国际旅游岛发展通用航空产业的法律探讨

□ 刘云亮，张 鹏

（海南大学，海南 海口 570228）

国际旅游岛发展通用航空产业的法律探讨

□ 刘云亮，张 鹏

（海南大学，海南 海口 570228）

我国启动的低空空域管理制度改革给海南发展通用航空产业提供了良好机遇。建设海南国际旅游岛，可以充分利用经济特区立法权，认真规划海南通用航空产业的发展，制定海南发展通用航空产业的政策和地方法规，鼓励海南通用航空及其产业链发展，推出海南高端的空中旅游项目，使海南成为国家低空空域管理改革的先行试验区。

国际旅游岛；通用航空；低空空域；产业链

低空空域，通常是指1000米以下的空间范围。许多国家都根据各自国情采取不同的法律规制，明确相应的法律制度。所谓“低空开放”是指：解除部分航空器在某些低空空域活动的封锁、禁令、限制等，准其在低空进行相应的空中活动，并将低空空域分为管制空域、监视空域和报告空域三类。①民用航空飞行高度一般在6000米以上，我国把1000米以下确定为低空空域，在2009年我国低空空域管理改革研讨会上，有关方面提出将1000米以下的空域分为3类：管制空域、监视空域、报告空域。对这三种不同空域的规定，有其各自不同的法律特征和内容要求。海南国际旅游岛定位为“一台两区三地”，②国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展若干意见》将海南国际旅游岛，定位为“一台两区三地”，即“一台”指国际经济合作和文化交流的重要平台，“两区”指我国旅游业改革创新的试验区和全国生态文明建设示范区，“三地”指世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、南海资源开发和服务基地和国家热带现代农业基地。低空空域资源是海南国际旅游岛建设所涉及的重要资源内容。

进行低空空域管理制度的改革，开放低空空域，发展通用航空事业是我国经济建设和社会发展的必然趋势。2010年10月，国务院与中央军委联合发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（以下简称 《改革意见》），决定对我国低空空域管理进行改革，充分开发并利用低空空域资源，促进通用航空事业、航空制造业和综合交通运输体系的发展。《改革意见》给海南国际旅游岛建设带来了新的发展机遇，海南应充分发挥区位和资源优势，结合海南国际旅游岛《规划纲要》，开放和开发通用航空市场，推出低空空域空中旅游观光项目，使其成为海南旅游的特色产品。要尽快启动海南低空空域管理制度改革和创新机制试点工作，着手从以下几方面出台相应低空空域管理改革试点政策，制定和完善相应的法律法规：

一、尽快设置高效科学的有关低空空域管理机构，以适应通用航空产业发展的需要

由于许多国家对低空空域的使用和管理都有相对统一的制度，尤其是针对国家统一的航空机构，如军事、海关、警察和其他国家勤务飞行等，这在很大程度上限制了通用航空、私人航务、商务公务飞行等活动的开展，导致很多空域资源闲置，低空空域难以开放。国务院、中央军委空中交通管制委员会是我国全面负责空域的主管机构，该机构出于国防安全的考虑，往往极其重视对高中空域的管制，而忽略了低空空域，尤其是1000米以下的低空空域几乎未被列入管理视野范畴，导致我国低空空域资源利用率极低。我国空军部门对空中飞行活动也实行了严格的管制，即使民用航空的飞行活动也要事先审查批准，对通用航空活动的限定就更为严格。目前，各地民航管理局对低空空域活动也没有相应明确的管辖权，低空空域究竟由何机构来负责仍未明确。海南如何建立专门的低空空域管理机构是一个较为敏感的问题，它不仅涉及海南低空空域管理问题，也涉及海南地方政府对低空空域管辖权大小的问题。海南一直积极寻找海南低空空域改革的具体措施，如将海南低空空域管理与改革的事务交由海南省航权办公室进行负责协调。因为海南在积极发展国际旅游业务的过程中，对外的航空业务涉及第五、六航权开放问题，对内涉及如何放开低空空域、发展海南通用航空、商务航空等问题，将这两方面事务集于海南省航权办公室负责协调统筹发展，可以加大海南低空空域资源开发使用的力度，将海南旅游发展中重要的低空空域资源和第五、六航权使用制度等结合起来，进行综合规划管理。

