治理视野下的信访制度

□ 王雅琴

（中共中央党校，北京 100091）

治理视野下的信访制度

□ 王雅琴

（中共中央党校，北京 100091）

中国的信访制度运行50年，在21世纪进入了制度变迁的关键时期。从历史的考察和现实的分析可见，中国特色的信访制度更加符合治理的逻辑而不是法治的逻辑。在治理的视野之下，按照合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效的目标，改革信访制度的现实路径应着眼于改善信访的社会环境、合理定位信访功能、坚持法治原则、注重信访治理过程及信访治理的社会效应、探索多样化处理问题的方式。

治理；善治；信访制度

信访制度从设立以来，作为我国民主政治制度的组成部分，其对于反映公民利益诉求、维护公民合法权益、保障社会稳定发挥了重要作用。自上世纪90年代中期开始，经济迅速发展和社会转型而引发的各类矛盾不断增加，使得我国信访制度面临的新问题也不断增多，已逐渐成为社会各方面关注的焦点。具有中国特色的信访制度正在经受着改革开放以来不断推进的法治建设的挑战，那么，信访与法治之间是否存在着悖论？中国信访制度发展的方向何在？这些思考促使我们寻找更合理的路径以走出信访面临的困境。

一、治理理论：一种新的政治分析框架

20世纪90年代以来，治理理论在国际学术界迅速获得认可，已成为一个颇具潜力的新兴研究领域。发端于西方社会的治理与善治理论是对经济、政治、社会变化的深刻反映，体现了政治管理理念的变革。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理这一概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”［1］在理论层面上，治理理论与20世纪70－80年代社会科学中出现的某些范式危机有关，而最主要的危机在于各个学科领域原有的范式已经不再具有足够的能力来解释和描述“现实的世界”。［2］（p2－3）治理理论的兴起给政治学、行政学、管理学等学科的研究提供了新的知识背景和话语体系。在学术界进行广泛研究的同时，治理理论也在一些国家和地区付诸了实践。治理和善治既是现实的政治实践，也是一种反映这种政治现实的宏观理论，同时还是一种分析政治现实的途径。［3］尽管目前对这一理论及其实践进行全面的评价还为时尚早，但是，它对各国政治和国际关系所产生的深刻影响却是不争的事实。近年来，治理和善治理论在中国快速经历了从被引介、评述到如何被引入中国政治发展研究话语体系中的转向，人们基于以下共识从不同角度出发去研究治理与善治理论在中国的适用问题：治理理论还有待于进一步的发展、深化；承认治理理论的发展是社会、经济、政治变化的深刻反映，它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，对于研究我国的政治发展提供了一种新的政治分析框架，具有积极的意义；由于中西方不同的社会发展阶段，尤其是意识形态的不同倾向，治理理论还要通过本土化以实现适用性。

关于治理理论，中国学者概括为：［4］（p256）第一，治理的主体。治理理论认为，管理社会并不只有政府一个公共权力中心，治理的主体除了政府以外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人压力集团、行业协会、科研学术团体、社会个人等等，他们都参与维持社会秩序，参加政治、经济与社会事务的管理与调节等事务。第二，治理的对象或客体。由于治理的主体范围十分广泛，决定了治理的对象或客体也非常广泛，凡是现实生产生活中所涉及的事务和活动，无不是治理的对象。在治理模式主导的有限政府时代，政府的作用范围是大大缩小的，治理理论体现了社会分工的原则和社会分层治理的理念。第三，政府角色的定位。一方面，治理理论认为，政府在当代社会中发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有限政府”；同时，政府要集中力量“掌舵”，而不是划桨。另一方面，治理理论还提出了“元治理”概念，充当“元治理”的角色是政府，政府在社会管理网络中，虽不再具有最高绝对权威，但是多元主体的地位并不是完全平等的，政府依然占据着优势；而且其他社会行为主体在作为公共事务治理的参与者的同时，还保留着作为普通社会行为主体的角色，仍要接受政府的管理；更重要的是，无论其他主体自主权利的形成，还是各种主体间合作秩序的供给和维护，政府都起到了难以替代的作用。第四，多元化的治理手段，网络化的管理方式。治理理论中的管理手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间自愿平等合作的方式，它既包括政府有权以强制手段使人民服从正式制度和规则，也包括公众自愿同意或遵从认为符合其利益的各种非正式的制度安排；它既包括政治法律的手段和方式，也包括经济、市场的，还包括社会的、文化的手段和方式。并且在治理的网络管理体系中，政府与其它社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。第五，治理的目标。治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理的目标形态是为了达到“善治”，善治的构成要素被归纳为六个方面：合法性（社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态）、透明性（政治信息的公开性）、责任性（人们应当为自己的行为负责）、法治（法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等）、回应（公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的负责的反应，不得无故拖延或没有下文）、有效（管理的效率）。治理范式的兴起，打破了传统的统治模式。

