政府监管模式类型化分析及启示

□ 宋慧宇

（吉林省社会科学院，吉林 长春 130033）

政府监管模式类型化分析及启示

□ 宋慧宇

（吉林省社会科学院，吉林 长春 130033）

在自由市场基础上，政府有限监管的经济模式已成为当今市场经济国家的共同选择趋势，各国政府在依据本国实际需要的基础上形成了各具特色的政府监管模式。监管模式的选择必须与本国国情和实际相符合，对不同国家政府监管模式进行比较分析有助于在不同情况下选择更有效的政府监管模式。

政府监管模式；市场主导；社会市场经济；政府主导

现代政府监管制度自19世纪末起源于美国至今已蔓延至世界各个角落。尽管可以将政府监管权力产生的正当性最终归因于应对市场经济失灵，维护公平的社会经济秩序，但是，不同国家在不同历史时期的政府与市场的关系不尽相同，各国政府在依据本国实际需要的基础上形成了各具特色的政府监管模式。总体来讲，当代市场经济国家所实行的都是在政府监管下的市场经济制度。

一、美英市场主导型监管模式

美国和英国都是具有自由主义传统的国家，崇尚市场自由竞争和机会平等，不主张政府过多干预经济，因此，政府对市场的监管范围小而有力。

（一）市场主导型监管模式的主要特征

首先，美英监管制度以市场机制及其存在的问题作为监管前提，监管的目的在于维护市场竞争、自由和平等，他们都不将政府看作是全知全能和大公无私的，而是认识到政府机构有低效、错误、自私和腐败的可能，故政府监管权力十分有限且受到强有力的监督。美英两国监管权的赋予及监管机构的设立必须由法律明确规定并采取“一事一议”的原则。

其次，美英政府对市场的监管主要通过法律条文和执法程序来进行，鲜有以行政命令或指令直接指导和干预微观经济运行，如出于对垄断和自然垄断监管的需要，美国制定了《谢尔曼法案》、《克莱顿法》，英国则有《禁止从事垄断和限制性活动法》、《转售价格法》、《竞争法》等；出于维护消费者权益和改善工人工作条件和健康安全的目的，美国制定了《消费品安全法》，英国制定了 《商品销售法》、《食品与药物法》、《消费者保护法》等。

再次，美英两国的监管机构都保持了相当程度的独立性和中立性，无论是美国独立于立法、行政和司法的监管机构还是英国在政府部门下设立的相对独立的监管机构都保证监管权力在监管机构与政府相关部门之间存在一定的分离，因而保持了监管职能的独立性和中立性。

最后，美英完善的普通法司法体系有力地维护了自由市场的公平竞争以及对政府行政监管权力形成的有效的监督和制约。

总之，美英的监管模式具有灵活自我调适的特点，在以市场为主导的前提下，充分发挥监管权力维护社会公共利益作用的同时，以完善的立法和司法系统保证了政府从宪政的角度去运用和规范监管权力。

（二）美英在具体监管模式上的区别

首先，英国在相当长的时期里大规模国有化阻碍了监管制度的发展。第二次世界大战之前，英国更多地将监管问题作为行政的任务交给各部，或将其作为司法任务交由法院或类似法院的裁判所来处理，缺少运用专业知识、地位独立、权力集中的监管机构生存的土壤。第二次世界大战之后，英国经历了大规模的国有化改造过程，政府以资产管理的方式取代了本来可以由政府监管的很多领域，不但将供水、供电、电信、电力等自然垄断性质的产业收归国有，而且许多其他类企业也被国有化。20世纪70年代后，低效率的国有企业严重制约了英国的经济活力，同时政府部长代表国家所承担的对国有企业的内部管理责任与作为监管者应承担的对国有企业的外部监督责任之间界限模糊，使政府部长以直接干预和管理代替了外部监管，也给官员和企业管理者谋求私利创造了条件。以上原因促使英国首相撒切尔夫人在执政期间坚持不懈地推动了以国有企业私有化为中心的市场化改革，同时在借鉴美国监管制度基础上结合英国的政治体制建立了一系列独立监管机构，使英国逐步趋向于美国式的监管型国家。