二、制定海南通用航空产业发展规划

海南通用航空事业发展起步较慢，规模小，这样就使影响全面规划发展海南低空空域资源及通用航空产业的阻力相对减少，也使日后制定海南通用航空产业发展规划更加科学。目前，海南正结合国家出台的低空空域管理改革意见，抓紧制定海南低空空域管理改革的目标和发展规划，针对低空空域管理，提出相应的改革目标。①海南低空空域管理改革目标即具体分为三个阶段，第一个阶段是试点阶段。第二个阶段是推广阶段。第三阶段是到2015年建立法规标准完善、运行顺畅管理高效的服务保障体系。海南省宣布开放1千米以下低空空域［N］．海南日报，2011－01－29（2）．如海南已在组织相关部门和单位开展对海南低空空域的探索活动，并提供相应的技术支持和飞行保障，通过低空航线飞行、演示飞行、巡查飞行等多个科目的试飞，对不同区域的低空空域进行数据收集，测试空管协调在低空开放中的应变方式等等，为加快规划和发展海南通用航空产业提供理论依据和实验参考。

海南发展通用航空产业，应有一个相对全面、科学、合理的规划。如通用航空机场等基础设施的建设规划和设计。海南目前已有海口美兰、三亚凤凰两大民用机场，如今正在筹划兴建博鳌机场、西部机场，以实现机场建设南北东西平衡。在通用航空机场规划和建设上，可以结合海南岛地形特征，在中部地区如五指山市、白沙县，在旅游资源特色区域如尖峰岭、霸王岭的相关区域建立直升机场，用于发展中部区域交通、森林旅游业等。同时，依据海南近海资源开发的区域和布局需要，在近海相关地域设置通用航空机场，以满足近海资源开发的需要。此外，随着海南经济的迅速发展，特别是空域管理改革的推进，海南通用航空在政务飞行、商业飞行、医用、警用、救灾飞行、私人飞行等方面，对通用飞机和直升机的需求将呈现出井喷式的发展。对此，认真规划和管理、开放海南低空空域资源，是海南国际旅游岛建设的重要内容之一。

三、制定海南发展通用航空事业经济特区法规

《改革意见》的八大任务之一是逐步构建具有中国特色的低空空域管理法规标准体系，为低空空域管理制度的改革提供法律支撑。海南经济特区在低空空域管理制度方面，应该享有哪些立法权限，这些权限是否需经国务院、中央军委授权或批准，确实值得研究。在涉及航空领域、航权、航线、空域管辖、低空资源等方面，地方政府的权限有限。为满足海南国际旅游岛建设和海南经济特区立法权的实际需要，能否在此方面有所创新和突破，制定一些与海南低空空域资源开放和开发相关的经济特区法规。如制定《海南经济特区发展通用航空产业条例》，规范海南发展通用航空产业的鼓励措施和激励机制，明确海南通用航空产业发展的地位方针和指导思想，确定海南通用航空产业发展规划，统一海南通用航空产业的市场准入标准和经营管理规章制度，吸收、鼓励和扶持民间资本进入海南通用航空产业的基础设施建设等。该条例在内容上要有适当的超前意识，尽可能让海南地方政府在发展低空空域资源上有相对高的自治权，对发展通用航空产业有充分的自主权，这样不仅能满足海南国际旅游岛建设的需要，也使海南热带岛屿资源得以充分展示。如尽管琼州海峡两岸的交通已较为方便，有往返不断的海上航班，还拟规划兴建跨海大桥和隧道，但在琼州海峡开通直升机交通业务，不仅可以满足海峡两岸交通多元化便利的需要，也足以显示海南发展通用航空产业存在着巨大的发展空间。海南国际旅游岛建设，完全可以充分发挥和利用经济特区立法权的优势，率先在全国推出发展通用航空产业试点和相关管理机制，使我国通用航空产业寻找到新的发展模式，提升我国通用航空产业发展的水平。

