“村改居”后基层党组织的现实困境与职能重构

张红云

(临沂大学 沂蒙文化研究院，山东 临沂 276005)

“村改居”后基层党组织的现实困境与职能重构

张红云

(临沂大学 沂蒙文化研究院，山东 临沂 276005)

“村改居”后基层党组织的准确定位和职能重构，是影响农村社区建设进程的关键因素，也是当前党建工作面临的一项新课题和新挑战。农村社区党组织在职能转换、与社区内单位及两新组织关系、自身建设、党员管理教育等方面面临种种困境。摆脱这些困境，实现党组织职能重构的有效对策是:进行党组织的职能转换，构建与社区内单位“条块结合、条块互动”的管理模式，提升党组织整体服务功能，加强组织和体制建设，构建党员梯度管理模式。

“村改居”;基层党组织;困境;职能重构;执政基础

随着城乡一体化进程的加快，越来越多的传统村落转变为农村社区。党的十七大明确提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，［1］既强调了基层党组织在农村社区建设中具有重要地位，也提出了农村社区建设的目标和要求。在改革开放的历史新时期，面对新形势、新问题，“村改居”后的基层党组织如何摆脱现实困境，实现职能重构，有效发挥在农村社区建设中的重要作用，是影响农村社区建设发展进程的关键因素，也是当前党建工作面临的一项新课题和新挑战。

一、“村改居”后基层党组织的职能定位和作用

1.“村改居”后党组织的职能定位。农村和城市社区党组织应该定位于领导核心，［2］其绝对领导地位是不能动摇的。尤其在农村社区的过渡和发展初期，各种利益主体之间发生着剧烈的利益碰撞，要解决这些复杂的矛盾和纠纷，就必须发挥社区党组织强有力的政治功能，建立维护各方利益的监督协调机制和保障体系，协调各方利益，疏导和化解各种矛盾，促进社区的和谐与稳定。但是，这并不意味着党组织是社区事务的包揽者，它对社区主要是在思想、政治、组织上的领导。党组织不能取代社区街道和居委会的作用，必须理顺和协调好与行政机构、自治组织的关系。

“村改居”后，社区党组织必须尽快实现从领导方式、工作职能、工作理念和工作目标等方面的全面转换。农村基层党组织的主要职责是搞好党务工作和发展集体经济，带领群众共同致富。而转变为社区后，社区党组织的主要职能转变为搞好社区的全方位建设，尤其以调动人的积极性和促进人的全面发展，体现人文关怀为工作主旨。工作内容从抓管理为主转向管理服务一起抓，为社区发展做好引导、协调和服务工作，树立服务意识，通过大量的社区工作来赢得社区群众的信任、支持和拥护。同时社区工作的目标也转变为促进社区群众的参与和自治，由代替人民当家作主转向支持人民当家作主。

2.把握农村社区建设的政治和思想导向。在政治和思想上实现对社区群众的正确引导和教育，抓好社区精神文明建设，是社区党组织的又一项重要任务。社区党组织作为社区工作的领导核心，必须保持坚定的政治立场和清醒的政治头脑，确保党的路线、方针、政策在农村社区的全面贯彻落实，并能将党的理论路线和社区的具体实际密切结合，求真务实，脚踏实地，与干部群众共谋社区发展。在领导社区建设的工作中，要坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导，贯彻落实科学发展观，用科学的理论教育和武装群众，使主流意识形态占据农村社区的主导地位。要将思想引导贯穿于社区的具体工作中，深入群众，了解群众，从群众关心的热点、难点问题着手，找准思想工作的切入点，在服务群众中感化和教育群众。在宣传教育的方式上，要根据社区群众的思想实际，寓教于乐，以灵活多样的方式，在潜移默化中实现群众思想的净化和升华。

3.巩固党在农村的执政地位和执政基础。随着社会的急剧变革，传统的社会整合机制发生了巨大变化，社区制成为农村新的整合趋势。依托农村社区建设，巩固党的执政地位和执政基础，实现农村的和谐与稳定，已成为社会的普遍共识和新的发展趋势。但是，多种客观情况决定了农村社区居民的心理更具复杂性，诉求更具多元化。一方面，伴随社会的转型，农村的利益格局、分配方式、生活方式等发生了根本变化，农村社会分层现象日趋明显，农民的利益诉求、价值观念日趋多样化。而社会分配不公、城乡差距拉大等现象，使许多农民出现心理失衡，对政府和社会产生不满，对党的执政水平和能力产生质疑。另一方面，随着城市化进程的加快，农村居民在较短的时间内转变为社区居民，他们的心理、生活方式、生活习惯与城市的生活方式和生活习惯还不相适应，认同感和归属感不强。加上失去土地后，对新的利益分配格局、社会保障等问题心存疑虑，甚至不满。农村社区居民的这些负面心理和情绪如果得不到及时疏导和解决，经济和心理诉求不能逐步得以满足，长此以往，势必会削弱党在农村的执政基础，动摇党在农村的执政地位。因此，要高度重视和巩固党在社会基层的执政地位，在社区中形成强大的渗透力、影响力、控制力。［3］农村社区党组织，必须抓住农村社区建设刚刚起步的有利契机，把握农村社区建设的内在规律和特点，了解社区居民的心理变化和思想特征，掌握新情况，解决新问题，密切党群关系，充分发挥在巩固党的农村基层执政基础和执政地位、构建和谐农村社区中的关键作用。

