公共服务均等化领域防止利益冲突问题研究

庄德水

(北京大学 纪委监察室，北京 100871)

公共服务均等化领域防止利益冲突问题研究

庄德水

(北京大学 纪委监察室，北京 100871)

利益冲突是造成腐败的重要根源，是影响公共服务质量的消极因素。公共服务均等化领域可能发生的利益冲突问题包括预算最大化倾向、利益部门化、消极决策倾向、执行偏私性、监管谋私性、信息反馈的延迟性等。公共服务均等化领域之所以会发生这样或那样的利益冲突问题，与政府内部的行政机制和政府工作人员的伦理素质以及公共服务供给机制等有关。结合回应性和有效性两个评价维度，当前我国公共服务领域防止利益冲突应建立健全参与机制、预算民主机制、责任机制、绩效管理机制、合作机制、监管治理机制、评价机制、行政沟通机制等。

公共服务;公共服务均等化;利益冲突;防止利益冲突

随着我国社会政治经济文化的发展，人们对公共产品的需求日益多元化，对公共服务及其均等化也提出了更高的要求。在现实中，由于政府部门及其工作人员存在利益冲突问题，公共服务有时难以实现均等化，严重损害了政府的公信力。在此，本文拟结合十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出的“建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”的要求，探讨公共服务领域利益冲突问题及其防止策略。

一、公共服务及其均等化的理论简析

公共服务属于公共产品范畴，公共产品包含着公共服务的内容，两者的区别在于，生产领域的公共产品是有形的，而服务领域的公共产品是无形的。公共产品具有两个基本属性:消费的非竞争性与受益的非排他性。私人服务通过市场来提供，公共服务则主要由政府来提供。介于公共服务与私人服务之间的准公共服务，既可以由私人通过市场提供，也可以由政府提供，还可以由私人和政府共同提供。公共服务均等化内在地包含两个方面的内容:一是尽可能多地分配公共服务;二是如何均衡分配公共服务。第一个问题涉及到国家的经济发展水平和存量，国家的经济实力越强，财政支持力度越大，公共服务资源就越多。第二个问题与社会公平有关。“均等”是与“公平”相联系的一个概念。“均等化”既指一种平均相等的状态，也指一种公共价值目标和一个达到公平的过程。从社会角度来讲，实现公共服务均等化是每一个公民追求公平正义与共享和谐的重大问题;从政府角度来讲，为全体公民提供基本的、必要的公共服务，是一项现代政府责任。公共服务的分配主体是政府，正因为此，公共服务均等化程度与政府的公共权力效益、公共政策能力及政府自身的廉洁程度因素等相关。实现公共服务均等化过程体现了政府的公共精神。政府应公平地满足每一个公民的基本公共服务需要，为全体公民的生存发展承担责任，提供基本而有保障的公共产品和公共服务，确保全体社会成员普遍平等而自由地享有。当然，公共服务均等化不是绝对的平均，而是相对的均等，是机会均等和结果均等两个层面的统一。

公共服务首先要考虑其正义性，这个正义性要求公共服务实现均等化。公共服务均等化是机会公平。机会公平是指每一个社会公民具有平等的权利享有公共服务。公共服务不能因公民的社会阶层、家庭条件、职业环境以及个人禀赋等，而造成享有机会的重大差异。特别是，社会弱势群体应与其它社会群体一样享有公共服务的机会，不能被剥夺享有的权利。政府有义务运用财政力量来创造条件，留有必要的公共产品份额来保证社会弱势群体的权益。因此，让全体公民共享改革发展成果是公共服务均等化的题中之意。

公共服务均等化是结果公平。结果公平是指每一个社会公民都可享有大致相等的公共产品份额。政府应满足全体公民最基本的公共服务需求，如最基本的公共设施、医疗服务、义务教育、环境保护、社会治安等。如此，使不同阶层、不同地域的社会公民都能享有基本均等的公共服务，实现结果公平。

公共服务均等化作为一个渐进过程，在不同发展阶段上，政府应循序渐进，充分发挥主导力量，调动社会积极性，合理配置公共服务资源，建立健全公共服务供给体系，公平分配公共产品和公共服务，使不同地区、不同群体的人们享有大致相等的公共产品和公共服务。为此，政府部门及其工作人员必须站在相对客观公正的立场上提供公共服务，避免把部门利益和私人利益掺入公共服务事务，更不能利用公共服务资源优先照顾本部门、本人和亲属或特定利益关系人并为他们提供好处，否则会影响公共服务政策的公信力。

