完善国际旅游岛生态补偿法律制度的探讨

□ 王秀卫

（海南大学，海南 海口 570228）

完善国际旅游岛生态补偿法律制度的探讨

□ 王秀卫

（海南大学，海南 海口 570228）

建立和健全海南国际旅游岛生态环境补偿机制，是全面贯彻落实科学发展观的重大战略举措，具有特别重要的意义。建设国际旅游岛， 可以通过完善公众参与、生态补偿形式多样化、生态补偿机制全面化等来完善海南的生态补偿制度。

国际旅游岛；生态环境；生态补偿；法律制度

生态补偿作为生态建设的重要环节，不仅越来越被人们所熟知，而且对其的理论研究与实践操作也在不断深入。在制度建设层面，我国《森林法》第8条规定建立国家森林生态效益补偿基金，是生态补偿机制在国家法律层面的重要体现；2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件也都明确提出要尽快建立生态补偿机制。海南省作为生态大省，正在建设国际旅游岛，生态环境的保护是根本，而生态补偿则是生态环境保护的重要手段。目前，海南省已经卓有成效地开展了生态补偿工作，本文仅就国际旅游岛生态补偿法律制度的完善提出若干建议。

一、生态补偿的概念

生态补偿是一个具有自然和社会双重属性的概念。从自然属性角度，生态补偿也可称为自然生态补偿，其内涵被界定为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作是生态负荷的还原能力。可以看到，自然生态补偿的概念具有“调节、还原和维持系统平衡”之意，是一种自然生态系统内在的“压力状态响应”机制。

有学者认为，生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识、提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。［1］（p355）该理论也是基于对保护环境的生态价值这种正外部性行为的收益弥补。而国际上对 “生态补偿”比较通用的概念是“生态或环境服务付费”，其是“以生态系统的服务功能为基础，通过经济的手段，调整保护者与受益者在环境与生态方面的利益关系的机制。”［2］（p3）

应该说，生态补偿制度的兴起，是清洁环境与生态服务日益稀缺的现状，以及给付行政、福利国家等理念双重作用下的产物。虽然如经济学家所测算的，地球每年的生态服务为36万亿美元，超过全世界所有国家国民生产总值的一倍。但由于生态系统并不象自然资源那样产权明晰，反而由于其是多种环境要素密切相关构成的复杂整体，生态价值往往处在没有产权人，或者有产权人，但产权人只能支配和控制该系统的一部分价值，而不能使用和收益全部的生态服务。因此，生态价值往往具有正面溢出的效果，而产生的外部性问题，市场机制无法对其进行矫正。于是产生了“生态价值付费”或“生态补偿”的制度，政府透过生态补偿资金或其它方式的灵活给付，柔性引导生态系统范围内当地居民的行为模式，减少或避免对生态系统的破坏性开发，是典型的在法律框架内，运用市场机制的政府行为。生态补偿的最终目标是要解决一个 “宏观的损失性境遇”，即“自然资本总体数量不断减少，质量不断下降及其日益稀缺的动态正是人类社会必须共同面对的一个宏观的、长期的损失性境遇”，它发生于“自然生态系统－人类经济系统”这个宏观的补偿关系域内。［3］虽然生态补偿是在自然与市场之间进行的，但最终通过创设生态服务市场，仍然是在市场机制框架下进行的一种补偿。

笔者认为，生态补偿应至少基本满足以下条件：一是基于弥补生态破坏或购买生态系统服务而进行的支付；二是无法从现有民法赔偿责任体系中实现；三是对正外部性行为的收益弥补或对负外部性行为的成本追加。

二、国际旅游岛与生态补偿

随着旅游业被确定为21世纪世界第一大产业，其对经济发展的贡献也超过了汽车业、石油业、钢铁业、农业等传统产业，旅游业受到了世界各个国家、地区的高度重视和密切关注。综观当今国际旅游业界，与海南岛地理位置、气候条件类似的旅游胜地，如美国的夏威夷群岛、印度尼西亚的巴厘岛、泰国的普吉岛、太平洋的斐济和瓦图阿努、印度洋的马尔代夫群岛，甚至连新加坡都依托海岛优势，大力发展国际旅游业，最终形成了各具鲜明特色的国际旅游岛。海南岛地理位置优越，气候条件优良，自然环境优美，海南作为中国最大的经济特区，在生态环境保护方面一直走在全国前列，是“中华民族的后花园”。2010年1月4日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（下文简称《意见》），为海南国际旅游岛建设指明了方向，将海南定位成旅游业改革创新实验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、国际经济合作和文化交流的重要平台、南海资源开发和服务基地和国家热带现代农业基地。