其次，英国在监管机构的组织设置和权力分配方面有别于美国。在机构设置上，美国采取了设置独立的、权力集中型的监管机构，使其成为独立于立法、行政和司法的“第四部门”。英国则除了有金融服务局和国有江河管理局等少数独立监管机构之外，大部分监管机构设于政府各产业部门之内，由负责该产业的国务大臣委任一名总监担任监管办公室主任独立实施监管权力，以保证监管权力独立于其他行政决策权力。在权力分配上，美国采取了监管决策委员会制度，最高决策权力和责任赋予委员会集体承担。英国则设立了单一的监管机构首长负责制，监管机构的最高决策权力和责任归监管机构首长一人承担，其他领导人只有建议权而无决策权。

最后，英国更注重行业自律监管与政府行政监管相结合。美国政府通过设立专门的全国性监管机构，制定和实施专门的监管法规实现对全国的统一管理。在英国，“职业规制领域，完全或主要由该职业的从业者组成的机构来行使管理权以及对该行业的规范，已有相当长的历史。而且最近几年，自我规制已经延伸至其他领域”。［1］（p110）行业自律监管机构通常拥有对违法违规行为的处置权力，其制定的各种规则实际上起到了对法律的增补和替代作用，而且相对正式的监管体系更为灵活。这种自我监管的传统使英国“政府十分倚赖这些自治机构及其行业自律对于实现监管目标的作用，即使在已经普遍设立政府机构的条件下依然如此”。［2］

二、德国社会市场经济监管模式

德国的市场经济模式被称为 “社会市场经济”，一方面崇尚自由主义和市场竞争；另一方面又力主国家来维护市场秩序，附以社会补充和社会保障来促进社会公平和经济的稳定，其核心在于将市场自由与社会公正有机结合的监管模式。

（一）自由竞争被视为社会市场经济最内在的要素受法律和监管的保护

德国政府奉行了最大限度利用市场潜力，维护竞争和个人自由的原则，通过立法和对市场的监管来限制过度竞争、不公平竞争及市场的破坏性竞争，为市场竞争创造了良好环境。二战前德国是高度卡特尔化的，只要卡特尔协议未对同业者和非同业者施加不正当压力，不违反善良风俗，不侵害营业自由，卡特尔协议就为有效，特别是二战期间，德国对全国社会经济生活进行全面控制，施行的是典型的“统制经济”。这种经济结构带来的政治和经济弊端及战后英美法占领当局的导向作用是德国走向反垄断的重要原因。二战后，为了发展新的社会市场经济的需要，德国联邦议院于1957年正式颁布了 《反对限制竞争法》（1958年正式生效），该法确立了反卡特尔及控制企业兼并的基本原则，并成立联邦卡特尔局作为执法机构，主要任务是禁止大企业间的兼并和对中小企业的兼并；对市场上占据垄断地位的大企业进行监督，一旦违法，便通过法院予以制裁；禁止企业间达成垄断市场的卡特尔协议，违者由卡特尔局向法院提起诉讼。德国政府为企业服务的另一个重要方式是提供信息服务，联邦政府专门设有联邦信息总署，主要任务是搜集国际市场信息并为国内外投资者寻找合作伙伴；以立法形式建立决策咨询制度和提供决策咨询的有关机构，其中主要有联邦经济部科学顾问委员会、五大经济研究所及其他咨询机构，这些机构为政府和民间决策提供了重要的咨询服务，便利了企业提高生产力和管理能力，也间接维护了市场竞争。

（二）以社会保障制度实现社会公平分配作为市场竞争的补充

德国是最早建立社会保障制度的国家，早在1881年，德皇威廉一世政府就颁布了《社会保障法》，对工人因患病、事故、伤残和年老进行保险，特别是二战后，德国社会保障法的内容更为丰富，规模不断扩大，已形成了一个多层次、内容完善、功能健全的社会保障法律体系。［3］

