我国地方高校招生计划地区分配模型指标体系研究*

董业军

(上海市教育科学研究院智力开发研究所，上海 200032)

一、引 言

我国高等教育经过几十年的发展尤其是最近十多年跨越式的发展，毛入学率从原来不到10%上升至2010年的26．5%①，已进入国际上公认的大众化阶段。但就目前而言，我国高等教育培养的学生还不能很好地适应社会发展的需求，近年来全国各地均出现了不同程度的大学毕业生就业难问题;同时，高校自身办学条件的改善总体上滞后于学生规模的持续扩大，客观上难以保障高等教育的质量，高等教育的可持续发展面临诸多挑战。另外，多年来各地政府对于扩大高校招生的强烈需求，以及广大高中毕业生接受高等教育的迫切愿望，导致了各地政府向中央尤其是教育部争招生指标的冲动，也引发了诸多矛盾。

作为高等教育体系中的一个重要环节，高校招生计划是国家落实教育规划、调节高等教育规模和发展节奏、提高高等教育质量的重要手段，不仅对高校人才培养具有基础性作用，对基础教育也具有导向性作用。高校招生计划安排，特别是分省计划安排对区域高等教育入学机会和协调发展有着重要影响，长期以来一直受到社会各界的广泛关注，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《规划纲要》)亦明确提出要“完善高等学校招生名额分配方式”②。

在高等教育宏观管理实行中央和省级政府两级管理体制下，如何与政府职能转变相适应、如何在新形势下创新高校招生计划宏观调控手段、增强科学调控能力，已成为摆在中央教育行政部门面前迫切需要研究和解决的重大实际问题，因此有必要通过探索构建科学的招生计划分配模型来合理分配各地高校招生计划，引导各地改善高校办学条件，提高高等教育质量，推进高等教育公平，实现高等教育持续健康协调发展。

在我国现行的高校招生计划管理体制下，部属高校招生计划并不掌握在地方政府层面，而各地政府向中央、向教育部力争的指标也往往是地方高校的招生计划;加之近年来部属高校招生规模已基本稳定，因此，本文将地方高校招生计划的地区分配作为研究的重心。

二、构建地方高校招生计划地区分配模型的目标定位

地方高校招生计划是中央教育行政部门根据各地区地方高校人才培养能力、社会经济需求及高中毕业生的升学需求等因素对全国地方高校入学名额在不同地区之间的分配所作的具有法律效力的规划，具有权威性和指令性。构建地方高校招生计划地区分配模型，旨在通过公开透明的决策程序探索新时期地方高校招生宏观调控的新思路、新方法，完善地方高校招生计划的分配方式，改进高校招生的宏观管理，确保国家高等教育宏观调控目标的实现。具体而言，构建地方高校招生计划地区分配模型力图达到下述目标:

1．引导高校提高办学质量，改善办学条件

胡锦涛2010年在新世纪第一次全国教育工作会议上的讲话中指出:“不断提高质量，是高等教育的生命线，必须始终贯穿高等学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新各项工作之中。”提高质量是我国高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。《规划纲要》明确提出:“今后我国高等教育的发展任务将定位在以全面提高质量为重点，更加注重提高人才培养质量、提升科学研究水平……。”2006年以来，全国高等教育逐步从外延扩张转向内涵发展，特别是未来10年，我国高等教育将进入发展理念战略性转变和全方位注重教育质量的新阶段，规模的扩展将不再是高等教育发展的重点。

与生产领域的活动一样，师资、校舍、教学仪器设备、图书等基本的办学条件是维持高校运转、保障人才培养质量的物质前提。在进入高等教育大众化阶段之后，办学条件的缺乏必然会导致高等教育质量的下降。以师资为例，1998年以来，我国地方普通高校专任教师数增长明显滞后于招生规模的增长，生师比持续上升，2010年达到17．3。与1998年相比，全国地方普通高校平均每位专任教师要多负担7 名学生。生师比一路走高，导致地方高校教师工作量不断增加，不少学校的许多专业课也开成了大课，专任教师不堪重负，上课质量难以保证，这对高校的学生培养质量产生了十分不利的影响。由此，招生计划分配模型的研究设计需要考虑招生计划的宏观导向，从整个高等教育健康发展的角度，坚持“以条件定发展，以发展促条件”的原则，对基本办学条件达标率较低的地区，应适当控制其地方高校招生计划;对教育投入多、办学条件改善快的地区，可适当增加招生计划，这样可以更好地把握发展节奏，引导高等教育改善办学条件，稳步提高教育质量，确保高等教育稳步健康发展。

