当前行政执法监督面临的问题与对策

□ 梅献中

（广东韶关学院，广东 韶关 512005）

当前行政执法监督面临的问题与对策

□ 梅献中

（广东韶关学院，广东 韶关 512005）

实施依法行政，规范行政执法，加强对行政执法的监督，在保护行政相对人的合法权益，提高行政效率，重塑政府形象等方面有着重要意义。我国虽然已初步建立了行政执法监督体系，但目前尚不能很好地发挥作用，其面临的主要问题是：人大的监督缺乏有效性，行政主体的内部监督作用有限，社会监督软弱无力，司法监督流于形式。对此，应采取强化人大监督，对内部行政监督制度进行改革，增强社会监督的作用，进一步发挥司法监督的效能等措施加以完善。

依法行政；行政执法；监督体系

贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的根本性转变。2004年3月20日，国务院颁布了《关于全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要用10年左右的时间把我们的政府建设成法治政府的伟大目标。但近几年来，随着我国经济社会的深入发展，一系列社会问题日趋凸显出来：城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平，收入差距不断扩大，社会结构和利益格局不断变动与调整，部分地区和一些领域社会矛盾不断增加，群体性事件时有发生，一些行政执法领域腐败现象仍然比较严重，执法不公、行政不作为或乱作为等。在此背景下，2010年11月8日，国务院又颁布了《关于加强法治政府建设的意见》，提出要认真落实依法治国基本方略，进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。［1］这对我们认真思考并进一步做好行政执法监督工作不无启发。

一、加强行政执法监督的时代内涵

毋庸置疑，实施依法行政，规范行政执法，加强对行政执法的监督，在当前具有十分重要的现实意义。行政机关作为一个国家社会、经济、文化等各项建设事业的管理者和服务者，它的管理涵盖面大，涉及范围广，关系到社会生活的方方面面，与人民群众的关系极为密切。加强对行政执法的监督，既有利于国家法律法规和政策的贯彻落实，也有利于保障行政相对人的合法权益。现代社会的很多矛盾，虽然发生在社会的各个层面、各个主体之间，但是矛盾背后或者矛盾的起因大多都离不开政府的行政执法行为。从征地拆迁到市场秩序，从假冒伪劣产品横行到安全事故频发，各种各样的社会问题和冲突，相当多的是因为政府没有严格依法行政或政府越位、缺位、错位造成的，而对行政执法的监督不力也是一个重要原因。政府机关不依法行政，就无法承担起维护社会公共秩序、提供公共服务、社会管理和经济调节这一系列重任，而且我国70%以上的法律和行政法规，80%以上的地方性法规都需要行政机关执行。就此而言，在当前经济结构快速调整、社会矛盾多发、利益主体和利益诉求日益多元、公民的民主意识和权利意识日益高涨的时代背景下，加速推进法治政府建设，规范行政执法，加强执法监督，就显得更加迫切和重要。

在行政法上，狭义的行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关对于行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行的监察和督促，并对违法行为予以纠正的活动。［2］广义的行政执法监督，是指除特定国家机关的监督外，还包括执政党、人大、人民政协、新闻媒体等对行政行为的监督。笔者认为，当前行政执法监督的主要任务和作用应当包括：

⒈督促行政机关及其工作人员积极、严格地执行国家的法律、法规和规章，依法履行法定的行政管理职责。行政行为不是简单、机械的活动，法律规范也不是自发运作的准则。现代行政管理要求管理者把具有普遍约束力的法律规范适用于复杂多样、变化无穷的社会现实问题，把执法机关是否采取了有效的措施，积极、认真地履行法定职责置于监督之下，可以有效地促进法律法规的正确实施。

⒉防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政执法机关实施法律、法规和规章直接或间接作用于行政管理相对人的形式，决定了各种各样的行政行为包括各种行政执法行为，只有在依法实施的前提下，才能合法、适当，公民、法人或者其他组织的合法权益才不致遭受侵犯。目前，行政执法行为出现违法、不当、失职、渎职现象已是一个不容忽视的问题，因此，纠正违法行为，为公民、法人或者其他组织的合法权益遭受的损害提供有效的救济，应当在行政执法监督工作中居于重要位置。

⒊协调行政机关在执法过程中出现的矛盾，提高行政效率。行政机关在实施法律、法规、规章时，既有明确分工、各负其责的一面，也有互相配合、密切协作的一面。究其原因，既有行政执法机关彼此对法律、法规和规章理解不同的原因，也有行政执法机关在行政执法活动中相互配合不够等因素。这些问题的存在，势必影响法律、法规和规章的正确实施，影响行政管理的效率。因此，开展执法监督，就应当把协调执法矛盾作为一项重要工作，以充分发挥政府综合、协调的功能。

⒋研究法律、法规和规章以及作为执法依据的其他规范性文件本身所存在的问题，并及时加以修订或向有关机关提出相应的完善建议。行政机关在执法工作中出现矛盾或难以实现立法预期目标，有时并不仅仅是执法工作本身的问题，而在于法律规范或执法依据本身难以操作或者脱离现实。这当中既可能是立法当初法律规范就存有缺陷，也可能是因为客观实际情况的发展变化而使法律规范已不能适应实际需要。如果不能及时地对法律规范进行修改或调整，仅靠规范和严肃执法行为本身，显然是不能从根本上解决问题的。因此，开展行政执法监督工作，注意研究法律规范本身所存在的问题，对法律规范的可行性和实际效果进行评价并酌情予以处理和反馈，无疑是很有必要的。