德国的社会保障主要包括：社会保险、社会赡养、社会救济及社会基本保障。其中社会保险是德国社会保障制度的核心部分，采取了国家立法、政府监管和社会自治管理相结合的模式：国家立法确定社会保险制度的总体运作模式；联邦保险监督局有权监管各类保险机构的经营活动和财务会计工作；除失业保险由联邦劳工局承担外，其他社会保险机构独立于政府享有自治权，实行行业组织管理与地区组织管理相结合、劳资双方共同参与的自治管理方式。其他社会救济、社会赡养和社会基本保障则主要或全部由政府来承担。

德国政府对社会保障制度的监管和调整方式比较灵活，根据不同时期、不同形势发展的需要，政府不断增加或压缩相应的保障项目。比如，20世纪50年代，政府采取一系列优惠政策，促进私人住宅和社会公寓的建设。政府鼓励建造住宅，就是为了降低租金，解决低收入者的住房问题。

尽管德国完善的社会保障制度为缓和市场竞争产生的利益冲突，促进社会的稳定和发展起到了重要作用，但同时也造成了政府财政负担过重的问题，在2008年联邦预算总支出中，社会保障支出（养老金、劳动力市场和专项社会支出）占到将近50%；社会保障运行的成本越来越高，由于收不抵支，政府只有提高税收以填补收支差额，导致了劳动者用于税收的支出已经接近工资的50%。如何克服这些问题并发挥自身的制度优势将是今后德国“社会市场经济”监管模式所面临的巨大挑战。

三、日韩政府主导型监管模式

日本和韩国监管模式异于欧美的一个最显著特征就是政府监管范围广泛且力度较强。这种政府主导型监管模式的形成来源于战后日本和韩国本土需要政府通过行政手段集中有限资源进行产业重建，加速市场经济的形成和完善；此外，政府注重以行政手段扶植和保护国内产业并引导其在国际范围内竞争以弥补国内资源和市场狭小之不足。这种政府积极干预市场的做法为战后日本和韩国加快经济发展，完成工业化转型提供了保障。

（一）日韩政府主导型监管模式的主要特征

第一，以扶植和保护产业为核心的经济计划和政策。首先，日本和韩国政府通过制定经济计划、产业政策和行政指导调动整个国力为工业化创造良好的物质环境和文化条件，特别是两国的产业政策是相当实用主义的，其通过各种政策手段将资源转向有发展前途的重要工业和主导产业，并使无竞争力的工业在衰落中平衡过渡，不致引起大的经济震动。其次，对各产业和企业直接提出短期的指导性计划来引导其贯彻政府的政策意图和目标。这种行政指导虽然不是政府直接的强制行为，但其背后往往伴随着“奖惩”手段，如日本通过财政的减免税收和增加税收、金融上的低利贷款或限额贷款等；韩国通过税收检查、金融歧视等从行政和经济等方面实行非例行的刺激。

第二，最大限度地提高市场效率和市场活动基础上的产业政策和政府监管。尽管日韩政府对市场的监管力度较强，但还是在尊重市场经济规律的基础上进行，并不是为了与民争利或取代市场。因此，日韩都注重以经济、行政和法律的手段维护市场竞争、限制垄断。日本针对竞争性市场经构、官员腐败和保护消费者权益制定和颁布了《禁止私人垄断及确保公平交易法》（《禁止垄断法》）、《中小企业基本法》、《保护消费者基本法》、《不当赠品与不当表示防止法》等。韩国为维护公平竞争和市场秩序制定和颁布的法令包括 《稳定物价及公正交易法》、《限制垄断法及公正交易法》、《促进小企业系列化法》、《中小企业振兴法》、《工业发展法》等。