2．推进高等教育公平与高等教育资源的均衡配置

近年来，教育公平问题日益成为我国社会生活和教育领域备受关注的热点问题。教育公平不仅是社会公平的基础，还是和谐社会的基石，是促进社会平等的“最伟大的工具”。而目前我国区域间高等教育发展不平衡的问题十分突出，地区之间高等教育资源配置很不均衡，高等教育入学机会存在很大差异。以每十万人口在校大学生数为例，东部沿海地区普遍高于中西部内陆地区。2010年北京、上海和天津每十万人口中在校大学生数均在4000 人以上，其中北京最高，达到6196 人，而贵州、青海、西藏、云南、新疆等西部省区均不足1500 人，其中贵州仅1109 人。

在我国高等教育迈入大众化门槛后，为更多的适龄人口提供平等接受高等教育的机会将是我国高等教育发展的战略重点，也是建设人力资源强国的必然要求。通过构建科学合理的招生计划分配模型，进一步完善招生计划分配方式，“新增高校招生计划向中西部高等教育资源短缺地位倾斜，扩大东部高校在中西部地区招生规模”，③使更多中西部地区的孩子享有接受高等教育的机会，可更好地满足人民群众对高等教育的需求，促进各地区高等教育的机会公平和高等教育资源的均衡配置。

3．促进高等教育与地方经济协调发展

高等教育与地方经济是相互影响、互动发展的。高等教育以其对人才的培养、知识和技术的创新等对地方经济的增长起着巨大的推动作用。反过来，地方经济为高等教育的发展提供了良好的物质基础，促进高等教育质量和效益的提高乃至规模的扩大，以使其发挥更大的作用。在高等教育与地方经济互动发展程度高的区域，高等教育能够很好地适应当地社会经济发展的需要，既能为当地现有的产业结构输送合适的人才，通过科技服务，解决当地社会经济中出现的难题;更能通过知识的积累、人才的积累、科研的创新，引导当地产业结构升级或催生新的产业。在高等教育与地方经济互动程度不高的情况下，在社会对受过高等教育的人才大量需求的同时，高等院校培养的大量人才却无法找到合适的工作岗位，存在结构性失业与选择性失业现象。近年来，大学毕业生就业问题一直是困扰高校和教育行政部门的难题。随着我国改革开放和市场经济的发展，高等教育与地方经济的互动发展越来越受到重视，高等教育的作用也显得越来越重要。

目前，我国各地区之间在经济水平、科技实力、产业能级等方面均存在着不容忽视的差距，不同地区的经济社会发展对高等教育有着不同的需求，各地的经济发展对高等教育发展的支撑能力和对高层次专门人才的吸纳能力也各不相同。地方高校招生计划分配模型的研究设计应充分考虑到不同地区社会经济发展的实际需求，科学、合理地设计模型的指标体系，使各地区的招生计划能满足当地社会经济对高等教育的需求，促进各地高等教育与经济社会的协调发展。

4．改进国家宏观教育管理

建立招生计划地区分配模型，科学合理地分配全国地方高校年度招生数，要求中央和地方政府坚持高等教育的科学发展观，做到从大局出发，尽量避免中央和地方因一对一谈判所可能出现的主观随意性，逐步改善高校招生的宏观管理，积极探索高校招生稳步发展的宏观调控新思路、新方法。

构建招生计划分配模型的基本出发点是用理论支撑、技术论证的办法来说服各地，为招生计划安排提供更为坚实的依据和基础。科学合理地设计分配模型的指标体系，可使地方高校招生计划的地区分配流程更加客观、科学、合理，使教育部制订的全国各地区招生计划分配公开、透明，设计的分配方案容易理解，便于实践，这在一定程度上将明显改进国家宏观教育管理和决策的有效实施。

三、招生计划分配模型指标体系构建的基本原则

从字面意思来理解，指标具有“指示”和“标定”的含义，它是指反映系统总体现象的特定概念和具体数值的综合。任何指标都是从数量方面来标定系统的某种属性或特征的。通过一个具体指标的设置与测度，可以感性地认识所研究系统某一方面的特征，或者掌握系统在某一方面发展演化的内在规律性。一个具有实际意义的指标由指标名称和指标数值共同构成。科学地选择评价指标和建立相应的指标体系非常关键，它直接关系到计算结果正确与否。要建立科学的指标体系须遵循一定的原则，并采取科学的指标筛选方法。

笔者认为，要科学地构建地方高校招生计划地区分配模型指标体系，应遵循以下基本原则:

