我国地方政府应急预案建设探析

□ 张 力，王方东

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

我国地方政府应急预案建设探析

□ 张 力，王方东

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

应急预案在应对突发公共事件中发挥了重要作用。然而，我国地方政府的应急预案在应对突发事件中所起的作用还很有限。主要存在对应急预案建设重要性的认识不足；应急预案内容可行性差；应急预案宣传缺乏广度和深度等问题，因此，要从增强应急预案建设重要性的意识，进一步加强预案内容的针对性和可操作性，强化应急预案演练，借鉴应急预案的国际经验等方面，加强我国地方政府的应急预案建设。

应急预案建设；突发事件；宣传；演练

改革开放以来，我国国民经济持续快速发展，与此同时，在公共安全方面也出现了诸多问题。为此，2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《预案》）。该《预案》是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。此后，各部门、各级政府和各个专项应急预案在《预案》的指导下纷纷出台。

随着在实际应急工作中制定、修订应急预案和启动应急预案的增多，应急预案在应对突发公共事件中发挥了重要作用。但在不同的突发危机事件应对过程中，应急预案所起到的作用与功效却是千差万别。在启动应急预案之后，有的依然造成了巨大的影响和无可挽回的损失。为什么在应对有些突发危机事件时，我们虽然及时启动了应急预案，却对控制和化解危机帮助甚微？预案还要哪些方面需要进一步加强建设？笔者将从以下方面进行探讨。

一、地方政府在应急预案建设过程中存在的问题

目前，我国应急预案框架体系已经初步形成。但从应对突发事件过程中暴露出的问题来看，应急预案仍存在很多不足，甚至有些地方的应急预案只是徒有虚名，根本起不了“救急”的作用。

（一）缺乏对应急预案建设重要性的认识

⒈对应急预案编制的重要性认识不足，预案针对性仍需加强。预案编制是一项专业性和系统性很强的工作，预案编制的好坏直接关系到实施的效果。有的是单纯为了应付监管部门检查而编制应急预案，一旦检查通过后，预案就被束之高阁。有的是起草人员没经过培训，照本宣科，使得地方、部门或具体单位的预案成为国家或省级预案的复制品。正是这种对编制部门预案或专项预案的重要性缺乏足够的认识，才导致了相关部门在遇到突发事件时的措手不及，甚至把本来可以预防和有效控制的灾难扩大了。

⒉对应急预案的实质性作用估计不足。“科学发展观”、“和谐社会”的一个重要内容就是“安全发展”，就是“以人为本，生命至上”。建立和完善应急体系，是及时有效地开展应急救援工作的重要保障，是实现社会稳定、安全发展的保证，是实现和谐社会的需要。但部分地方政府或企业负责人对事故的风险认识不到位，往往抱有侥幸心理，寄希望于不发生事故，缺乏防患意识和危机意识，缺乏对应急预案的实质性作用的了解。［1］

（二）应急预案内容可行性差

⒈预案要素不够全面。预案内容、处置程序和方案繁琐难懂及职责、分工不清，使企事业单位、社区制定的预案与政府及相关部门预案的衔接性不够。由于缺乏统一的组织和指挥，而直接影响了救援工作的高效开展。在预案中，对不同级别的预警，各部门应做什么，具体工作人员应做什么，规定得还很不清楚。对不同的事故应由哪些人到场也无规定，以致发生突发事件时，领导怕担责任几乎全部到场，即把政府搬到了现场，既影响了正常工作，也加重了事件发生所在地政府、部门或具体单位的负担，而且因政出多门，影响了应对工作的效率。

⒉预案演练走过场，流于形式。政府及部门出于行政经费的考虑、企业担心影响生产经营或增加经营成本，在编制预案后都不能结合当地、企业自身可能发生的事故认真地组织预案演练，即使有演练，对演练的主要内容、演练过程存在的问题和缺陷也不作详细的记录和总结，未对应急预案实行动态管理。

⒊不能及时修改、完善应急预案。预案不及时修订，成了过期档案。有的单位相关人员已调动，场地也已变动，但预案不修订，造成责任人不明确。因为预案是一个与时俱进的、完整的、指导性极强的应急布置，所以必须进行实地演练和不断更新，需要有一个具体指导、检查、督促的长效机制，这样，才能使其在重大灾难面前发挥不可替代的作用。否则，一旦发生重大突发事件和自然灾害，后果就不堪设想。

（三）应急预案宣传缺乏广度和深度

各级政府及有关部门对开展应急救援宣传教育和培训的认识不到位，重视程度不够。有的单位有预案（如应对自然灾害），但在本单位并不是人人皆知，更不向相关群体公布，只有少数人知道，而突发事件一旦发生，相关人员和群众则不知所措。有些部门的预案完成之后从没演练过，群众根本不知道有预案，因而预案失去了存在的意义。有的演练不具规模，群众参与度低，起不到指导群众、调动大范围人群应急的效果，没有实战作用。

