册的企业（个体工商户）有20家，注册资本共552万元。其中公司法人10家，分公司6家，个体工商户4家。在20家经济咨询企业中，定海某某经济咨询服务有限公司及分公司就有7家，注册资本仅10万元。四是典当行等机构。舟山市共有典当法人企业16家，分公司3家，注册资本共2.3亿元；名为中介的中介机构227家，注册资本共518.79万元；另外有调剂行10家。

中介服务组织涉足民间借贷，进行高利贷经营，极易引发以下问题：一是干扰了金融秩序。中介服务组织高息揽储，导致大量民间闲散资金流向这些机构，加大了银行吸储难度，同时企业借助这些机构的资金归还银行到期贷款或用于经营，一定程度上掩盖了企业的真实经营状况，增加了银行不良资产的风险。二是加大了企业经营负担。中介服务组织高息放贷，增加了中小企业的融资成本，再加上原材料价格上涨、劳动力成本上升等因素，中小企业的利润空间不断缩小，企业经营困难甚至濒临倒闭。三是增加了社会不稳定因素。中介服务组织长期以赚取高额息差为生存手段，资金链极易断裂，容易出现经营者携款出逃等现象。同时，中介服务组织往往采取语言威胁、暴力行凶、限制人身自由等非法手段进行逼债，由此引发刑事犯罪，危害社会和谐稳定。

二、中介服务组织涉足民间借贷涉诉情况及特点

2011年，舟山市两级法院共受理民间借贷案件2129件，审结1972件，其中中介服务组织涉民间借贷案件23件，占全年借贷案件的1.08%。而2012年1-9月份民间借贷案件同比大幅上升，全市两级法院共受理民间借贷案件2616件，审结2380件，其中中介服务组织涉民间借贷案件42件，占全年借贷案件的1.6%。分析这些案件，主要有以下三个特点。

（一）涉案金额巨大。按照最高法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，涉案金额超过100万元的即属数额巨大。从目前舟山市办理的此类案件看，涉案金额大多在1000万元以上，最大的高达2.5亿余元。与以往涉众型金融犯罪被害人被骗钱款多为家中闲钱，且金额不高不同，目前涉众型金融犯罪中，被害人被骗金额少则几十万，多则上千万。

（二）犯罪手段隐蔽。一些中介服务组织为绕开“不能从事民间借贷”的法律禁区，规避监管，往往以其内部人员或者直接关系人等个人名义出借，并通过第三方为出借行为担保，既向借款人收取担保手续费，又赚取高额放贷利息。这类中介服务组织涉足民间借贷纠纷案件所提供的借条大多没有规范的文本，概念模糊，比如以“手续费”、“代理费”代替应当支付的利息，并存在预扣利息和将利息作为借款本金的现象，致使执法部门对借款本息的认定存在困难。审判实践中，为避免法院对借贷关系细节的审查，一方当事人下落不明或拒不出庭的情况较为普遍，直接影响了法院对借贷事实的判断。

（三）受害群体复杂。由民间借贷引发的非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪案件，受害方量大面广，成分复杂，少则十几人，多则几十人，甚至上百人，利益涉及企业欠薪职工、民间集资散户、专业融资大户、众多企业经营户，以及银行业金融机构等，遍及社会各个阶层，还有不少耄耋老人也参与其中。一旦“东窗事发”，极易引发群体性事件和群体性上访。

（四）裁判标准不一。各地法院对非法吸收公众存款罪与民间借贷界限划分标准不一，如定海区法院以行为人是否涉及三件以上借贷纠纷案件，且借贷金额达到20万元人民币作为划分非法吸收公众存款罪与民间借贷的界线，并以此作为是否向公安机关移送的标准；而普陀区法院在审理过程中，则以行为人涉及民间借贷案件达7起以上且借贷金额达20万元或吸收的存款户数达30人以上作为是否向公安移送的标准。对于双方约定的利息高于银行同期同类贷款利率四倍的问题，各地法院采取的措施也不尽统一，有的不予保护，有的则未予以调整。