（二）日韩20世纪80年代之后的政府监管改革

20世纪80年代之后，日韩落后状态下的 “后发优势”消耗殆尽，经济增长速度放缓，政府监管单纯的“经济增长”目标已为新的多元目标代替，环境保护、社会保障、扩大内需等问题日益凸显，与此同时，日韩实行了20多年的监管模式自身的弊端也逐渐暴露，亟待改革：政府在很大范围内以行政监管权力取代市场主体的自主经济行为，即政府——企业一体化的体制严重违背了市场经济规律，而企业过度依赖政府的保护，丧失竞争能力，不但经营方式落后，而且违规操作和非法交易层出不穷；政府与产业和企业间的紧密联系给监管俘获创造了条件，政治家、政府官员、行业部门和企业间形成“铁三角”关系，导致寻租设租、贪污贿赂盛行，忽视产业自身的制度与技术的创新与发展，最终演化成政治与经济频繁交易而整个产业的萎缩；政府过度的监管必然伴随着庞大的官僚机构，臃肿的人员和低下的行政效率状况的存在，而高额的监管费用会使政府财政不堪重负。

自20世纪80年代以来，日韩开始以放松监管为主要内容的行政监管改革，尽管在监管的形式上向西方国家靠拢，但监管模式的本质却更加贴近本国的国情。

第一，以法律先行为基本前提的监管改革。日本和韩国在行政监管改革之初就重视以立法作为改革的基本依据，从根本上保证了监管改革有序进行。日本自1981年开始行政监管改革，先后废除了保护电电公社①电电公社是电信电话公社的简称，是过去日本“三公社五现业”中的三公社（日本国有铁道、日本专卖公社、电电公社）之一，由日本政府全额出资。电电公社是现在日本电信电话株式会社之前身。实行垄断的法律依据《公众电力通信法》，以及废除《日本航空株式会社法》并引入了通过民营化和促进竞争提高效率的航空管理模式；公布《国铁改革法案》，制定《今后行政改革推进方案》以及推出一系列《放松监管推进计划》。韩国政府于20世纪90年代初制定的《关于放松企业活动规制的特别措施法》和《行政规制及民愿事务基本法》构建了改革规制的法律基础。［4］为了建立更加持久性的规制改革体系，韩国于1997年正式通过了 《行政规制基本法》，1998年对该法进行修改的同时又颁布了《行政规制基本法实施令》。法律先行的目的是为了遏制政府公权力的恣意妄为，韩国《行政规制基本法》第4条规定了“规制法定主义”的原则，规制的制定应有其法律依据，行政机关不得用没有法律依据的规制来限制国民权利或增加国民义务。［5］

第二，以渐进式放松监管为主要内容的监管改革。在改革的路径选择上，日本和韩国根据本国的体制传统和具体国情重新界定政府与市场的关系，在逐步放松监管的同时恢复自由市场的功能。自1993年日本内阁在《紧急经济对策》中公布对94项规制实行规制放宽开始，此后通过 《行政改革大纲》、《推进放松监管纲要》、《放松监管推进计划》、《放松监管推进三年计划》等规范性文件不断追加放松监管项目，总计多达几千项。韩国自金泳三政府开始逐渐推行放松各种规制的政策，共废除或缓和规制4745件。此后，金大中政府继续大幅度废除和减少各项规制几乎达到中央政府登记的50%。在内容上主要是大幅度减少改革土地、劳动、金融部门的规制，放松了高新技术企业的设立标准，将有利于缓解大量失业状况的职业介绍所设立规制进行放松等。［6］

第三，以政府公权力的权威性为核心自上而下推动监管改革。首先，日韩建立专门的监管改革机构来主导监管改革运作，如监管改革委员会、放松监管委员会等，但这些机构通常只具有调查研究、咨询和建议权，最终决策权和具体执行权都归政府官僚机构，始终强调政府权力在监管改革中的权威。其次，新建立的监管机构基本隶属于政府行政部门内部。日韩并没有采用美英建立独立监管机构的模式，而是将行政监管权力集中于各政府部门。在日本，实施监管权力的主体是中央各省厅，各主管部门都极力保护和扩张本部门的管理权威，阻止管辖权力被其他部门侵犯，这种集权式的政府监管模式是与日本政府官僚权力集中化的组织制度相融合的。韩国在监管体系改革的进程中步伐更快一些，在针对电信、电力的市场化改革中，分别在信息通信部下成立了半独立的监管机构——通信委员会，在能源部下成立了半独立的监管机构——电力监管委员会。按照国际电联2002年的统计，到目前为止，日本和韩国是OECD国家中唯一两个没有成立独立于政府政策部门的电信监管机构的国家。［7］（p34）