四、提升海南低空空域使用率，充分保障海南通用航空产业发展的需要

海南落实《改革意见》，要确保空防安全，积极稳妥地推进低空空域管理改革，最大限度地盘活低空空域资源，促进通用航空事业健康有序的发展。其中最大限度地盘活低空空域资源，是《改革意见》的初衷和核心内容，海南国际旅游岛建设有必要把握国家放开低空空域政策契机，在海南大胆进行尝试低空空域管理新模式，建立全新、高效、快捷集中审批监管的低空空域管理机制，为发展通用航空产业和拓展公务航空事务，创造和提供最佳有利的管理保障和服务体系。海南岛在全国毕竟是一块较小的区域，其低空空域管理制度在全国的影响也不大，在海南尝试建立全新的管理机制，力行简化低空空域使用发行程序，降低通用航空企业主体准入门槛，尽可能提高海南低空空域资源使用率，最大程度地吸引各方资金融入通用航空产业，建立和发展、壮大海南通用航空产业。在具体措施制度上，可先行划定海南低空空域范围，明确海南低空空域适度自由飞行的相对区域，并施行简化的飞行计划申报审批核准程序，建立相应的通用飞行系统有偿保障服务机制。在通用航空企业准入和通用航空飞行准驾制度上，海南可施行准入条件适度从宽政策，先行考虑尽快建立通用航空产业体系，逐渐完善和规范通用航空产业的发展。由于种种原因，海南低空空域使用率极低，目前也仅仅是在海南三亚、乐东、东方等地因中国海洋石油公司开发海南岛近海石油所需而使用直升机运输业务，尚不是真正意义上的海南通用航空产业发展，海南低空空域资源开发利用仍处于“处女地”状态，当务之急是尽快将海南低空空域资源开发利用起来，使之迅速发展形成一种产业经济链状态。

五、出台鼓励发展通用航空产业及其产业链的一系列政策和措施

海南开发低空空域资源在全国具有特别的优势，也为发展海南通用航空产业提供了很好的条件。海南应借国家出台低空空域改革政策的“东风”，积极摸索和制定海南低空空域资源开发利用的政策和措施，充分发挥地方政府对航空产业链扶持作用，为在海南设立的航空企业及其相关企业提供必要的规划、土地、财政、税收等方面优惠服务，并积极配合相关部门在其他相关领域给予更大的便利。如为了鼓励海南通用航空产业发展，应尽可能降低通用航空飞行器在一般机场的起降费、停场费，在机场附近划定指定区域专用于通用航空飞行器停靠场地等等。海南各地方政府应积极创造条件，招商引资，兴建通用航空机场等硬件设施，并为其通航提供必要的帮助与协助。应尽快办理通用航空机场建设所需相关手续，解决通用机场业主后顾之忧。海南通用航空产业发展不仅限于通用航空事业本身，还涉及发展与其密切相关的产业链，如建立航空汽油等油料的运输、存储和销售服务体系，开展通用航空设备配套维修基地建设及其服务，放宽通用航空器材进出口贸易领域等。此外，海南还有必要尽快创办通用航空培训基地，以解决通用航空飞行人员来源及其专门人才培养等问题。目前我国通用航空飞行专门培训机制尚未建立和健全，通航企业飞行员来源仅限于军航退役飞行员和极少量的自费训练的飞行员，这一情形很难满足通用航空企业发展所需。海南完全可以考虑创办通用航空飞行员培训学校，为通用航空培养飞行人才。

国家启动低空空域管理改革，给海南通用航空产业创造了一个很好的发展机遇，也是海南国际旅游岛战略进一步实施高端旅游项目的重大契机。尽管发展海南通用航空产业涉及许多困难，存在产业基础、发展环境、条件、人才等许多方面的问题，但海南凭借其岛屿自然风光的特色优势和所处我国南海前哨的基地作用，海南发展通用航空产业的前景是美好的，其市场潜力也是巨大的。只要沿着国际旅游岛发展战略的正确方向，充分把握和贯彻国务院《改革意见》中有关发展利用低空空域资源的精神，积极发展海南通用航空高端旅游、商务活动等项目，鼓励和扶持通用航空产业及其产业链发展，海南就一定会走出为全国低空空域管理改革成功的试验之路，为我国通用航空产业的发展提供成功的经验。

（责任编辑：徐 虹）

Discussion on Law of Developing General Aviation Industry in International Tourism Island

Liu Yunliang，Zhang Peng

Starting up the reform of low－altitude airspace management system provides a good opportunity for Hainan to develop general aviation industry．To construct Hainan international tourism island，we can make full use of legislation for the Special Economic Zone Authority，lay out the development of Hainan general aviation industry and launch high－end air tour．We can make Hainan the first pilot area of reform on national low－altitude airspace management by instituting policies and local regulations and encouraging the development of industry chain of general aviation industry．

International tourism island；general aviation；industry chain；low altitude airspace

D922．296

A

1007－8207（2012）02－0067－03

2011－11－06

刘云亮 （1965—），男，海南定安人，海南大学法学院教授，经济法学科负责人，硕士生导师，法学硕士，研究方向为经济法学；张鹏 （1989—），女，山东聊城人，海南大学法学院经济法硕士研究生，研究方向为经济法学。

本文系2011年度中国法学会部级法学研究课题项目 “建设国际旅游岛法律对策研究”的阶段性成果，项目编号：CLS（2011）D47；本文获得海南大学 “211工程”建设专项经费资助。