根据世界自然保护同盟的观点，旅游业与环境之间的主要关系有以下四项：⑴自然环境的构成成份是一项可供销售的旅游吸引或旅游产品的基础。⑵旅游业经营管理应尽量减少对环境的负面影响。⑶通过旅游业产生的资金应直接或间接地为游览地环境保护做出经济贡献。⑷旅游业经营者和公园职工提供的环境和文化的互动会影响到游客对环境的态度。1990年在加拿大召开的旅游国际大会上通过的 《旅游业可持续发展行动纲领》中明确提出了旅游可持续发展的五个目标：①增进人们对旅游产生的环境效应和经济效应的理解，强化其生态意识；②促进旅游业的公平发展；③改善旅游接待地区人民的生活质量；④向人们提供高质量的旅游经历；⑤保证未来旅游开发赖以存在的环境质量。可见，旅游的可持续发展与环境保护有着非常密切的联系。1995年4月28日，可持续旅游发展世界会议通过了《可持续旅游发展宪章》和《可持续旅游发展行动计划》，《可持续旅游发展宪章》提出：“可持续旅游发展的实质，就是要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为一个整体。自然、文化和人类生存环境之间的平衡关系使许多旅游目的地各具特色。”而最符合旅游可持续发展性的旅游模式就是生态旅游，据世界旅游组织的有关统计，目前生态旅游收入占世界旅游业总收入的15%至20%。因此，生态旅游被公认为是实现旅游业可持续发展的首要的、必然的选择，也是21世纪国际旅游的主流方向。［4］

2009年1月1日，海南凭借一流的生态环境资源优势，被国家旅游局选择作为2009年中国生态旅游年启动仪式举办地。而正是因为海南旅游近年来的快速发展，以及海南得天独厚的自然生态环境，国家旅游局才决定把生态旅游年的启动仪式放在海南三亚举办。［5］海南省政府在 《国际旅游岛建设行动计划》中明确指出：“大力开展生态旅游，将旅游开发与生态保护结合起来。实现景点和生态的统一，促进人与自然和谐发展……加强游客的生态文明旅游教育，提倡生态旅游消费方式，发展资源节约型、环境友好型现代旅游产业”。生态旅游已经成为海南省国际旅游岛建设的重要内容与方向。

可以看出，生态环境是发展旅游业，建设国际旅游岛的重中之重，海南虽然有着得天独厚的自然环境，但由于人们环保意识参差不齐，因此，对旅游环境的破坏与污染仍然存在，某种程度上，依然维系着粗放的、破坏性的、不可持续的旅游开发模式，各项旅游环境保护立法还不够完善，《意见》第4条规定：“严格实行生态环境保护制度。广泛开展生态文明宣传教育，引导居民和游客增强保护生态环境的自觉性和责任感。加强生态环境保护立法，健全环境影响评价制度，实行更加严格的生态环保标准。完善生态环境保护责任制和问责制，把生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。加大对破坏生态环境行为的惩处力度。”

笔者认为，《意见》将海南定位为生态文明建设示范区，其意义并不仅仅在于支持海南省的发展，而是将海南作为一个生态文明建设试验区，成功后将在全国范围内推广，海南建设国际旅游岛，也不仅仅是旅游业单一产业的发展，而是以现代服务业为龙头，从而带动并促进其它产业更快优化升级，实现资源节约型社会与环境友好型社会的建设。这一战略目标的实现，离不开环境保护，生态环境的保护也离不开生态补偿制度，《意见》规定：加强生态建设。继续推进海防林恢复和建设工程、天然林保护工程，巩固退耕还林成果，完善海南国家级公益林补偿机制，2015年森林覆盖率提高到60%。加强水土保持工作。加强自然保护区、森林公园、重点水源地、重要海域的保护和管理，有序开发利用土地、森林、矿产、海湾、岸线、海岛、水域等重要资源，提高资源开发利用水平和效益。实施教育扶贫移民工程，推动生态脆弱地区农村居民向城镇迁移。将海南作为全国生态补偿机制试点省，加大中央财政对海南的生态补偿力度，将9个山区市县列入国家生态功能区转移支付范围，将尖峰岭等7处国家级自然保护区列入国家生态补偿试点。这一规定，表明了海南省生态补偿工作特别是中部山区的生态公益林生态补偿工作，已经走在了全国的前列。先进的生态补偿机制的确立及完善必将进一步改善生态环境，实现经济发展与环境保护的双赢。这一发展模式的成功，将为我国向低碳经济转型，实现经济与环境的可持续发展起到示范作用，具有全局性意义。