二、公共服务均等化领域中的利益冲突问题

如前所述，公共服务是一个关系社会正义的利益问题，均等化程度属于公共利益范畴。当然，在具体实践中，由于受政府行政体制、行政环境、市场环境以及政府工作人员个人素质的影响，公共服务均等化面临着一些现实挑战，特别是利益冲突问题。本文所指的利益冲突不是一般社会学意义上的利益冲突，比如群体性利益冲突、邻里利益关系对立、不同阶层利益的矛盾等。利益冲突具有特定的廉政涵义，与政府部门及其工作人员的岗位职责和公共权力相联系。所谓利益冲突，简单地说，是指政府部门利益和政府工作人员的私人利益与他们的职责及其代表的社会公共利益所发生的冲突。［1］国际社会普遍认为利益冲突是造成腐败的重要根源，是影响公共服务质量的消极因素。公共服务事务是多发易发利益冲突和腐败现象的重点领域。

基于现代管理学理论，公共服务均等化是一个PDCA循环过程。PDCA循环又称“戴明环”，是有效开展管理工作的合乎逻辑的工作程序。［2］P是计划阶段，指公共服务均等化的决策环节;D是执行阶段，指公共服务均等化政策的具体实施环节;C是检查阶段，指政府部门及其工作人员对公共服务均等化工作的监督环节;A是处理阶段，指政府部门及其工作人员对监督结果进行处理，总结经验教训的环节。整个公共服务均等化的PDCA循环过程都可能发生利益冲突问题。

决策是政府的重要职能，政府承担着公共服务均等化政策的制定和选择。决策本身是一个利益分配过程，涉及到不同利益群体和利益需求之间的平衡。因此，决策环节所发生的利益问题与决策主体本身的利益取向是相关的。主要表现在:一是预算最大化倾向。一些政府部门倾向于把预算规模作为本部门的需求目标，总是想方设法地通过各种手段来增加本部门的财政预算，不认真考虑公共服务的实际需求情况、提供成本以及效率等，甚至过分夸大本部门工作的重要性，制造工作来扩大本部门的职能，从而理所当然地提高预算水平。二是利益部门化的决策取向。一些政府部门从本部门利益出发，倾向于选择那些对本部门利益有利的公共服务均等化政策，而漠视那些社会需求强烈但供给不足、需政府费时费力的公共服务事务。三是消极决策倾向。一些政府部门及其工作人员不愿把那些与本部门和本人利益无关的公共服务事务列入决策过程，以致公共服务均等化方案无法完全反映社会公共利益需求。

执行是公共服务均等化的核心工作，是实现均等化目标的关键环节。执行工作直接关系到公共服务均等化工作的成败。执行所处的环境最复杂、所面对的任务最繁重、所面对的挑战最严峻，因此，执行环节最容易受到利益冲突问题的干扰。主要表现在:一是执行的偏私性。一些政府部门及其工作人员没有站在比较公正客观的立场上执行政策，在公共服务均等化过程中优先保证本部门的利益需求，对本部门利益有利的则执行，否则加以曲解或回避;并且，在执行过程中，有的政府工作人员优先照顾利益相关者和存在利益关系的企业。二是执行的消极性。一些政府部门及其工作人员不能对社会公共服务需求及时做出回应，漠视社会公共利益的诉求;并且，若该回应不能带来部门利益和私人利益，就不及时报批、不回复或不接待，甚至部门间消极行政，相互推诿，从而导致公共服务质量和水平的下降。三是执行的谋利性。一些领导干部为请托人参与公共服务业务提供方便，甚至直接干预公共服务均等化工作。四是技术运用的偏私性。一些政府部门及其工作人员有意垄断信息，不愿意把公共服务信息向社会公开。更甚者，在选择公共服务模式时，一些政府部门及其工作人员曲解市场化的本意，将其简单地视为有偿分配或收费服务，导致公共服务价格过高。