三、中介服务组织违规涉足民间借贷的主要原因

中介服务组织涉足民间借贷活动，既有宏观经济因素影响，也有当前相关法律法规滞后、监督管理不力等原因造成的。主要原因有以下四个方面。

（一）宏观经济影响。近年来国家实施“积极的财政政策和稳健的货币政策”，银行存款准备金率不断提高，银根紧缩，企业融资难问题日趋突出。一方面，由于金融机构贷款手续复杂，所需时间长，贷款条件高，一些中小企业很难达到银行的贷款条件，为了求生存，谋发展，只能求助于民间借贷。另一方面，2010年以来，股市、楼市不景气，大量从股市、楼市撤出的资金急需一个投资渠道，高利特点的灰色借贷市场正好成为民间资金的“集散地”。

（二）高额暴利驱动。近年来，舟山市各类担保公司、咨询公司以及典当行等从事融资业务的中介服务组织大量涌现。此外，还有大批未注册登记的地下投资咨询公司和调剂商行等。这些中介服务组织名义上从事担保咨询业务，实际上大都超范围经营，违规从事放贷业务。他们往往以几分利回报为诱饵，变相吸取资金，再以高出几倍的利率出借，且出借时，先扣除高利息，借条则全额出具。高额暴利的诱惑，使“地下金融”活动愈演愈烈。

（三）政策法规缺陷。虽然银监会、人民银行、财政部和各省市发布了有关村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小贷公司的政策规定，但在民间借贷管理方面一直没有专门的法律规定，民间借贷活动都仅凭民间的约定俗成来维持运行。由于相关的法律法规不健全，令监管部门对中介服务组织的高利放贷行为无章可循、无法可依。此外，由于相关司法解释尚不完善，司法实践中，一些地方对非法吸收公众存款罪的打击处理存在一定程度的轻刑化倾向。

（四）监督管理不力。应当说，银行、银监、工商、公安、税务、经信、金融办等行业管理部门对民间借贷活动都负有一定的管理职能，但由于各部门之间存在一定的职责不清、信息不畅、协作不力等情况，导致没有一个部门主动对民间借贷活动进行有效地引导、规范或约束。如银监部门作为国家监管金融活动的专门机构，其主要对合法银行的金融活动进行监管，而对民间借贷行为，监管多少有点力不从心。政法机关也往往只是在违法借贷行为发现后才进行查处，是一种被动干预。而对于担保公司、典当等行业，作为业务主管部门的人民银行、经信委、商务局等部门受制于人力、手段有限等因素，平时监管也相对乏力。

四、治理对策

治理中介服务组织涉足民间借贷问题是一项复杂而艰巨的系统工程，应坚持多管齐下、综合治理。

（一）强化统筹协调，建立预警机制。一要加强组织领导。建议成立全市民间借贷治理工作领导小组，由市政府领导担任组长，市金融办、市委宣传部、市银监分局、市人民银行、市经信委、市商务局、市工商局、市公安局、市法院、市检察院、市司法局、市人力社保局、市信访局、市委维稳办等相关部门主要负责人为成员，主要负责全市金融中长期发展规划布局的研究、民间借贷治理方案的制订，法律法规政策研究，民间借贷大案及突发性民间借贷事件的防范和处置，协调统一相关职能部门的工作衔接和联动，指导民间金融领域中的行业管理和自律等等。领导小组下设办公室，办公室设在市金融办，可由人民银行、银监分局等部门派员合署办公。二要加强交流协作。建立市级层面的“诚信舟山”社会信用体系建设工作机制，进一步推进“中小企业信用信息管理系统”在全市联网和应用。加强部门之间信息整合与利用，探索建立金融、工商、税务、政法、社保等多部门的信用信息共享机制，建立全市征信系统、中介服务组织联络员平台、信息交流平台和行业信息数据库，健全信息通报和共享机制，密切相互之间的工作沟通和联系，形成民间金融监管的合力。三要加强专群结合。公安、法院、检察院、司法、银监、人行、工商、金融办、经信、维稳等部门要充分依托“网格化管理、组团式服务”工作平台，注重发挥人民群众的主体作用，加大对人民群众参与处置非法民间借贷的宣传，建立健全基层信息员队伍，拓展信息采集渠道，进一步摸清中介服务组织涉足民间借贷以及企业、个人违规从事高利放贷的情况，做到底数清、情况明；人民银行、金融办等行业主管部门要经常性开展专项排查活动，开展经济形势、金融形势分析研判，进行风险监测分析，制定预案，及时预警。