1．系统性原则

指标体系是指标的有机集合，具有自身的系统性。指标体系的系统，一是指标体系必须是反映研究对象“质”的特性的指标的“集合”，不能遗漏;二是指标体系自身必须系统、完整，不仅要注意指标体系整体的内在联系，而且要注意整体的功能和目标，要能全面地反映“目标”;三是指标体系要形成阶层性的功能群，层次之间要相互适应并具有一致性，要具有与其相适应的导向作用，即每项上层指标都要有相应的下层指标与其相适应。

合理安排招生计划，必须系统考虑各地区的高等教育办学条件、学龄人口的入学机会、高等教育人才培养与当地社会经济需求之间的协调性等方面的因素，而每一方面因素又包括不同的具体内容，如办学条件就至少包括“人”、“财”、“物”三方面的要素投入，其中“物”的要素又具体包括校舍、仪器设备、图书等方面的指标。就是说，招生计划分配模型指标体系是由能够系统反映影响招生计划安排各方面因素的一系列指标，按照一定的规则，相互补充又相互独立地组成的群体指标体系。

2．代表性原则

在设计招生计划分配指标时，可能会有许多指标供选择，但究竟应确定哪些指标才能科学地对影响招生计划安排的某方面因素加以反映和分析，就要充分比较不同指标的口径范围和意义指向，要选取那些含义明确、能较好地反映招生计划相关影响因素的指标。

3．可比性原则

只有具有可比性的指标，才能够提供准确的信息资料，才能够发挥指标体系的作用。指标体系中同一层次的指标，应该满足可比性的原则，尽可能地使其具有横向和纵向的可比性，使指标既能反映实际情况，又便于比较优劣。可比性原则有两个涵义:一是指标应该在不同的时间或空间范围上具有可比性。指标在口径、范围和计算方法一致的前提下，不仅在纵向上可进行历史回顾与未来前瞻，在横向上也可进行地区间的比较与参照。而那些在较长时期内变化不大的指标，或者在不同地区之间差别不大的指标，不应列入指标体系。如果因其地位重要必须列入，那么在模型设计中，也应赋予其较小的权重。二是在不同时期和不同地区之间进行比较时，除指标的口径、范围必须一致外，一般用相对数、比例数、指数和平均数等进行比较才具有可比性。

4．可操作性原则

构建招生计划分配模型指标体系是为了把影响招生计划安排的相关因素变得可以测量、可以比较，为最终的招生计划地区分配提供依据，因此，指标的设计必须具有可操作性。指标设计的可操作性有两层涵义:一是所选指标的数据必须是能够及时搜集到的，是可以通过量化处理付诸操作的;二是在基本满足决策所需信息的前提下，应尽量减少指标个数，使整个模型的指标体系具有较高的使用价值和可操作性。一般而言，由于某些原因，某个指标的数据一时难以获得，人们通常是“一删了之”，这种做法并不可取，科学的态度是设法寻找替代指标、寻找专门调查搜集指标的途径、寻找统计估算的方法。

四、地方高校招生计划地区分配模型指标体系的构成框架

基于对地方高校招生计划分配模型目标定位的把握，充分考虑影响地方高校招生计划地区分配的主要因素，遵循上述指标体系构建原则，结合各地区地方普通高校招生现状和有关专家的意见，笔者认为地方高校招生计划地区分配模型指标体系应包括这样一些内容:

1．区域公平类指标

即反映高等教育入学机会公平程度和高等教育资源配置均衡程度的指标。这类指标包括两个方面，一是高等教育入学机会，二是地方高等教育规模占全部高等教育的比重。按照国际机构通用的口径，反映高等教育入学机会的指标为18－22 岁学龄人口中接受高等教育的比例，即高等教育毛入学率。由于缺乏各地分龄的学龄人口数据，我们用应届高中毕业生升学率来反映各地高等教育的入学机会。但严格的说，应届高中毕业生升学率只能大致反映18 岁学龄人口的高等教育入学机会，并不足以反映18－22 岁学龄段人口的高等教育入学机会，因此，我们选择每十万人口在校大学生数这一指标作为补充。需指出的是，应届高中毕业生升学率和每十万人口在校大学生数这两个指标均为逆向指标，即招生计划应向应届高中毕业生升学率低或每十万人口在校大学生数少的地区适当倾斜，而不是相反。