⒌通过加强行政执法监督工作，密切执政党和政府与人民群众的联系，重塑政府形象，增强政府权威。近年来的许多社会矛盾都是因为行政执法机关行政不作为、乱作为造成的。由于缺乏必要的监督和救济渠道，使得行政相对人的正当权利得不到保障，最后只能采取较为极端的方式解决问题。这样非但不能解决问题，化解矛盾，反而会使矛盾扩大化，甚至严重伤害了人民群众对执政党和政府的感情。因此，加强对行政执法的监督，可以及时纠正许多违法、失职、渎职行为，密切行政主体与行政相对人的关系，重塑政府形象，增强政府权威。

有史以来，行政一直是权力的代名词，行政执法是权力最形象的化身。权力具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的权利和地位。权力在使用的过程中必然产生两种效果：正效应和负效应。权力的正效应指权力发挥其正常的应有的职能；权力的负效应指权力的拥有者假公济私、滥用权力，因而对公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现为各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权力的负面效应。即行政主体在行政执法过程中有滥用权力的可能，如行政执法活动中存在的乱立章法、以言代行、以权压法、越权执法、以罚代刑、徇私枉法、不积极履行法定职责等违法现象。我国《宪法》规定，我国是社会主义国家，一切权力属于人民。人民为了治理好自己的国家，需要通过科学分工的各个国家机关来行使权利。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权力必然导致腐败，绝对权力必然导致绝对腐败，这是千古不易的真理。因此，各行政机关及其公务员都必须在法定的权限内行使权力，自觉接受来自其他国家机关及人民的监督。美国“宪法之父”麦迪逊指出：“人民是天使就不需要管束，政府是天使就不需要监督。既然人民和政府都不是天使，那么人民就需要政府管束，政府就需要人民监督。”［3］因此，对行政机关的行政执法行为进行有效的监督，是保障依法行政、建设法治国家的基本途径和重要方式。

二、当前行政执法监督面临的主要问题

行政执法监督是保证行政权力正当行使、维护行政相对人合法权益所必不可少的。我国虽然已经初步建立了行政执法监督体系，但目前尚不能很好地发挥作用，面临的主要问题包括：

⒈人大监督缺乏有效性。［4］（p170－171）国家权力机关的监督在行政执法体系中居于核心地位。对于权力机关监督的形式，我国《宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》都做了一些原则性规定，但由于缺乏具体的操作规程，且对于监督的内容、方式以及拒绝接受监督应负的责任缺乏明确的法律规定，因此监管往往流于形式，所产生的作用并不明显。2007年1月1日实行的《人民代表大会常务委员会监督法》虽然规定了询问、咨询以及对特定问题的调查，加大了对行政执法行为的监督力度，但针对性仍显不足，操作性仍然不强。

⒉行政主体的内部监督作用有限。行政主体的内部监督主要有层级监督和专门机关的监督两种形式，但目前这两种监督制度都存在一定缺陷。由于层级监督是一种内部封闭式的上下级之间的监督，往往公开性、透明度不够，因而其公正性、有效性令人怀疑，而且缺乏公众参与的层级监督难免存在随意性和偏袒现象。又由于层级监督的目标常被行政管理的目标所取代，因而导致层级监督的科学性和权威性受到了影响。在专门监督方面主要有审计监督和监察监督两种形式。一方面，专门监督仍是行政主体内部系统的监督，同样存在开放性和公众参与不够的问题；另一方面，专门监督机关也缺乏应有的“反监督”，致使监督权力的行使、监督职责的履行、是否存在行政不作为等问题同样缺乏相应的监督与制约，这就不可避免地会影响专门监督的成效。

⒊社会监督软弱无力。社会公众的监督有利于行政主体依法行政，减少违法、不当的行政执法行为。但由于缺乏明确而具体的法律规定，无法给社会公众提供切实可行的监督途径和方式以及相应的监督反馈和落实渠道，致使群体性上访事件或极端性个人行为不断出现，近两年不断发生的因违规土地征用、房屋拆迁导致的自焚事件以及“地沟油”等问题，很多情况就是与没有为行政相对人提供及时有效的监督途径有关。新闻舆论的监督也未得到规范化、法制化，《新闻监督法》至今没有出台，已严重影响了新闻监督的效力。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”但由于缺乏具体的法律制度保障，《宪法》中规定的这两条公民和社会的监督权利仍然未能得到有效落实。

⒋司法监督流于形式。司法监督是人民法院的审判监督和人民检察院的检察监督，其中尤以审判监督为主。由于目前司法体制和行政体制所限，司法机关不能独立于地方政府，人事、财政、后勤保障以及各种工作关系的协调都离不开地方政府和有关政府部门，在这种情况下，要想使司法机关在行政诉讼中充分行使监督权，超然于地方政府之外，独立公正地做出司法裁判很不现实，任何一个“头脑清醒”的法院都会考虑到与行政机关的关系，从而在行政诉讼中做出有利于行政机关的裁判，因而司法监督流于形式也就成了自然而然的事了。