二、完善突发事件应急预案建设的对策

（一）增强对应急预案建设重要性的认识

⒈建立健全专家队伍，组织各方面专家，重点开展灾情会商、灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。根据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和社会经济背景数据库进行分析评估，各级组织和领导应及时对可能受到灾害威胁的相关地区的人们作出灾情预警。［2］根据灾情预警，预计灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失，大量人员需要紧急转移安置或生活救助，各级政府组织应做好应急准备或采取应急措施。

⒉提高民众应对突发事件的素质。把各项应急预案全面落到实处，还需要做大量深入细致的工作，特别是平时的教育与训练必须加强，从而切实提高民众应对灾害的素质，只有这样，才能增强全社会应对突发事件的能力。联合国在1999年“国际防灾战略”中提出的“在21世纪建设更安全的世界”的三大战略之一，就是倡导中心下移，从强调“政府的作用”转变为重视“建设应对灾害能力强的社区”。目前，安全社区的建设在全世界被推广，并通过教育、沟通、培训等方式，提高社区民众的自救能力。

应急预案相关职能部门及其人员要提高危机意识和责任意识，明确应急工作程序，提高应急处置和协调能力。在此基础上，确保所有民众具备基本的应急技能，熟悉应急预案，提高应急水平；把群众自救互救为内容的宣传教育纳入安全生产宣传教育总体规划，加强对民众安全知识的培训教育。拓宽宣教渠道，创新宣教形式，努力推进应急管理进机关、进社区、进企业、进学校、进乡镇。

（二）进一步增强预案内容的针对性和可操作性

⒈增强应急预案内容的针对性。各部门在编制应急预案时要有针对性地结合各部门自身可能出现突发事件的特点、事件影响程度等情况进行认真分析，并增加防控事故的具体措施。建议企事业单位、社区或地方政府部门在编制应急预案过程中，要积极与安全技术专家进行沟通，使其协助编写预案，或委托具备条件的相关中介机构编制预案，发挥他们在应急技术等方面的优势，增强应急预案内容的针对性。

⒉增强应急预案内容的可操作性。为保证预案的可操作性，避免因人员变动导致预案难以操作的情况，在预案编订过程中，建议地方政府及各部门、各企事业单位、社区制订各类预案的指挥机构、工作组、应急队伍的负责人只明确到职务，不细化到个人；应急队伍组成人员、应急保障资源等需细化到个人，可作为预案的附件，以便及时进行更新修改；在编制科学规范的应急预案的同时，应组织开展应急演练工作，根据演练中发现的问题与不足，及时修订预案，使之更具有可操作性。

⒊加强应急预案之间的衔接。为保持预案的纵向统一性，需要保证本级预案中的响应级别、处置措施等内容与上级预案的对应内容统一和延续，与上级预案冲突的，要以上级预案为标准进行修改；为保持预案的横向统一性，需要保证关联预案之间的统一，特别是关联预案的应急指挥、响应标准、责任分工、应急措施等内容不能发生冲突或自相矛盾。比如在应急预案体系中，企事业单位、社区应急组织指挥体系应考虑与政府形成衔接，结合当地政府预案的内容，考虑增加政府相关部门及其负责人的联系方式；政府预案中增加存在重大危险源和可提供特殊救援设备的企业负责人联系方式；同级相关部门预案要考虑到各自功能的搭配和协作；地方政府主管部门之间、政府主管部门和企事业单位之间应建立突发事件的应急报告和信息沟通机制，对重大突发事件进行报告和沟通，确保突发事件发生后，政府相关部门、企事业单位、社区能协调一致地采取应急救援行动。

⒋加强应急预案改进的持续性。为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况相符合，应急预案编制完成后，预案编制单位应组织内部审查。部分应急预案和认为需进行评审的部门应急预案应组织外部评审，并经涉及本应急预案的有关部门认可。内部审查由预案编制单位自行组织，并经编制单位内部相关部门认可。部门应急预案的外部评审由预案编制单位邀请专家、上级机构和预案涉及有关部门对预案进行评审；企业应急预案的外部评审由上级主管部门或负有相关监督管理职责的部门，根据工作需要或受企业委托，组织有关专家、相关部门对预案进行评审。

（三）加强应急预案的演练

应急演练是预案管理中一项综合性、全员性、经常性、基础性的工作，其根本目的是要提高相关部门在处置突发事件中的组织指挥、配合响应、物资供给、技术支持、心理素质等方面的综合能力。因此，要有计划地组织开展各种形式的应急演练工作，预案演练要注重实效，增强预案演练场景的仿真程度。切实通过演练，达到检验预案、磨合机制、锻炼队伍的目的。