二、法治的逻辑还是治理的逻辑：信访制度的历史

考察与现实分析

中国的信访制度在21世纪进入了制度变迁的关键时期。信访制度的现实困境集中表现为：信访机构承载的整个社会制度变革及社会稳定的重任与其权力、责任、工作机制的矛盾；一浪高过一浪的信访洪峰与中央、民众对信访制度过高期许的矛盾。对于这一现实困境的反思又带来了理论上的困境：信访是否是与法治相悖的制度设计？假如是，那么这种悖论是否能构成取消信访的理由？由此可见，从实践到理论，信访都成了一个不可回避的难题，信访制度已走到了改革的路口。

（一）历史的考察

中国共产党在新民主主义革命时期的信访工作实践是我国信访制度的萌芽，它对于保障革命的胜利起到了重要作用。随着中华人民共和国的诞生，党和国家领导人收到的来信不断增多，人民群众的信访活动成为新中国信访制度产生的直接动力。面对建国以后的各种社会矛盾，毛泽东同志曾于20世纪50年代初针对信访报告作过四次批示，［5］（p256）特别是1951年5月16日的批示确立了党和人民政府对待和处理人民来信来访所应遵循的原则精神、根本目标和基本政策。1951年6月7日政务院发出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称《决定》），该《决定》对信访工作的指导思想、信访机构的设置及性质、信访处理原则及相关工作制度等作了详细的规定。《决定》下发后，各地、各部门都先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，把信访作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议，会议讨论通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》，国务院于1957年11月正式颁布了《关于加强人民来信和接待人民来访工作的指示》，由此中国特色的信访制度初步形成。建国初期的信访工作发挥了重要的民主建设功能。

从上述信访的起源、产生过程来看，我们决不能简单地把信访制度归结为“人治”的产物。首先，从其产生的政治基础和理论基础来看，信访工作是中国共产党的群众路线理论的重要实践。其次，从时代背景来看，在建国以后的特殊历史时期，各种社会矛盾尖锐，国家法制建设刚刚起步，法治化的纠纷解决机制刚刚开始建立，司法救济机制尚不完善，法律的权威更无从谈起，而很多的矛盾又难以列入法律解决的范畴。信访的制度安排在当时的历史背景之下极具现实意义。最后，从其功能发挥的特点来看，在反映民意、发现问题、化解矛盾方面，恰恰表明中国特色的信访制度更加符合治理的逻辑而不是法治的逻辑。治理理论认为：管理手段除了国家的手段和方法外，也包括公众自愿同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排；它既包括政治法律的手段和方式，也包括经济、市场的，还包括社会的、文化的手段和方式。信访制度可以促进政府行为更加公开透明，提高人们的责任意识，促进政府对公众的要求作出及时的反应，这些都是治理理论的要义，基于增加人民与政府沟通的初衷而设立的信访制度显然恰恰符合治理的逻辑。

