村民自治与居民自治的差异分析——以 “让农民上楼行动”为例

□ 秦海燕

（吉林大学，吉林 长春 130012）

村民自治与居民自治的差异分析
——以 “让农民上楼行动”为例

□ 秦海燕

（吉林大学，吉林 长春 130012）

村民自治和居民自治在治理基础上存在着一定的差异，即在依赖实体、地方性规范、社会秩序和人情交往等方面并不相同，如果忽视了二者之间的差异可能会导致严重的后果。例如 “让农民上楼行动”，在治理基础未变的情况下改变治理方式，可能会给农村社会的稳定发展带来一些弊端：破坏了农民的生产生活方式，引发了农民因上楼致贫，造成了基层政府的管理困境。本文通过村民自治和居民自治的差异分析探讨了 “让农民上楼行动”的弊端，旨在提醒政策制定者和实施者不要盲目地推进城镇化。

村民自治；居民自治；让农民上楼行动；城镇化

一、问题的提出

村民自治是指广大农民群众采用民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实行自我管理、自我教育、自我服务，依法办理本村公共事务和公益事业的一项基本社会政治制度。在我国农村地区实行的村民自治制度是具有中国特色社会主义的基层民主制度，是当前农村最广泛的民主实践形式和有效的治理方式。而居民自治是指社区居民采用民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实行自我管理、自我教育、自我服务，依法办理属于自治范围内的社区公共事务的一项基本社会政治制度。它是在我国城市社区实行的最广泛的民主实践形式，构成了城市社区治理的最主要内容。由此可见，村民自治和居民自治在内涵界定和实施区域上存在着明显的差异。不止如此，二者在运作机制上也具有相异之处：村民自治以村民委员会为主体，依靠村民会议或村民代表会议来进行村庄治理，强调村民的参与，民主化色彩较浓；居民自治以居民委员会为主体，依靠居民会议或居民代表会议来开展社区治理，虽然也强调居民参与，但是具有很强的政府规划性，行政化色彩较浓。

关于村民自治和居民自治的差异分析已有相关学者进行了相应的研究。徐勇认为，由于处在不同的背景和生态之下，村民自治和居民自治在制度变迁的背景、组织结构及运行机制、发展走向等方面各有自己的特点。［1］邓泉国、孟迎辉则认为，村民自治和居民自治在民主决策和法制建设方面存在着明显的差异。［2］［3］邓泉国指出，由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构的不同，城市居民自治和农村村民自治兴起的背景与动因各有特点。［4］随后，战晓华、邓泉国撰文对村民自治和居民自治中的自治组织与党组织关系进行比较，认为由于城市和农村历史传统和社会结构不同，二者在态势和制度创新方面既有共性，又各具特征。［5］由上可知，已有的研究主要是对村民自治和居民自治的兴起背景和治理方式进行了差异分析，对于二者治理基础的差异分析却很少涉及。因此，本文拟从治理基础的不同入手来分析村民自治和居民自治的差异。

二、村民自治与居民自治的主要差异

⒈依赖实体。村民自治依赖的实体是建制村。建制村是指乡镇以下的区域划分单位，是设立村委会的村，是由广大村民组成的自治共同体。［6］伊佩庄认为，建制村符合我国行政建制单位的共同特征：其一，有一套依法设立的相对独立的组织管理体系。村党支部、村民委员会及其下属委员会、村民会议和村民代表会议、村民小组等村级组织，构成了一整套相对独立于其上级或同级区划建制单位的组织管理体系；其二，有一定数量的人口、法定的行政区域和明确的边界。每个村委会都管理着一定数量的人口和土地，与相邻村委会所辖区域的边界也都非常清楚；其三，设置、撤销、范围调整都要经过一套法定的程序。村委会组织法具体规定了其设立、撤销和范围调整的法定程序，即“由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准”。［7］建制村一般建立在社会关联性较强的自然村基础之上。

而居民自治依赖的实体是城市社区。城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，是国家进行城市治理的空间单元，是由广大居民组成的社会生活共同体，同样也具有行政建制单位的共同特征：有社区党支部、社区居民委员会、社区居民代表大会、社区协商议事会、居民小组等一套依法设立的相对独立的组织管理体系；有一定数量的人口，有法定的行政区域，有明确的边界；其设置、撤销、范围调整，都要经过一套法定的程序，即“由不设区的市、市辖区的人民政府决定”。［8］一般情况下，政府部门会自觉不自觉地按政府模式建构社区组织，从而使社区组织具有较强的行政化色彩，如有些地方按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度，前者被称之为“小人大”；按照地方政协的模式建立社区协商议事会。［9］在这里，城市社区的自治性要弱于村民自治，受到政府的行政化控制较强，也受制于整个城市的健康发展。