二、“村改居”后基层党组织的现实困境

1.职能转换不到位，工作对象和范围界定模糊。对小区居民进行服务、引导、教育和管理是社区党建工作的重点和中心，也是社区党建与农村党建在质上的根本区别。［4］但一些农村社区党组织存在行政村管理的惯性，工作职能没有及时进行重新调整和定位，工作重点和中心的转换缺乏主动性。有的社区党组织甚至仍然保留着行政村的组织体系，工作的主要职责仍然是管理集体经济，行政指令性地控制和掌管居民事务，缺乏服务社区居民的工作意识，存在比较严重的官本位现象。

由于农村社区大多处于城乡结合部，是以租赁为主的流动人口自发型聚居区，有些社区内流动人口的数量甚至超过原有的村民。他们存在来源复杂、就业方向多元化等特征，许多方面与本地人存在差异，摩擦和冲突难以避免，给社区管理带来了难度。而当前的大多数社区党组织对社区和党员的管理仅限于原来的村民，大量流动人口基本处于失控状态。原有的居民依托原有集体资源享有较好的集体福利，相互间及与社区组织间的关系不断强化，而与社区内其他居民由于缺乏历史交往以及现实交往的迫切需要，难以相互融入，这也在一定程度上影响了社区管理和服务对象的全面性，削弱了社区党组织对整个社区居民和社区组织资源的凝聚力和领导核心作用。

2.党组织与驻社区单位党组织存在分离与对立。行政体系中的条块冲突反映在党的基层组织关系上为社区党组织与社区内单位的二元对立。［5］虽然多数农村社区都建立了党建工作联席会，为社区党组织与社区内单位党组织的信息沟通、经验交流、工作协调提供了平台，但在实际工作中联席会形同虚设。这种组织形式是以单方面取得单位党组织对社区党建的支持为目的，功能单一，没有确立双向服务意识，并没有建立起有效的双边互动与双向协作机制等。［6］社区党组织只强调社区内单位对社区的贡献，而对其工作关心不够，服务意识淡薄，这就一定程度上挫伤了社区单位参与社区工作的积极性，甚至产生抵触情绪。而联席会由于召开过少或不及时，在促进双方沟通交流、协调解决双方意见分歧或矛盾以及整合社区资源、共驻共建中没有发挥应有的作用。因此，社区党组织与驻社区单位党组织之间仍然存在实质的分离与对立，没有真正实现“社区资源共享，精神文明共创，社会事务共管，社会稳定共保”。

3.农村社区内两新组织存在党建空白。市场经济的快速发展必然会催生各类新经济组织和社会组织的产生。农村社区内两新组织存在不断增长的势头，而社区党组织由于对形势估计不足、应对不力、措施跟不上，致使不少两新组织出现党建空白点，严重影响了党组织的覆盖面，削弱了党的执政基础。两新组织所体现的新经济形式、就业格局、分配方式，以及新的价值理念、思维方式等直接影响着社区群众，而随着这类组织的日益增多，对社区的影响必然越来越大。因此，该领域的群众工作必须引起高度重视。党组织建设如果跟不上形势发展，大力加强在两新组织中的政治、组织和思想渗透，就会面临丧失群众，丧失阵地的危险。

4.党组织的思维观念和工作方式陈旧，干部队伍素质有待提高。随着社会转型的逐步实现，农村社区党组织的职能和任务更加繁重，原有的单纯行政型的思维观念和工作模式，已无法适应新形势发展的需要，不能满足社区群众越来越高的期望和要求。事实上，在一些农村社区党组织仍然存在明显的行政化倾向，社区工作依靠行政力量来推进，自主自治的社区建设理念淡薄，等要靠思想严重，经费等着上级调拨，工作等着上级安排，遇到难题一级级往上推。而党组织的行政化工作理念势必会抑制群众的参与意愿和热情，不利于社区和居民个体自主性的培育，一定程度上背离了推动社区自治的社区建设目标。另外，社区党组织干部队伍的观念需要转变，素质有待提高。农村社区的干部大多是由原行政村干部过渡而来，他们原有的思维方式、工作理念已不能适应社区建设的要求，需要进一步充实、更新和提升。