（二）现实的分析

信访制度发展到今天，进入了变革的关键时期。从实践到理论，信访都面临着不可回避的难题，对信访制度运行现实的分析将有助于理解和解决这些问题。第一，信访制度运行的依据分析。如前所述，民主与公正是治理理论的核心价值。信访制度运行的前提是基于公民的认同。正是基于强烈的公民意识、参与意识和对公平正义的追求，信访者选择了信访这一利益诉求方式。信访制度的运行还缘自于人们对政治权威的认同、对信访机构运作方式的认同。人们都知道，信访不可能依据各方面的规范来处理问题，它只能依据信访人与处理单位的协商而讨价还价。这种选择、认同和协调本身就是治理的重要内容。第二，信访制度的功能分析。民意表达、民主监督和公民参与一直是信访制度最主要的、最基本的功能。处理群众来信来访，体现了共产党政权与社会的交流与互动，也反映了社会对政权的认同；作为一种常规制度，信访反映了执政党化解社会矛盾的能力；通过民意表达、利益诉求，信访制度维护了社会稳定、深化了政权的合法性。而这种沟通与交流正是治理的重要特征。第三，信访制度的特点分析。信访具有公民的其他利益诉求方式、其他的权利救济机制所不具有的优点：可多可少的自主投入、灵活简便的主张方式、快速灵敏的信息传输、主动及时的反应机制等。信访的特点表明，它正是治理的多元化手段的体现。

由此可见，中国的信访制度更加符合治理的逻辑而不是法治的逻辑。而治理的逻辑与法治的逻辑也并不矛盾，治理的核心是在法治的主导之下，适度地运用道德的、政治的、经济的多元化手段。信访制度不仅从实践来看不能取消，而且从理论上分析，它的存在也与法治目标并行不悖。信访作为中国特色的符合治理逻辑的有益的制度安排，即使是法治完备也不能成为否定这一判断的理由。刚刚兴起的治理理论为信访制度提供了价值证成。

三、治理视野之下：信访制度的未来发展

治理的逻辑是信访制度正当性的依据。而人们通常提到的《宪法》第41条只能说明信访制度的合宪性，而不足以论证信访制度存在的正当性。在治理的视野之下，按照合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效的目标，信访制度的未来发展虽然仍有很多不确定性，以下几点却是可以明确的现实路径：

（一）改善信访的社会环境

改善信访环境是信访治理的治本之策。信访制度改革要以现行各项政策的完善为背景，信访困境的解决有待于包括人大制度在内的中国政治参与结构的整体完善。这就需要在国家制度、体制建设的大背景当中来思考信访问题：稳步推进政治体制改革；进一步转变政府职能；促进有效的公民参与；推进决策民主化；改进政府服务质量；健全权力制约机制和纠纷解决机制；推动司法公正，保障公民诉权的充分实现；加强社会监督，畅通人民反映意见的渠道。良好的社会政治环境将使矛盾不至于因为累积之后变得复杂而令信访不堪重负，也可以使人们能够理性地看待和运用信访的权利。通过完善人民代表大会制度，理顺其与信访制度的关系已成为迫切需要：包括强化人大的职权、规范人大代表督促信访案件解决的制度、将信访问题与各级人大的职权行使结合起来等。

（二）合理定位信访功能

信访制度的改革设计要突出民意表达、公民参与、公民与公权力沟通的功能，不宜强化纠纷解决的功能。一方面，依照法治的观点来看，纠纷解决机制体现了程序性和专业性的特征，而这些特征是信访不具备或难以具备的：合理的纠纷解决程序要求争议双方在规范认同的基础上，面对面地、平等地对话，而在多数情况下双方当事人已无法针对信访问题直接对话；在现代社会，解决纠纷的最终依据始终是法律，即使是调解的手段也不例外。纠纷解决是一项高度专业性的活动，信访过程从问题的接收到问题的解决有很大的随意性，由于信访涉及的事项遍布社会各个方面，同时又有相当一部分案件经过了规范性的程序处理 （如涉法信访），信访不可能依据各方面的规范来处理问题，现有的规范只是一些对信访工作的要求与处罚性规定。另一方面，从治理的逻辑出发，信访实际上是通过利益诉求发现社会问题、缓解社会矛盾的手段，纠纷解决应当是信访基本功能的延伸。