海南中部山区是我省生物多样性富集区、主要江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重要预防区和重点监督区，在保持流域和全省生态平衡，减轻自然灾害，确保全省生态安全方面具有重要作用。为持续保持中部山区良好的生态环境，不断改善和提高中部山区加快发展的环境条件，实现中部山区经济社会及人与自然和谐发展，推进生态文明示范省建设，按照省第五次党代会和五届三次全会精神，根据《海南生态省建设规划纲要》、《海南省2008－2012年重点民生项目发展规划》和《海南中部山区国家级生态功能保护区规划》，制定建立完善中部山区生态补偿机制试行办法。建立中部山区生态补偿机制的基本原则包括坚持在保护中发展、在发展中保护的原则，努力实现保护与发展的有机统一；坚持以人为本的原则，促进人与自然和谐发展的原则；坚持保护者受益、损害者赔偿、受益者补偿的原则，建立补偿奖励机制；坚持循序渐进、重点保护的原则，确定生态补偿机制的核心内容和重点领域的原则；坚持政府财政投入为主、社会参与的原则，建立多元化的筹资渠道的原则。

三、完善生态补偿，建设和谐国际旅游岛

党的十七大提出，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。生态补偿的法治化尚未完成，《生态补偿条例》仍未得到通过，当前导致我国生态补偿不到位，或者补偿受益者与需要补偿者相脱节的问题，主要是由于机制不完善，补偿不能完全依理、依法进行，加之部门行政色彩浓等多方面原因造成的。我国已进入加快全面振兴的新阶段，也是转变经济发展方式，减轻经济发展对生态环境的压力、实现经济社会可持续发展的关键时期。因此，牢固树立“资源有价”、“生态补偿”的观念，积极推动生态环境补偿机制建设，从制度层面加强对政府、企业及个人环保行为的激励，促进环境成本的内部化，实现经济与环境的协调发展。同时，建立健全生态环境补偿机制，是全面贯彻落实科学发展观的重大战略举措，具有特别重要的意义。笔者认为，应该从以下几个方面，完善生态补偿制度，建设和谐国际旅游岛。

（一）完善公众参与

旅游是高度依赖本地资源的产业，而自然环境保护不仅是当地政府的责任，也体现为当地居民自觉的行动，如果当地居民能够从旅游业中得到好处，或者得到的好处比面对的损失更多，则其当然具有保护自然环境、维持良好生态的动力，限制自己污染环境、破坏性开发自然资源的行为。因此，良好的当地居民的公众参与模式的创建是低成本保护自然环境，营造最佳旅游软环境的必经途径。笔者建议：承认并保护当地居民的合法权益，包括土地使用权、承包权等一系列物权，对自然资源的合理使用权，对受损或受限的居民进行生态补偿，资金从当地旅游收入中支取。鼓励当地居民参加旅游规划的编制，发表意见，通过吸收当地社区参与旅游规划工作，更能从多视角特别是社区的视角来考虑自然、社会、文化等可能受到的潜在影响，也更能使规划获得当地人的支持。避免在开发中出现不必要的冲突。

公众参与是我国环境法的基本原则之一，是指在环境保护领域中，一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径，参与与其环境权益相关的活动，其作为实现可持续发展的重要条件之一已经为各国所普遍接受。在我国，环境法更是最早将公众参与制度化的法律，2006年，国家环境保护总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，首次将公众参与以规章形式进行了规定。然而公众参与作为一项基本原则，绝不仅仅体现在环境影响评价领域，应该说，只要是与公众环境利益有关的，都应遵照公众参与原则。公众参与也不仅应体现在政策制定阶段，更应体现在政策的执行与监督阶段，1998年欧洲委员会通过的《公众在环境事务中获得信息，参与决策和诉诸司法权利的奥胡斯公约》，对公众在环境决策方面的参与权规定了三个层次：其一是对具体环境活动的参与；其二是对环境有关的计划和政策决策的参与；其三是对现行行政法规和法律决策及执行过程的参与。全方位的贯彻公众参与原则，是成功的环境管理经验，体现了环境民主理念，也提高了公众的环保意识，有效地弥补了传统法律监督机制的不足。