要使应急预案演练收到预期效果，必须防止以下三种倾向：一是不能从严的倾向。一些人认为，应急预案演练是领导、安全生产管理部门的事，对于在应急预案演练中全员参加、全要素训练、全方位投入、全过程控制，达到上下协同、左右配合、立体演练的重要性认识不足，使得应急预案演练不够严密。为此，地方政府以及各部门必须建立健全保障从严开展应急预案演练的制度，从应急预案演练计划的下达、项目的安排、过程的监督以及人财物的投入等方面，都要严格对照应急预案演练的大纲和计划逐项落实，每演练一个科目、一项内容、一个阶段，都要按照演练标准和预期目标进行严格验收，发现不到位特别是弄虚作假的项目或环节，除了要重新演练外，还要根据规章制度严格处罚。应急预案演练是一项系统工程，必须有一支懂安全、善组织、会协调的骨干队伍严把演练的各个关口，才能确保预案演练的效果。二是不会从严的倾向。在基层开展的应急预案演练中，一些组织者对需要演练的应急预案不熟悉，不能及时发现演练中存在的问题，无法做到“严之有理”，“严之有据”，严到点子上。因此，应急预案演练的组织指挥者必须熟知应急预案内容，准确把握演练的标准。在组织演练时，要科学设定演练目标，通过全体人员的不懈努力，实现演练目标。同时，要熟知

预案演练的组织方法，只有方法对，才能严而有道，严而有序，事半功倍。否则，无论组织者投入多大的精力，设置多么严格的标准，其结果只能是事与愿违。三是不敢从严的倾向。在演练初期，由于一部分人对预案不熟悉，心理素质不过关，相互配合不默契，有可能在演练的过程中出现意外。面对这种状况，一些人就缩短应急预案演练的时间，降低难度和标准，使从严开展应急预案演练喊在口头上、写在文件里、讲在会议中。开展应急预案从表面上看好像是影响了部门的经济效益，其实，安全才是最大的效益，最大的节约。如果没有安全作保障，部门的正常工作就无法保证，一旦发生事故，将造成巨大的经济损失，其产生的社会影响和给群众带来的伤害用再多的金钱也难以弥补。因此，在应急预案演练中不能因为担心发生风险就降低演练等级和标准。从严组织应急预案演练对于组织者来说是一个严峻的考验。敢不敢在演练中来实的、动真的，不是方法问题，而是态度问题。［3］只有严按照标准组织职工进行应急预案演练，才能使演练收到预期的效果。比如对于安全生产部门，应在职责中加入代表省政府对各部门应急预案的建立、更新、设计、定期演练的督查和演练职责，对各部门演练过程进行指导、检查。各级政府应树立科学发展、防患于未然的责任意识，在应急预案的设计、演练上要不断更新，定期检查，做好记录。各部门每年要设置演练的计划，结合国内外形势和本部门业务实际进行必要的演练。要有一定规模的演练培训，有一定数量的群众参加，确保一定比例的业务人员有培训、演练的实践经验。［4］

［1］我国的应急体系建设存在的主要问题及对策［EB／OL］.安全管理网，2011－07－19.

［2］张丽莎，陈宝珍.突发事件来临，你准备好了吗？——学习国家应急预案［M］.科学出版社，2009.

［3］唐宗礼.预案演练的三种倾向［N］.国家安全生产报，2010－05－20.

［4］赵明，阮继锋，张杰.预案编制和实施过程中存在的突出问题及对策［A］.中国职业安全健康协会2009年学术年会论文集［C］.

（责任编辑：牟春野）

On the Construction of Contingency Plans for China＇s Local Governments

Zhang Li，Wang Fangdong

Contingency plans played an important role in responding to public emergencies.However，the role of local government contingency plans to respond to emergencies is still very limited.There is awareness of the importance of contingency plans for construction；feasibility of contingency plans for contents of the lack of necessary drill；contingency plans for public education，training，lack of breadth and depth.Therefore，from enhanced awareness of the importance of contingency plans for the construction，to further strengthen the relevance of the plan content and operability，strengthen the emergency response plan exercise；learn from the international experience of the contingency plans and other aspects of contingency plans for construction to strengthen local governments in China.

contingency plans for construction；emergencies；publicity；drill

D630.8

A

1007－8207（2012）02－0040－03

2011－11－12

张力 （1955—），男，河北武强人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）研究员，研究方向为人才管理；

王方东 （1955—），男，吉林辽源人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理、公务员制度。