正是由于日韩政府主导型监管模式的传统决定了在20世纪80年代后日韩的行政监管改革仍然不能摆脱政府行政权力的束缚。同时，由于制度惯性的作用，日韩政府在实行监管改革的过程中仍首先考虑如何使市场化有利于保护国内产业的生存和发展。

四、政府监管模式迥异选择的启示

尽管上述几个国家都是现代市场经济模式，但西方国家和东方国家、同一时期的不同国家和同一国家的不同时期，政府对市场的监管模式却选择迥异，而且政府监管本身也有周期性变化的趋势。总结不同国家的不同选择模式并进行比较分析有助于我们在不同情况下建立更有效的政府监管模式。

（一）监管模式的选择必须与本国国情和实际相符合

历史和现实证明了不可能有千篇一律的经济模式，同样，政府在监管经济的程度和方式上也必然受不同国家的经济基础、历史和文化传统以及具体国情影响而存在明显差异。某种政府监管模式选择的成败与否不在于它属于哪种类型，具有哪些特征，而在于是否植根于本国国情，能否有效促进本国经济的发展。

自监管模式在美国兴起之后相当长的时间里，监管型政府只是美国以独立监管机构来实施对微观市场的干预和调整的特殊方式，其他国家则主要以国有化和政府传统行政权力的方式来干预经济。但是，20世纪80年代之后，在私人秩序、法庭诉讼、国家所有制和传统行政部门不能有效解决微观市场失灵的情况下，更具独立性、专业性、技术性、灵活性的政府监管模式越来越成为各国政府的首要选择，美国从自由放任市场、英国从公用事业国有化、日韩从政府行政部门主导纷纷走向监管型政府。

但是，这种政府监管模式的选择也并非单一模仿和移植，而是取决于一个国家市场经济发展的程度和基本的制度环境。美国是世界各国移民后裔融合而成的年轻国家，世界各民族的多样文化决定了人们思想的多样性，这种多样性反映在经济运行中就不可能有全国的统一计划指导和产业政策指导。国家只能通过法律和经济手段来协调市场主体的活动。相对于老牌工业国家英国，19世纪市场经济刚发展起来的德国如果实行自由贸易必然会成为其他工业国家的附庸，在这种背景下李斯特的思想影响了德国经济模式的选择，李斯特主张国家干预经济，反对亚当·斯密的自由放任理论，但李斯特的理论并非基于市场失灵，而是认为亚当斯密在《国富论》里的以“世界主义或世界范围的经济学”来代替“政治的”或国家的经济学是错误的，各个国家经济情况和发展程度极不相同，各有其发展的具体要求、条件和道路，为了维护国家利益，政府必须干预经济。［8］在国家干预之下的社会市场经济监管模式帮助德国快速追上先发展国家，成为经济强国。日本、韩国、新加坡等东亚国家的经济腾飞都是二战之后，国内战后经济萧条和国际冷战紧张对峙局面决定了政府不得不担负起培育市场、恢复经济的历史重任，国情决定了政府主导的监管模式。

事实证明，这些国家当时的选择是成功的。但是世易时移，制度选择的基础即各国的经济形势在不断变化，监管模式本身的负面影响也逐渐显现，美国监管权力在加强与放松之间的调整、英国监管机构的膨胀与俘获、德国社会保障机制的负担、日韩政府主导对经济的束缚等都迫使各国政府必须不断调整监管模式以适应不断变化的现实情况。