5.党组织的自身建设不足，党员管理教育不力。社区党组织对社区建设承担着领导、指导、整合、协调等多重职能，党组织要适应社区建设和发展的形势和要求，就必须加强自身建设。而当前的多数社区党组织，无论在组织建设方面还是体制建设方面都存在相对滞后的现象，亟待按照社区发展的客观要求进行调整和完善。而在社区党员管理教育方面，存在管理不力，党组织生活流于形式，缺乏实效的现象。主要原因是:一方面，由于农村社区外来流动人口和外出谋生居民较多，党员组织关系相对复杂，必然会加大党员管理的难度，致使社区党组织难以完全掌握本社区的党员，尤其是流动党员的情况，难以有效开展组织生活，对党员进行管理和教育。另一方面，市场经济意识冲淡了部分党员的组织观念，他们怕影响生意和工作，不主动联系和参与组织生活。还有部分党员对党组织的利益期望值较高，一旦无法实现就在心理上产生对党组织的疏离感，对党组织生活十分冷淡，甚至有意逃避。即使在一些农村社区开展了正常的组织生活，也只是流于形式，走过场，组织生活内容单调枯燥，不能调动起党员的参与热情，不能有效发挥对党员进行思想教育，提高党的凝聚力、向心力的作用。总之，农村社区党员管理教育的机制、发挥党员先锋模范作用的激励机制等亟待进一步完善。

三、“村改居”后实现基层党组织职能重构的对策与建议

1.实现社区党组织的职能转换，明确界定工作对象和范围。明确认识职能是做好工作的根本前提。“村改居”后基层党组织必须尽快实现角色转换，将职能定位于为对社区居民的服务、引导、教育和管理。要在意识上、组织体系上、工作方式上积极主动地进行调整，以适应农村社区建设的新形势、新特点和新要求。同时，农村社区党组织必须改变狭隘的思想意识，放远眼光、拓展思路，增强大局意识，将整个农村社区的所有居民都纳入服务和管理的范围，尤其是要从心理上接纳社区内的外来人口，为他们提供和其他居民同样的服务，进行同样的管理。要采取各种方式，利用各种平台，促进社区原有居民和外来居民的交流沟通，营造相互理解、相互包容、和谐相处的良好氛围，充分发挥社区党组织对整个社区居民和社区组织资源的凝聚力和领导核心作用。

2.社区党组织和社区内单位构建“条块结合、条块互动”的管理模式，形成共建合力。构建“条块结合、条块互动”的网络化管理模式，是改变社区党组织和社区内单位条块分割、二元对立局面的根本途径，是充分调动大家参与社区建设的积极性、实现社区资源共享共建的重要举措。

在共建的具体形式上，以双方共同利益为基础，以已有的党建工作联席会为平台，双方通过沟通和协调，确定共建项目，并签订共建责任保证书，对共建项目实行目标管理责任制。通过共建项目的推进，培养和不断增强“社区是我家，共建靠大家”的合作意识。社区党组织要尽力为社区内单位的发展提供便利，做好服务，搭建单位与居民之间交流互动平台，增进相互信任，形成利益共赢、和谐向上的良好氛围。社区内单位党组织应建立督促本单位党员服务社区的激励机制;尽最大能力在人力、物力、财力上为社区建设和发展提供支持和帮助;主动配合社区党组织，帮助解决社区内富裕劳动力和下岗职工的就业问题。这样，通过建立双方沟通协作、共享共建的有效机制，最大限度地调动起社区建设的有利因素，实现社区资源的有效运用和优化配置，保证了农村社区快速而良性的发展。

3.加强两新组织的党建工作，实现党组织的全面覆盖。随着社会的转型和市场经济的发展，社区内新经济组织和新社会组织大量出现，如何实现对两新组织的组织整合和有效管理，是摆在社区党组织面前的一项新任务。要针对这类组织的具体情况，查漏补缺，填补党建工作的空白点，最大程度地扩大党组织的社会覆盖面。在有党员无党组织的单位尽快建立党组织;在有党组织无组织活动的单位督促开展正常的组织活动;在无党员的单位积极培养、发展先进分子入党，逐步扩大党的力量，进而建立起党组织。