⒉地方性规范。处于同一个地方的人们在长期的生产生活实践中形成了普遍认同和共同遵守的地方性共识。这种地方性共识会形成一种评估体系及标准，来判定何为正确、何为错误。在实践中，这个评估体系和标准成为了地方性规范，是同一个地方的人们所共享的关于行动正确与错误的准则，使人们具有明确的行动目标和道德标准，从而对每个人都能产生实在的压力。［10］

随着市场经济的渗入和经济活动的增多，当今的中国乡村社会已由“熟人社会”向“半熟人社会”转变，村民之间由熟识变为认识，由自然生出规矩和信用到相互商议达成契约或规章，由舆论压力到制度压力，由礼治变为法治，以致村民的行为环境与行为方式发生了巨大的变化。［11］但是，乡村社会仍然是一个有着长远预期的、多次重复博弈的场域，是一个充盈着情感、伦理和地方性共识的生活共同体。其中的地方性规范源于本乡本土，在它的影响和制约下村民们能够重伦理、敦乡谊、敬老爱幼、邻里和睦、互帮互助、扶困济贫，因而具有强大的凝聚力和道德教化功能，有利于调解纠纷、化解矛盾，甚至在配置资源方面也能够发挥重要作用。

在当今中国城市社会，随着市场化进程的逐步加快，城市社会治理模式从单位制向社区制转型，单位制的影响慢慢弱化，由此城市居民由“单位人”向“社会人”转变，而且属于非固定单位的居民愈来愈多。同一城市社区内的居民来自四面八方，加上很少存在有几代亲缘关系的人结成群体居住在同一个城市社区，以致由天然情感联系的纽带和自然形成的伦理秩序不会在社区生活中产生明显的影响，因此，在社区中难以形成以血缘关系为纽带的人际关系，只能形成以业缘、学缘、趣缘为纽带的非血缘人际关系，而不会形成约束力较强的地方性规范。

⒊社会秩序。在乡村社会里，由于土地等主要生产资料为集体所有，村民对建制村的依赖是全方位的，建制村既是村民生活的场所，也是村民生产的场所。虽然一些外出打工者的社会流动行为在一定程度上造成了村民的社会分化，但总体来讲，村民的社会结构分化程度较低，乡村社会同质性较高。又由于村民的流动受到相对封闭的土地及其他一些产权关系的制约，受到长期形成的相对封闭的社会关系甚至亲情关系的制约，因此，乡村社会依然是一个相对完整的小社会，社会关系比较简单和集中，村民个体之间的联系比较密切。而且在长期的共同生活中，村民之间人际互动较强，互助较为频繁，从而形成了以血缘、地缘为基础的复杂的社会纽带和约束力较强的地方性规范，使得乡村社会凝聚力较强。另外，较少变动的生活生产方式和文化使村民的行为预期长远化，比较注重长期投资所带来的长远回报而忽视暂时的利益损失，从而使得村庄层面的合作和秩序得以存在和延续。

在城市社会中，居民出于生活的需要移住社区，这里只是居民生活的场所，而不是工作的场所，居民的经济利益与居住地联系不紧密，因此，同住一个社区的居民之间的经济和社会地位差别较大，同质性较低。由于居民的社会经济地位与所在的城市社区没有多大关系，因此居民的流动性主要受制于自己的住房，而随着住房商品化的蔓延，居民的职业流动性和地域流动性增强，流进与流出社区的人员增多，导致社区居民之间的联系不密切，社区凝聚力较弱。加上身处陌生人社会，依据契约、制度和规则来建立人与人之间的交往，形成彼此之间的关系与信任，因此，居民的行为预期容易短期化，往往注重眼前的、短期的利益回报，而忽视长远投资，从而使得居民之间的长期合作和城市社区的良性秩序不易自发形成。

⒋人情交往。在乡村社会里，人们通过长期积累和储存的信息形成了村庄稳固的层级结构和人际关系网络体系，而频繁细密的日常性人情交往在其中承担了联系人际关联和维持社会整合的功能。人情在乡村社会中既是一种交往方式，又是一种人际关系创设与维持的常识与准则，更是一种可以获得回报的投资。这种回报可以在频繁的日常生活交往中得以体现，可以是生活中的循环互助、馈赠、寒暄、帮腔以及尊重，表现为一把新鲜的蔬菜，一次见面的招呼，一个表示支持的姿态等等。这种回报并不是市场交易中可以清晰结算的物质报酬，而是融合着情感、敬重、面子等社会化的反馈，其内在价值是无形的情谊。因此，人情自然而然地成为了乡村社会中人们相处的行为规范，使得人们在办事或是遇到麻烦时，会习惯性地找关系、托熟人，而不是寻求法律的帮助和制度的支持。