（二）强化规范引导，促进健康发展。一要建立民间融资备案管理试点。学习和借鉴温州市民间借贷登记服务中心的成功经验，支持定海区开展民间融资规范化引导试点工作，探索建立民间借贷登记服务中心，通过吸引民间融资机构及律师、公正、评估、保险等相关配套服务机构入驻，为民间资金供求双方进行直接借贷交易提供登记、公正、评估等综合服务。要建立一套相关部门共享的信息系统，推动民间借贷服务中心和人行征信系统等职能监管系统的合作，实行规范化操作，逐步将民间借贷登记服务中心打造成民间融资专业化服务及信息监测平台。二要积极引导民间资金投向。有序引导民间资本进入融资和创业渠道，进一步实行民间资本与企业融合发展，按照先行试点、逐步推开、谨慎操作、风险可控的原则，完善金融服务平台、中小企业服务平台建设，开展资本投资咨询、资本管理、项目投资等服务，引导民间资本投向实体经济，支持民间资本参与地方金融改革。积极发展与小企业相适应的小型金融机构，鼓励民间资本向股权投资、融资租赁、融资性担保等金融中介服务领域扩展。同时，加大小额贷款公司扶持力度，力争在融资比例、融资渠道和贷款方向等方面有所突破，在风险可控的前提下，扩大小额贷款公司的数量并增资扩股，满足“小、急、频”的资金需求。三要探索建立行业协会组织。鼓励和支持成立涉足民间融资业务的中介服务组织行业协会，引导行业自律与协作，促进这些机构朝着自我教育、自我管理、自我约束、自我规范的方向健康发展。

（三）强化帮扶力度，拓宽融资渠道。一要加大信贷力度。各银行业金融机构要积极向上争取贷款规模，调整信贷机构，增加信贷投入，规范经营行为，进一步加大对中小企业的信贷倾斜力度，不抽贷、不压贷，努力为中小企业减负纾困、排忧解难。二要落实帮扶政策。要认真贯彻落实舟山市政府《关于进一步加大支持力度促进企业健康发展的若干意见》、《关于进一步加强金融服务支持中小企业健康发展的实施意见》等文件精神，积极研究落实中小企业融资扶持配套政策，设立企业应急（临时）周转资金，推出中小企业专项信用贷款，支持银行设立小微企业专营机构，加大财税支持力度，着力缓解中小企业融资难题。三要拓宽融资渠道。结合中国人民银行出台的《放贷人条例》，鼓励合法的民间借贷行为；加大金融创新力度，创设民间理财产品，扩展农村金融改革领域，积极推动专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的新型农村合作平台建设，加大抵押担保方式创新的力度，逐步扩大企业集合票据、集合债券、短期融资券发行规模，积极推动海洋银行、金融租赁、航运保险等法人机构及其它金融分支机构的设立，努力为中小企业融资提供广阔的渠道。