在旅游景区内，不同的利益群体其价值取向也不同。居民主要是经济价值取向，政府主要是生态价值、社会价值和文化价值取向，旅游人员主要是一种暂时的生态、社会和文化价值取向，区外科研人员主要是科研信息价值取向，而对整个人类而言，则是一种综合的价值取向 。社区共管就是由这些不同的利益群体组合而成的管理机构通过协商达成协议对自然保护区实行的管理模式。［6］因此，选择理想的公众参与模式，将景区居民利益与旅游环境保护最大限度地达成一致，应该是建设国际旅游岛的重要内容。

海南省要建设国际旅游岛，社会和谐亦是题中应有之意，则在旅游开发中不仅要重视公众参与，在征收土地、制定旅游发展规划过程中，应广泛听取当地居民、社区的意见，更重要的是，由于进行旅游开发有可能实质上剥夺当地居民的土地经营权以及其它经济利益，因此，建立在协商基础上公平合理的行政补偿也是必须的。

（二）生态补偿形式多样化

生态补偿是市场手段的一种，是一套工具，被包含在政策工具箱里，它利用市场的力量来修正行为及纠正市场失败。从法律属性角度讲，生态补偿机制是在传统民事赔偿制度无法解决生态系统的养护者与受益者之间的利益平衡关系的情况下逐渐产生并不断发展的，其是一种对正外部性行为的收益弥补或对负外部性行为的成本追加。海南省的生态补偿工作应该说走在了全国的前列，已经初步建立了生态补偿机制框架，对生态补偿范围、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿资金来源，以及补偿资金管理等都做了明确细分。其中，资金来源方面，在政府加大投入的同时，明确提出引入市场调节等手段，拓宽资金来源渠道，可适当提高水费、电费以及旅游项目收费等。从生态环境保护的受益者和破坏者那里收取一定的费用，来补偿保护者的利益。在补偿方式上主要采取资金补偿、税收减免、智力补偿、政策补偿等。［7］

（三）将生态补偿机制全面化

虽然海南省生态补偿工作在全国处于前列，但现阶段，仍主要集中在形式上以行政给付为主、在内容上以中部山区森林生态补偿为主的补偿模式，生态补偿仍然处于片面化、阶段化的状态，生态补偿的原理是受益者的补偿，这种补偿绝不仅仅限于森林的生态服务功能，对于生态环境、国际旅游岛建设、公众生活必需以及对身体健康有重要影响的水环境保护、大气环境保护、海洋环境保护等也都亟需纳入到生态补偿的范畴。另外，也可以建立以相对独立区域、流域为对象的生态补偿试点区，特别是著名旅游景点、重要水源保护区、自然保护区的生态补偿制度，全方位、全过程的实现生态补偿，使生态系统服务功能完全实现“有偿化”。

建立健全生态补偿机制，是贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的必然要求；是公平体现生态系统服务价值、实现保护者权益的必然要求，是推进形成主体功能区、促进区域协调发展的制度保障；是加快推进生态文明建设，保障生态环境安全的迫切需要；对于海南省实现经济社会可持续发展、建设和谐国际旅游岛意义重大。海南省应尽快实现生态补偿机制的法治化，全面推动生态补偿工作的建设，为国际旅游岛建设提供长久生态保障和制度支持。

［1］吕忠梅.超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新［M］.法律出版社，2003.

［2］万本太.走向实践的生态补偿［M］.中国环境科学出版社，2008.

［3］谢剑斌.对生态补偿的概念及两个研究层面的反思［J］.亚热带环境与资源学报，2008，（02）.

［4］孙会娟.生态旅游理论初探［J］.科技信息，2009，（09）.

［5］杨春虹，陈燕.生态，国际旅游的基石［N］.海南日报，2009－08－11（3）.

［6］徐建英，陈利顶，吕一河.卧龙自然保护区社区居民政策响应研究［J］.生物多样性，2004，（12）.

［7］海南确立生态补偿机制框架［N］.中国环境报，2008－04－07（3）.

（责任编辑：徐 虹）

Discussion on Improving the Legal System of International Tourism Island Ecological Compensation

Wang Xiuwei

To establish and improve the compensation mechanism of the ecological environment in Hainan Island is the major strategic initiatives to comprehensively implement the scientific development concept.And it has a special significance.To build an international tourism island，we can improve the overall ecological compensation system in Hainan by enhancing public participation，ecological compensation forms and ecological compensation mechanism.

international tourism island；ecology；ecological compensation；legal system

D922.682

A

1007－8207（2012）02－0077－04

2011－11－06

王秀卫 （1973—），女，海南大学法学院副教授，法学博士，研究方向为环境法学、经济法学。

本文系2011年度中国法学会部级法学研究课题项目 “建设国际旅游岛法律对策研究”的阶段性成果，项目编号： CLS （2011） D47。