（二）自由市场为主基础上的政府有限监管的经济模式成为当今市场经济国家的共同选择

现代市场经济体制的一个共同特点，即都是政府干预之下的市场经济。竞争性市场和政府监管都必不可少。越来越多的学者认识到监管权力与自由市场并不是非此即彼的关系，政府和市场都有自身无法克服的缺陷，这就决定了两者相互结合的必然性，“当人们只考虑需要政府对经济进行特别干预而忽视市场机制时，应该提请政府注意竞争性市场机制的功能；当人们虔诚地笃信自由放任可以解决一切问题时，又必须强调社会控制在什么情况下仍是必要的”。［9］（p5）因此，无论在理论上还是实践中，双方都在不断地修正着自己的观点，汲取对方的长处。已经很少有学者主张纯粹的政府监管或纯粹的自由市场的极端思想，正如美国学者查尔斯·沃尔夫所说：“市场和政府之间的选择并不是一种单纯的选择，而是一个程度问题”，“这种选择是复杂和多方面的，它既不是一种完全市场和不完全政府之间的选择，也不是一种不完全市场和完全政府之间的选择；相反，它是不完全市场和不完全政府之间的不完全结合，也是两者之间的一种选择。”［10］（p1，135）

但是，这种融合互补并非没有主次之分，无论是市场机制还是政府监管最终目的都是在努力创造和维护一种生产效率最高、资源配置最优、经济主体行为约束最好的市场经济体制，只是这种最优的市场经济不是市场或政府单一模式能够实现的。因此，这种政府与市场的关系必然被界定为：主导地位的市场和有限监管的政府。即使是新自由主义者也不能完全否定监管的存在，“新自由主义的立场可以概括的格言：尽可能保持竞争，监管只在必要时。”［11］尽管政府是现代市场经济中一个极为关键的角色，但政府监管必须尊重市场规律、维护市场秩序、保障市场主体权利。不管监管怎样改革，都必须明确现实中的市场经济必然是自由竞争和政府监管的适度结合，即使放松和解除对市场的限制是全球性的趋势，也不可能有哪个国家完全放弃政府对市场的监管，“所谓的 ‘放松规制’措施所涉及的，并不是外在控制的直接解除而是向着更少干预的理念和形式的转变。”［12］（p11）

［1］］12［．（英）安东尼·奥格斯．规制：法律形式与经济学理论［M］．骆梅英译．中国人民大学出版社，2008．

［2］盛学军．政府监管权的法律定位［J］．社会科学研究，2006，（01）：104．

［3］武敏．德国社会保障法律制度简介［J］．人大建设，2004，（09）：50．

［4］［6］杜钢建．中国韩国日本规制改革比较研究（上）［J］．北京行政学院学报，2002，（05）：18．

［5］李秀峰，陈晔．韩国行政规制基本法的制定与实施［J］．国家行政学院学报，2003，（01）：88－89．

［7］高世楫．从发达国家政府监管职能的扩张历程看市场经济中政府职能的演进［A］．浙江财经学院．中国：政府管制体制改革［C］．中国经济出版社，2007．

［8］（德）李斯特．政治经济学的国民体系［M］．陈万煦译．商务印书馆，1961．

［9］（英）詹姆斯·爱德华·米德．混合经济：明智的激进派经济政策指南［M］．欧晓理，罗青译．三联书店，1989．

［10］（美）查尔斯·沃尔夫．市场，还是政府——不完善的可选择事物间的抉择［M］．陆俊，谢旭译．重庆出版社，2007．

［11］Prof．Peter Turnbull：Regulation， deregulation or re－regulation of transport ？ ［EB /OL］．http： //www．ilo．org/public/english /dialogue/sector/techmeet/sdpt99 /sdpt4．htm．

（责任编辑：牟春野）

The Analysis and Revelation of Type of Government Regulatory Pattern

Song Huiyu

The pattern of limited government regulation on the basis of free market becomes the common choice of trend，and national governments form distinctive government regulatory pattern on the basis of the actual needs．The choice of regulatory pattern must be consistent with its national conditions and practice，and the comparative analysis of government regulatory pattern in different countries can help to choose more efficient government regulation pattern in different situations．

government regulatory pattern；market domination；social market economy；government domination

D63－3

A

1007－8207（2012）02－0019－05

2011－10－20

宋慧宇 （1978—），女，吉林长春人，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士，研究方向为行政法学。