另外，由于我国地区之间高等教育资源的配置差异很大，部属高校(往往也是重点高校)主要集中分布在北京、上海、江苏、湖北等少数几个地区，仅北京一地就集中了34 所部属普通高校④，其高等教育总规模中部属高等教育就占了7 成;相对而言，其他地区的部属普通高校数量较少，多数地区仅1 到3 所，而山西、内蒙古、江西、广西、海南、贵州、云南、西藏、青海和新疆这10 个地区更是1 所也没有。就地方高校招生计划的地区分配而言，如果对各地地方高等教育和部属高等教育的构成情况不加以考虑，尤其对那些部属高校较少甚至1 所也没有的地区来说，显然有失公平。笔者认为可以用地方高校在校生所占比重来反映地方高等教育和部属高等教育的构成情况。

2．办学条件类指标

合格的办学条件是高校进行人才培养和科学研究的物质前提和基本保障，办学条件的优劣多寡直接决定了高校人才培养的数量和质量。一般而言，办学条件包括“人”、“财”、“物”三方面的要素投入，其中“人”的要素，主要是指师资，可用生师比和研究生学位专任教师比例来分别反映师资的数量充足与否和素质高低，其中生师比是逆向指标，生师比越高，越是表明师资紧张;“财”，即经费投入，可用生均预算内事业费来反映各地区高等教育经费投入的充足程度和政府对高等教育投入的努力程度;至于“物”的要素，主要包括校舍、仪器设备、图书等基础设施，可分别用生均教学行政用房、生均仪器设备值和生均图书加以反映。

事实上，为了加强宏观管理，促进各地高校办学条件改善和高等教育的持续健康发展，教育部2004年1月就向各地下发了《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》的通知(教发［2004］2 号)，明确规定我国普通高等学校基本办学条件指标包括生师比、具有研究生学位教师占专任教师的比例、生均教学行政用房、生均教学科研仪器设备值和生均图书，这5 项指标是衡量普通高等学校基本办学条件和核定年度招生规模的重要依据。根据该文件的规定，凡有一项指标未达到规定要求的学校，即被确定为限制招生(黄牌)学校;凡两项或两项以上指标未达到规定要求的学校，即被确定为暂停招生(红牌)学校;凡连续三年被确定为“黄”牌的学校，第三年即被确定为暂停招生(红牌)学校。

3．协调发展类指标

通过招生计划的合理分配促进各地高等教育与经济的协调发展是构建招生计划分配模型的题中应有之义。高等教育与社会经济的协调发展，一方面要求高等教育所培养的人才在“质”上能大体符合社会经济发展的需要，另一方面还要求高等教育培养的人才在“量”上能基本满足社会经济的需求。

对于前者，可通过学生的就业情况加以考察，最直接的指标就是地方高校毕业生就业率。一个地区地方高校毕业生的就业率越高，说明其与社会经济发展的协调度越好，进一步发展的可能性也越大;反之，则说明其培养的学生并不能适应社会经济的发展需要，在今后地方高校招生计划安排中应对其招生计划进行适当调整。

对于后者，可通过各地的产业结构和经济发展发展势头来总体判断，我们用非农产业就业比重来反映产业结构因素对高层次人才需求的影响，用GDP 增长率来反映经济发展对专门人才需求的总体趋势。

综合上述各方面的考虑，招生计划地区分配模型的指标体系包括3 个一级指标、7 个二级指标和12 个三级指标，具体如下表所示:

地方高校招生计划地区分配模型指标体系

五、结 语

我国高等教育已进入逐步由外延扩张转向内涵发展的新阶段，研究构建科学的分配模型对全国地方高校招生计划进行地区分配有其现实的必要性和迫切性，也是一次具有探索性的尝试，在某种意义上，这种尝试也是一种制度创新。本文较全面地论述了全国地方高校招生计划地区分配模型的目标定位，在充分考虑影响地方高校招生计划地区分配主要因素的基础上，遵循指标体系设计的基本原则，较为系统地设计了全国地方高校招生计划地区分配模型指标体系，这一指标体系可为中央教育行政部门在编制各地区地方高校招生计划时提供重要的决策参考。笔者认为，基于这一指标体系的地方高校招生计划地区分配模型的建立和完善将有助于推进我国地区之间高等教育公平与高等教育资源的均衡配置，激励各地政府改善地方高校办学条件，提高办学质量，并进而促进地方高等教育与地方经济的协调发展。

注 释:

①谢焕忠主编:《中国教育统计年鉴(2010年)》，北京:人民教育出版社，2011年，第15 页。

②参见《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》第三十六条。

③参见《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》第二十二条。

④根据《中国教育统计年鉴(2010年)》，全国部属普通高校共有111 所，其中本科院校108 所，专科院校3 所。