4.增强党组织的服务意识，提升整体服务功能。服务社区是农村社区党组织新的职能定位，是社区党组织的核心工作，是党组织的凝聚力、号召力和战斗力的重要体现。每个党员干部都应当牢固树立服务意识，把是否为群众带来利益、群众是否满意作为衡量工作好坏的唯一标准。在具体实践中，应注重以下几个方面:第一，要建立规范的听取民意、疏通民情的常规制度。可以建立社区居民家访制度，定期对社区内的困难户、重点户、特殊户进行看望和慰问，帮助解决实际困难;建立群众来信来访制度，听取群众的意见和建议，接受群众的批评和监督，力求使矛盾化解在萌芽状态。第二，建立健全各类社区服务组织，着力构建覆盖全体居民的社会福利、社会救助、社会保障体系。通过在社区医疗、警务、物业等常设服务机构基础上，组织志愿者和义工服务队等，不断拓展服务网络;通过增加再就业服务及面向老人、儿童、低收入者等特殊群体的服务等便民利民服务项目，不断拓宽服务内容。第三，努力打造融宣传教育和文化娱乐于一体的社区文化服务体系。社区文化是社区群众的群体意识、价值观念、生活方式等的综合体现，承载着宣传教育和文化娱乐的双重功能。农村社区党组织要根据本社区的特点，利用社区文化资源，组织群众开展生动活泼、健康向上的文化活动，普及宣传中国特色社会主义理论体系，积极倡导科学文明的生活方式、正确的价值观和人生观，大力宣扬社会公德和家庭美德，寓教于乐，努力营造文明和谐的社区文化氛围。

5.加强农村社区党组织的组织和体制建设。加强农村社区党组织的组织和体制建设，是提高党组织凝聚力、影响力、渗透力和战斗力的根本保证。

在组织建设方面，首先，要加强党组织自身的建设。通过完善民主政治制度、强化组织学习和实践，使社区党组织成为充满生机活力的、坚强的战斗堡垒。其次，要加强社区干部队伍建设。针对社区干部整体素质偏低的现状，加大管理与培训的力度，同时补充一批高学历、高素质的年轻干部到社区管理队伍中来。再次，要加强社区党员队伍建设，通过建立适合本社区的党员管理制度，加强对社区党员尤其是流动党员的管理，以充分发挥党员在社区群众中的模范带头作用。这样，在坚持党要管党和党要管干部的原则下，通过加强社区党组织建设，就可以大大提高社区党组织的凝聚力和战斗力，有助于农村社区建设快速稳步推进。

在体制建设方面，首先，要坚持党组织管理体制改革，使传统的单向垂直管理体制向多向网络型转变，使高度集中的党政权力走向平权、放权、分权，以适应农村社区发展的新特征、新要求。社区党组织与居委会、街道党工委要职权分明、各司其职、相互配合，在服务于社区建设的共同目标下，形成合力共建农村社区。其次，要健全农村社区党组织的工作制度和运行机制，以保障党组织对社区的规范管理和合法运行。要允许各居委会党组织根据各自的具体实际进行变通，体现自身特色，以更有利于本社区的建设和发展。

6.构建梯度管理模式，加大党员管理力度。为有效实现对社区党员的管理，可以构建梯度管理模式，根据人员类型进行分类管理。社区的党总支作为社区党组织的领导核心，可以下设若干个党支部，各支部书记由总支委员兼任。党支部可建在原行政村上，但一般以人员类型划分为主，如建立在职党员党支部、流动党员党支部、离退休党员党支部等。这样，一方面，党支部的工作更具针对性，可以实现对本支部党员更有效的管理、教育和监督。另一方面，有助于党员之间的沟通和协作，发挥各支部特长和优势，通过创建各类载体，积极服务社区居民。

各党支部在具体的管理措施上，要根据党员群体的不同实际和特点，积极创新，不断探求新办法、新模式。例如，对于在职党员，要与其单位建立共管共建机制，实行弹性的、人性化的管理模式，在保证其单位正常工作和正常休息的前提下，充分发挥其在社区建设和各项管理事务中的模范先锋作用;对于流动党员，可以针对该群体的特殊情况，在社区建立流动党员联络站和流动党员党支部，专门负责其监督、管理和教育。为克服时间空间等障碍因素，及时便捷地联络和管理，可以通过建立流动党员电子档案和网络信息管理平台等方式，保证不让一个党员游离于党组织之外，增强党的凝聚力、向心力和战斗力。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2007－10－25.

［2］王乃波.关于基层党建工作新格局的思考［J］.学习与研究，2004，(5).

［3］王世谊.当代中国基层党建问题新论［M］.北京:中央文献出版社，2004:2.

［4］刘文罗.村改居后社区党建工作面临的主要问题与对策［J］.中共济南市委党校学报，2009，(1).

［5］中国城市社区党建研究课题组.中国城市社区党建［M］.上海:上海人民出版社，2000:25.

［6］刘冀媛.单位党建和社区党建互动初探［J］.中央社会主义学院学报，2005，(6).

D267

A

1002－7408(2012)09－0025－03

张红云(1971－)，女，山东临沂人，临沂大学沂蒙文化研究院副教授，研究员，主要从事党建和中国特色社会主义理论和实践研究。

【责任编辑:宇 辉】