对公共服务均等化过程进行监管是政府的重要职能。特别是在市场供给和志愿供给越来越占据重要地位的情况下，公共领域与私人领域相互交错，更需要政府加强监管职能，保证公共服务的公正性和公平性。但根据“寻租”理论，政府的监管环节最易发生缺位和越位问题，主要表现在:一是监管的偏私性。一些政府工作人员参股入股监管对象，并从中分红，形成隐蔽的利益链，甚至合谋给监管对象披上合法的外衣。更甚者，一些政府部门及其工作人员故意给招投标资格预审条件设定排斥性条款，有意限制潜在投标者数量，保证存在利益关系的投标者的竞争优势。可以说，政府工作人员不能正确处理亲属关系、利益相关者关系、特定关系人关系以及各种利益关系，就会发生公共服务监管上的缺位现象。二是监管的谋私性。一些政府部门及其工作人员把监管工作视为生财之道，滥用公共权力，乱收费、乱罚款，监管越位频频。至于监管对象所提供的公共服务是否符合质量要求、公共服务结果是否符合社会正义等成为次要问题。一些政府工作人员充当监管对象的“说客”，帮助它们争取政府内部的优惠政策并从中得利，从而破坏了整个公共服务的均衡体系。三是监管的保护性。一些政府部门及其工作人员出于利益关系考虑，对原属于本部门所辖的社会团体、企事业单位应用不同于其它单位的监管标准，对它们的违法乱纪行为往往不予严肃追究。

公共服务均等化处理环节既是前一个公共服务均等化循环过程的结束，同时也是下一个公共服务均等化循环过程的开始。利益冲突问题主要表现在:一是信息反馈的偏私性。为保护本部门利益，一些政府部门及其工作人员有意向上级决策层和社会公众隐瞒真实信息，过滤掉那些对己不利的信息。二是处理机制的延迟性。一些政府部门及其工作人员有意回避信访举报反映的公共服务均等化问题，或者对出现的问题不及时予以处理，反而编造理由加以掩盖。虽然延迟处理与现行行政管理体制不畅有关，但更多的与政府部门及其工作人员为了避免自身利益受损有关。

综上所述，公共服务均等化过程之所以发生这样或那样的利益冲突问题，与政府内部的行政机制、行政能力、部门行政、政府工作人员的伦理素质以及公共服务的供给机制等有关。

三、公共服务均等化领域防止利益冲突的对策思考

要解决利益冲突问题，在运用传统的反腐倡廉制度措施的同时，要创新性地采用现代思维、现代理论和现代手段加以解决。在这里，根据前文PDCA循环理论所提供的公共服务均等化工作的四个环节，结合回应性和有效性两个评价维度，对如何在公共服务领域有效防止利益冲突进行思考。回应性指公共服务均等化和防止利益冲突工作要与社会公众的利益需求和廉政要求相适应;有效性指公共服务均等化和防止利益冲突工作要真正实现社会公众的利益需求和廉政要求。这两个维度也是评价公共服务均等化和防止利益冲突工作成效的重要标准。

第一，在计划阶段，依据回应性维度，各级政府在公共服务领域要完善社会参与机制，即要让社会公众成为公共服务均等化政策的决策主体之一，并参与公共服务均等化决策的全过程。具体而言，要求公共服务均等化政策要体现社会有序的决策参与，各级政府在公共服务均等化工作中要拓宽利益表达渠道，广泛了解社会公众的公共服务需求，保证各方利益主体都能参与其中。另一方面，依据有效性维度，各级政府要不断完善财政预算制度，让财政预算成为真正意义上的民主预算。从当前利益冲突发生情况来看，要解决因部门利益冲突所造成的公共服务不均等现象，有必要从约束部门权力和利益冲动入手，防止部门利益的合法化。为此，要从技术层面入手编制一份社会公众都看得懂的预算表，把重要的公共服务供给和分配信息列入其中;要从政治层面入手让更多的社会公众参与监督预算工作，社会公众有权问询政府部门的行政经费开支、公共服务供给投入、公共服务支出等情况，相关政府部门有义务限时作出回应。公共财政预算制度的完善是从源头上防止利益冲突特别是部门层面利益冲突的重要举措之一，不仅可以让部门预算纳入社会公众监督视野，防止部门利益的膨胀，而且可以让部门预算更加刚性化，保证预算资金的使用效率，防止一些政府部门利用权力优势在公共服务均等化过程中优先谋取部门利益。

第二，在执行阶段，依据回应性维度，各级政府应形成一个有机的政府责任体系。具体地说，要让政府部门及其工作人员成为公共服务均等化的主要责任者。据此，政府部门及其工作人员与公共服务均等化工作之间便形成一种“利益捆绑”关系，公共服务均等化政策执行过程发生的一切利益冲突问题都要追究相关政府部门及其工作人员的责任。为此，要坚持完善公共服务均等化的问责制，把公共服务均等化决策失误、执行失误及因分配不均等所引发的社会群体性事件作为问责内容。对受到问责的领导干部，应要求其在规定时间内不得涉及与准公共服务和俱乐部产品供给和分配相关的事务。要坚持完善公共服务工作的回避制，要求政府工作人员不得参与与其存在地域关系和亲属关系等的分配事务。对于可能发生的利益冲突，相关政府工作人员应及时提出回避申请，不直接参与公共服务均等化政策的执行工作。依据有效性维度，各级政府应重视公共服务均等化的绩效管理，包括责任主体的绩效管理和责任内容的绩效管理。一方面，要完善以公共服务均等化为导向的干部绩效考核机制，探索采用科学的考评方法与手段，把公共服务均等化指标纳入干部考核体系，将公共服务均等化的绩效评估与干部选拔任用相联系，摒弃干部考核GDP至上的错误做法。另一方面，要把公共服务均等化作为一项政府绩效指标，特别要把分配均等化程度如何、如何达到均等化程度、均等化的社会满意度等纳入政府部门绩效管理的重要内容。