（三）坚持法治原则

坚持法治原则既要依法规范信访机构的身份和资格，也要规范依法信访的制度和机制。目前，尚不宜通过立法划定信访范围，但是可以建立有效的案件分流制度，信访机关必须在规定期限内对信访事项进行合理分流：如进行转送、直接交办，还应当包括把属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域 （必须基于形成信访当事人的自愿主张）。坚持法治原则就应依法保障信访自由，所有的信访人都应该得到认真而平等的对待，对上访人的制裁处罚只能以其违法行为为依据。通过依法规范，改变信访工作随意性大的现状，增强信访的公开性，加强社会监督，从而增强信访机关的权威和公信力，维护信访秩序。

（四）注重信访治理过程及信访治理的社会效应

信访制度通过民意表达、公民参与缓解社会矛盾和冲突，实现加强公众对政府以及公权力信任的功能，有利于理性的公民社会的培育。良好的信访治理效应离不开对信访过程的下列要求：第一，公开、透明；第二，责任、反馈；第三，回应、高效。因此，信访工作要建立并遵循公开、透明的工作程序，通过程序建构公民对于信访和政府权威的认同，通过严格的程序实现信访效率。信访系统贯彻的“件件有着落、事事有回音”的原则就是责任、回应的具体体现。各地、各部门已经在这些方面进行了有益的探索，如地方试点的信访终结机制、社会稳定预警机制、应急处置机制、信访听证制度、案件跟踪落实制度、信访风险评估制度、初信初访一次性办结制度等。这些措施都有待于我们依照治理的逻辑进行观察和考量。

（五）探索多样化处理问题的方式

人们经常与信访进行比较的国外监察专员制度也不是完全的法治的逻辑，而是基于传统的法治运用的缺陷，从而用一种治理的方式进行平衡。探索信访处理方式，要借鉴国外的先进经验，要注重突出信访处理灵活便捷的特点。具体而言，要建立法律援助机构，采取社会中介组织参与预防和化解群体性事件的有效办法，发展社会力量参与调处信访，综合运用咨询、教育、协商、调解等方法及时处理信访诉求。在必要时可以采取一些阶段性的措施和方法。

综上所述，虽然没有人会否定信访法治化的命题，但是信访困境明显不是通过加强信访立法就能够解决的，信访的实质内容和真正趋势放在治理的政治分析框架之下进行讨论将会使我们得到有益的启示。

［1］俞可平.治理和善治引论［J］.政治学（人大复印报刊资料），2000，（01）：13.

［2］吴志成.治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践［M］.天津人民出版社，2000.

［3］俞可平.作为一种新的政治分析框架的治理和善治理论［J］.新视野，2001，（05）：15.

［4］［5］建国以来重要文献选编（第2册）［［M］.中央文献出版社，1992.

（责任编辑：高 静）

Petition System under the Vision of Governance

Wang Yaqin

China＇s petition system running for 50 years after several embarrassing to enter a critical period of institutional change in the 21st century.Be seen from inspection of the historical and realistic analysis，the petition system of Chinese characteristics more in line with the logic of governance，rather than the logic of the rule of law.The logic of the logic of governance and the rule of law does not contradict the core of governance is the rule of law under the guidance of the appropriate use of the moral，political，economic diversification means.The petition is a useful institutional arrangement with Chinese characteristics，and meets the control logic.Under the governance perspective，in accordance with the legitimacy，transparency，accountability，rule of law，respond to and effectively target the path of reform and the reality of the petition system：to improve the social environment of the petition，reasonable positioning Petition functions adhere to the principle of the rule of law，focusing on petition the process of governance and social effects of the petition governance，exploring diverse ways of tackling problems.

governance；good governance；petition system

D632.8

A

1007－8207（2012）02－0024－04

2011－11－24

王雅琴 （1971—），女，山西阳泉人，中共中央党校政法部副教授，研究方向为宪法学与行政法学。

本文系国家社科基金课题 “公民政治权利的发展与有序政治参与研究”的阶段性成果，项目编号：09CFX006。