针对以上行政执法监督所存在的问题，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中规定了不少对应性的实施意见，如：要自觉接受人大、政协和群众监督，政府机关也要加强政府内部层级监督和专门监督，对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题，县级以上人民政府要主动向同级人大常委会作专题报告。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。要拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。完善群众举报投诉制度。高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关行政机关要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。［5］在加强行政执法监督的问题上，可以说，《关于加强法治政府建设的意见》提出了不少新的举措，如政府要“主动向人大常委会作专题报告”，“拓宽群众监督渠道”，“完善群众举报投诉制度”等。不过，笔者认为，这些新举措尚需具体的操作制度加以落实，不少意见还只是观念上的、思想上的，如果不查找到问题的体制性、制度性根源，作针对性的革新，行政执法监督领域面临的问题恐怕仍将继续存在。

三、完善行政执法监督的对策与建议

针对我国现有行政执法监督制度所存在的问题，笔者认为，可采取以下措施加以解决：

⒈强化人大监督，确立以人大监督为核心的监督体系。要改进人大监督方式，细化监督内容和程序，明确拒绝监督的责任，强化人大监督的作用。在目前的体制和法律框架下，要贯彻落实好《人民代表大会常务委员会监督法》，使该部法律所规定的监督方式、内容和程序以及相应责任真正得以实施和明确并不断修正完善，使人大作为国家和地方最高权力机关的宪法地位有明确体现并不断提升。

⒉对内部行政监督制度进行改革。一是进一步完善上级对下级的层级监督制度，使层级监督制度化、法律化；二是要拓宽内部监督的路径，增加透明度和公开性，加强与社会各界和人民群众的联系和互动，接受人民群众的监督，增强内部监督的效力；三是要改进制度，加强对层级监督和专门监督的监控，督促监督者尽忠职守，积极作为，切实履行监督职责。

⒊增强社会监督的作用。近年来，由于新闻媒体的特殊作用，人们对舆论监督的期望值越来越高。当前应做好以下几方面的工作：一是改革新闻媒体的管理体制，减少行政控制，增强其独立性；二是制定《新闻监督法》，为舆论监督和媒体记者提供法律保护，并保证舆论监督的及时、准确和有效性。此外，要加强其他形式的社会监督，如民主党派的监督、人民群众的监督等，保证监督主体的独立地位，拓宽参与途径，切实发挥其应有的作用。

⒋进一步发挥司法监督的效能。一方面，司法对行政执法的监督往往是通过审理行政案件进行的，因此，扩大行政诉讼的受案范围便成了加大司法监督力度的必然要求，如将一些涉嫌违宪的行政行为、部分抽象行政行为也纳入到行政诉讼的受案范围之中；另一方面，切实理顺政府机关尤其是行政执法主体和人民法院、人民检察院之间的关系，摆脱司法机关对政府机关在人事、财政、后勤保障等方面的依赖，确保其独立行使审判权和检察权。另外，还要完善司法建议和检察建议制度，对司法机关在审判和检察实务工作中发现的违法违纪行为，不但要规定可以提出司法建议或检察建议，而且要明确建议的法律效力和高效的反馈机制，使这一制度进一步规范化、制度化、法律化。

［1］［5］中国政府网［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2010－11／08／content＿1740765.htm，2011－10－07.

［2］http： ／／baike.baidu.com ／view ／435803.htm［EB ／OL］.2011－10－07.

［3］（美）汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著.联邦党人文集［N］.纽约邮报.1888－02－01（48）.

［4］应松年.行政法与行政诉讼法学［M］.法律出版社，2009.

（责任编辑：高 静）

The Current Problems Faced by Law Enforcement Supervision and Countermeasures

Mei Xianzhong

The implementation of the law，standardize the administrative law enforcement，strengthening the enforcement of administrative supervision，administrative organs and their staff to urge strict enforcement of national laws and regulations，prevent and correct unlawful or improper administrative actions，to protect the legitimate interests of the executive relative to improve administrative efficiency，reinventing government image，and so of great significance.Although we have initially established a monitoring system for administrative law enforcement，but still could not functioned well，facing the main question is：lack of effectiveness of the supervision of the NPC，the administrative body＇s internal supervisory role is limited，weak social supervision，judicial supervision of a mere formality，and so on.In this regard，could be taken to strengthen the people＇s congress supervision，administrative supervision system of internal reforms，strengthen the supervisory role of the community to further develop the effectiveness of judicial oversight and other measures to be improved.

administrative law；administrative law enforcement；monitoring system

D630.9

A

1007－8207（2012）02－0028－04

2011－10－13

梅献中 （1969—），男，河南扶沟人，广东韶关学院政治与公共事务管理学院副院长，副教授，法学硕士，兼职律师，研究方向为法学。

本文系韶关市纪委立项课题 “加强公务用车管理与改革研究”的阶段性成果。