第三，在检查阶段，依据回应性维度，各级政府应把国家、社会和市场三方力量都纳入防止利益冲突工作，形成三方相互合作又相互制约的合作机制。具体地说，要引入市场力量和社会力量打破政府垄断供给和分配公共服务的地位。政府是公共服务供给和分配的主导者，但不是唯一主体。在当前社会主义市场经济条件下，各级政府要把公共服务供给和分配的主导权与经营权相分离，不能既做“裁判员”，又做“运动员”。为此，一方面要强化政府责任，把公共服务资源公平地分配到各个地区和人群，另一方面要重视私营部门和社会团体力量在准公共服务和俱乐部产品供给和分配中的地位和作用，让更多的市场力量和社会力量参与竞争，减少公共服务供给和分配的成本。与此同时，各级政府要制定和提供相应政策和法律规范为私营部门和社会团体提供制度支持;私营部门和社会团体要加强行业自律，规范市场竞争行为和社会志愿活动，通过行业自律带动行业发展，树立企业形象和社团形象，保证公共服务的质量。依据有效性维度，各级政府要加强对监管者的“监管”，实现从单纯的政府监管到“监管治理”［3］的转变。监管治理是一种新的公共治理形式，要求各级政府明确相关政府部门及其工作人员的权利、义务、任免机制和行为操守，并建立定期报告制度和监管信息披露制度等，听取社会公众的意见建议，鼓励他们对政府部门及其工作人员的监管工作进行监督。

第四，在处理阶段，依据回应性维度，各级政府应建立健全社会评价机制，即让社会公众参与对政府部门及其工作人员的“打分”工作。其中一个工作重点是评价政府部门及其工作人员对社会公众公共服务需求的回应能力，评价指标包括回应时长、回应态度、回应满意度等，具体内容包括政府部门及其工作人员对社会公众信访举报的处理速度、对突发社会事件的反应速度、对周期性自然灾害的准备情况、对现时公共服务需求变化的敏感程度等。社会公众参与评价工作的途径包括网络打分、回答问卷、专项投诉等。依据有效性维度，各级政府应完善行政沟通机制，让信息公开和廉政预警成为行政沟通常态。在信息公开方面，各级政府应当充分利用电子政务平台即时且全面地公开公共服务均等化信息，包括具体公共服务的提供方案及其决策过程、分配对象的资格、范围和数量、供应商来源及资质、分配方式、所要达到的均等化标准等。在廉政预警方面，要依托现代电子监察信息系统，通过效能监察、谈话诫勉、内部审计、案件查处、专题调研、收入申报等途径，获取有关预警信息。通过系统化的指标体系对获取的信息进行梳理归纳和定量定性分析，及时发现存在的漏洞和薄弱环节。根据评估分析，发布廉政预警，督促有关政府部门及其工作人员加以防范。总之，我们应以社会外部的评价力量推动政府内部的行政沟通，为防止利益冲突提供良好的社会条件;以政府内部的行政沟通回应社会外部的评价力量，让政府部门及其工作人员时刻处在“社会之眼”的监督下，避免涉入利益冲突。

［1］庄德水.防止利益冲突与廉政建设研究［M］.北京:西苑出版社，2010.

［2］苏伟伦.戴明管理思想核心读本［M］.北京:中国社会科学出版社，2003.

［3］经济合作与发展组织.OECD国家的监管政策:从干预主义到监管治理［M］.北京:法律出版社，2006.

D63

A

1002－7408(2012)09－0035－03

教育部2011年度哲学社会科学研究重大课题攻关项目子课题(11JZD045－08)中间成果。

庄德水(1977－)，男，浙江台州人，博士，北京大学纪委监察室助理研究员，北京大学廉政建设研究中心研究人员，研究方向为廉政建设理论与实践。

【责任编辑:闫生金】