（四）强化行业监管，防范各类风险。一要严格准入门槛。对担保、投资、咨询等中介服务组织的设立要严格审批条件，从严把关。如设立投资理财类公司或机构必须向相关主管部门提交申请书、章程草案、股东名册及其出资额、股权结构、信用报告、股东的无犯罪记录证明、主要负责人和其他高管人员基本情况等等。对无证无照的“地下”融资机构，有关部门要加大执法力度，一律依法予以取缔。二要严格日常监管。要坚持处罚与教育相结合的原则，定期组织开展部门联合执法行动，加大检查的广度和强度，重点发现和查处虚假注资、资本金不实、抽逃注册资金以及高息放贷、非法经营、挪用资金等违法违规行为。人民银行要加大民间利率的监测，相关职能部门要切实加强对企业以及个人银行账户大额资金进出往来的监控，严防企业生产经营资金变相涉入民间借贷活动，严防中介服务组织违规进行“非法吸存”活动，努力将“黑色金融活动”扼杀在萌芽状态。三要严格制度规范。针对民间融资面广量大的实际，制订地方金融监管“1+X”方案，及时出台全市民间融资管理办法及配套制度，推进民间融资管理试点并加以总结完善，加强对民间金融组织、民间借贷活动的管理，健全地方金融风险预警体系。

（五）强化法律手段，依法打击处理。一要加大司法审查力度。各级法院在审理民间借贷纠纷案件时，要严格审查借贷关系的合法性和真实性，对借贷资金的来源、用途、是否高利放贷、有无预扣利息、有无计算复利、所借贷款项是否存在违法犯罪行为等进行严格审查，在查明事实的基础上，依法保护合法的借贷关系，对涉嫌违法犯罪的依法予以处理。公证机构要严把公证关，对涉及民间借贷的公证事项、当事人、标的物等要依法严格履行审核审查程序，真正发挥公证的法律效益和社会效益。二要强化裁判示范效应。对于未经依法批准从事借贷活动的中介服务组织签订的借贷合同，建议法院裁判时认定无效；对民间借贷超过银行同类贷款利率四倍的，要参照最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第6条规定，超出部分一律不予依法保护，从而引导整体的社会价值取向，促进民间融资规范有序运作。三要严厉打击违法犯罪活动。各级公安机关要广辟情报来源，强化侦查手段，加强专案经营，对涉嫌非法吸收公众存款、集资诈骗、抽逃注册资金等违法犯罪行为，要及时依法予以打击处理；对涉嫌暴力讨债、非法拘禁、故意伤害等严重刑事犯罪，要坚持露头就打，决不能养痈遗患。对企业资金违规用于信贷业务、中介服务组织超范围经营，情节严重，构成犯罪的，一律依法追究刑事责任。公、检、法、司等部门要建立联席会议制度，强化个案分析，统一执法思想，加强法律具体问题研究，及时制订出台打击处理因民间借贷引发的相关犯罪案件的法律适用意见。

（六）强化宣传教育，营造诚信氛围。一要加强法制宣传教育。各级政府应将金融法律法规的宣传纳入“六五”普法教育规划之中，充分借助报纸、广播、电视、网络等媒体，大力开展民间借贷相关金融常识、政策法规的宣传，不断提高中介服务组织及其从业人员的合法经营意识。在条件允许的情况下，可由市民间借贷治理工作领导小组办公室定期采集有关民间借贷的相关数据，分析民间借贷主体、规模、流向等要素，并向社会公布，增强民间借贷的透明度。二要加强案例警示教育。金融、司法等部门要定期剖析高息借贷的风险、危害和教训启示，经常性地向企业、相关组织和个人进行法律风险防范提示，及时通报司法机关打击处理高息借贷、非法集资等典型案例情况，切实增强广大群众的自我保护意识。三要加强道德诚信教育。要教育群众特别是广大党员干部、银行从业人员和企业经营者讲道德、重诚信、守法纪，自觉抵制各种非法利益诱惑，坚决杜绝高息放贷、非法牟利等违法行为，以强烈的社会责任感来共同维护舟山市的社会治安和金融安全。

（责任编辑：尤炜祥）

D922.23

A

1674-3040（2013）02-0027-04

2013-03-06

邬振悦，中共浙江省舟山市委副秘书长、政法委员会副书记；刘双治，该委员会评价督察处副处长。

*该论文获2012年度浙江省政法系统优秀调研成果二等奖。