在单位制时期，居住在某一个城市社区的成员往往是同一个单位的同事，由于住房建筑私人空间上的狭窄，社区成员往往更多是在公共空间中生活，因此，这种工作关系上的亲近性和居住空间上的邻近性使得社区成员熟知彼此，日常性的人情互动频繁。但是，伴随着住房商品化为社区成员带来更为私密性的个人空间的同时，却使得人们之间很难熟悉起来。许多人关起门来自成一统，虽然通过互联网认识了很多朋友，却对自己楼上楼下的邻居认不出几个来。面对人情关系的不断流失，城市社区成员也在寻找新的“人情介质”，以趣缘为纽带组织各种会，如狗友会、棋友会、牌友会等，还会组织在一起练练健身操、跳跳交谊舞，这多少使得邻里之间多了一些接触机会。但是，这种休闲活动不能像乡村社会中的人情交往那样，能够在频繁的日常生活交往中创设与维持人际关系，从而起到维系城市社区整合的作用。而且人情也不会成为城市社会中人们相处的行为规范，人们在办事或是遇到麻烦时，还是会去寻求法律的帮助和制度的支持。

三、忽视村民自治与居民自治差异的后果

通过前一部分的分析可以看出，村民自治和居民自治的治理基础存在着很大的差异，因此，忽视二者在治理基础上的差异可能会导致严重的后果。以“让农民上楼行动”为例，这一行动使大量的农民住进了“新民居”，如山东省诸城市70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。［12］的确，“让农民上楼行动”可以让闲置的农民宅基地复垦为可耕种的土地，有利于增加现有的土地资源；可以拆村并居，将农村村民变成城镇居民，有利于推动城镇化建设进程。但是，上楼后的农民却仍然生活生产在乡村社会中，只是在户口上由农村村民身份改变为城镇居民身份。简单地 “让农民上楼”，在治理基础未变的情况下改变治理方式，对上楼后的农民进行居民自治式的治理，可能会给农村社会的稳定发展带来巨大的负面影响。

第一，破坏了农民的生产生活方式。上楼前的农民自家的宅基地面积较大，住房宽敞，便于存放多而杂的生产资料和生产工具。农民可以利用宽阔的场院和天然的条件饲养家禽、喂猪养牛放羊，利用房前屋后的空地种菜种瓜种植果树，这些既可以提供日常生活消费的大部分来源，也可以创造一部分收入，使得生活成本相对较低。上楼后的农民虽然改变了居住环境，而生产生活中的各种矛盾和问题则日益显现：住房面积变小，生产资料和生产工具无处存放；不能再发展庭院经济，减少了部分收入；住进新社区后各种新的管理费用的产生，使得生活成本和费用开支明显增加。正因为此，许多农民不愿“上楼”。笔者在皖中地区农村调研时就曾接触过这样一个事例：一个姓章的70多岁的老人，一直以养殖鸡苗为生，由于住处宽敞，鸡苗以原生态的方式喂养，绿色健康，销路很好，因此，老人不愿搬进楼房，因为住在楼房中是不可能养鸡的，老人的经济利益因而受损。

第二，引发了农民因上楼致贫。农民原来的居所不只是承担着居住、生活的功能，还在一定程度上是生产的场所。宽敞的庭院可以饲养禽畜，种植蔬果，为农民提供日常生活中的主要必需品，还可以创造经济收益，有助于降低农民的生活成本。上楼以后，这些都将不再存在。尽管《城乡建设用地增减挂钩管理办法》规定要妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，要用于农村和基础设施建设。但在有些地方，政府将节约出来的大量农村土地置换为建设用地指标，并在经营土地的过程中赚取高额收益。这些收益本应属于农民所有，可是却被政府拿走。与此同时，政府还要求农民交钱住楼。因此，尽管有拆迁费、青苗补偿费两项货币补偿，但农民要想获得新的居所，就必须从积攒的储蓄中拿出很大一部分资金来买楼，有的甚至拿出全部积蓄可能还不够用，从而致使农民走向贫困，农民应对长期生活风险的能力降低。

第三，造成了基层管理困境。农民上楼以前，基层组织治理是利用关系、面子、人情，把公共事件转化为私人事件，把制度化的治理成本简约为熟人社会长期的人情循环，大大节省了制度化、规范化、科层化造成的治理成本，保证了农村社会的有序稳定。农民上楼以后，原来的村庄秩序被重构，原先的乡村社会中的血缘和地缘纽带逐步瓦解，而在新社区中异质性人际关系尚未建立，基层组织的治理成本就会增加。并且在管理权力的交接和管理方式的转换过程中，新建的社区居委会多是沿用村委会的组织结构形式，以致日常职能呈现严重混杂的特征，不能很好地满足社区居民的需求。另外，在“让农民上楼行动”中，政府和农民、政府与房产开发商之间存在着巨大的利益分配空间，信息不对称和历史形成的刻板印象难以让农民对基层组织产生信任，而且具体实施过程中的某些不当、过激行为也会进一步加剧干群关系的紧张和对立，如江苏省邳州市坝头村，强制农民上楼，十多人被打伤住院；山东也发生了殴打农民的暴力事件。［13］

综上所述，由于治理基础的不同，村民自治的自治色彩较浓，而居民自治的规划色彩较浓。由此可知，乡村社会遵循的是自然的逻辑，而城市社会遵循的是建构性的逻辑。而“让农民上楼行动”依靠政府行政力量强行拆村并居，以“农民上楼”的方式消灭村庄，推动城镇化建设进程，既是极大的资源浪费，也使农民面临着物质、精神、文化等多重危机。虽然目前还没有出现集体上访的情况，但社会情绪已经形成并且在继续酝酿，在皖中地区农村调研时就有农民给笔者展示了他们用手机拍下来的证据，以及他们从网络上收集到的材料，据说已经有人把拆迁的过程录了像。因此，谁都无法预料爆发的临界点在哪里，而先进的通讯设施（手机、网络）和便利的交通条件将为其爆发提供方便，并将之迅速放大。那么，如何在保障农民利益前提下，真正实现城乡统筹发展，将是值得深思的问题。不管如何，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”这是温家宝总理2007年为确保18亿亩耕地红线所说的一句话，也正适用于给那些盲目推进城镇化的人敲响警钟。

［1］［9］徐勇.“绿色崛起”与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较［J］.学习与探索，2002，（04）.

［2］邓泉国，孟迎辉.农村村民民主决策与城市居民民主决策比较［J］.贵州师范大学学报（社会科学版），2007，（05）.

［3］孟迎辉，邓泉国.农村村民自治与城市居民自治的法制建设比较［J］.社会主义研究，2007，（03）.

［4］邓泉国.农村村民自治与城市居民自治兴起的背景与动因比较［J］.当代世界与社会主义，2008，（01）.

［5］战晓华，邓泉国.村民自治与居民自治中的自治组织与党组织关系比较［J］.社会主义研究，2009，（02）.

［6］唐鸣，徐增阳.什么村民？什么村？［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（03）.

［7］伊佩庄.“建制村”称谓是最好的选择［J］.乡镇论坛，2003，（07）.

［8］中华人民共和国城市居民委员会组织法［Z］.1989.

［10］贺雪峰.论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角［J］.政治学研究，2000，（03）.

［11］陈柏峰.地方性共识与农地承包的法律实践［J］.中外法学，2008，（02）.

［12］［13］涂重航.多省市强行撤村圈地扩大土地财政［N］.新京报，2010－11－02.

（责任编辑：牟春野）

The Discrepancy Analysis Between the Villagers＇Autonomy and the Residents＇Autonomy

Qin Haiyan

There is the discrepancy in the governance basis between the villagers＇autonomy and the residents＇autonomy，that is not the same which are the entity depended on，the local standard，the social order and the human communication.If we ignore the differences between the two may lead to serious consequences，for example，“the action on allowing the farmers to go upstairs” changes the governance way in the case of the governance basis unchanged，will bring all sorts of the drawbacks to the social stability and the development in rural areas：undermining the farmers＇production and lifestyle，causing the farmers＇poverty，resulting in the grassroots management difficulties.So，the text will talk about the abuses of “the action on allowing the farmers to go upstairs” by analyzing the discrepancy between the villagers＇autonomy and the residents＇autonomy，intended to remind the policy makers and the practitioners that don＇t blindly promote the urbanization.

the villagers＇autonomy；the residents＇autonomy；the action on allowing the farmers to go upstairs；urbanization

D638

A

1007－8207（2012）02－0043－04

2011－11－14

秦海燕 （1982—），女，安徽巢湖人，吉林大学行政学院政治学理论专业博士研究生，研究方向为中国政府与政治。

本文系国家社会科学基金重点项目 “改革发展成果共享的实现机制研究”的阶段性成果，项目编号：08AAZ001。