网络问政发展的现实困境与解决路径

□ 李威

（广东省科学技术情报研究所，广东 广州 510033）

网络问政发展的现实困境与解决路径

□ 李威

（广东省科学技术情报研究所，广东 广州 510033）

近几年来，网络问政正以一种全新的方式解读公民的知情权和监督权，它使得政府与民众的信息交流更加透明顺畅，从而最大限度地保障公民的知情权和监督权。网络问政作为信息社会的一种新生事物，对我国行政管理改革具有重要的意义。虽然网络问政在我国政府管理工作中已经开始运用，但是其发展还存在一些现实困境，如网络法律缺失，问政缺乏保障；网络监督缺位，问政信息不安全；网络社会虚拟，问政者身份识别缺失；网络舆情泛滥，问政信息真假难辨等。为此，必须找出相应的解决路径，从而提升政府的管理能力。

网络问政；网络；网络监督

伴随着网络在我国的不断普及和应用，网民数量日趋增多，网情民意在我国政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色。互联网这个虚拟的信息平台已发展成为社会上的各种思潮、各种利益诉求以及各种舆情民意的集散地。网络问政就是依托网络平台的发展应运而生的，它不仅成为我国公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道之一，也成为各级党政官员汇集群众智慧、倾听群众呼声、拉近官民距离、坚持群众路线的新方式。［1］

一、网络问政的发展及意义

（一）我国网络问政的发展情况

互联网在我国的发展是从1994年的科研教育上网开始的，到1996年开始大众上网，真正的政府上网是1999年开始的。虽然我国网络发展起步较晚，但是其发展速度非常迅速，据中国互联网络信息中心统计报告显示，截止2011年6月底，中国网民规模达到4．85亿，其中手机网民规模为3．18亿，微博用户为1．95亿，互联网普及率攀升至36．2%。［2］我国网民的互联网应用体现出微博用户继续保持强劲增长势头、商务化程度迅速提高、娱乐化倾向继续保持、沟通和信息工具价值加深的特点。

近年来，由于网络技术的飞速发展和互联网覆盖面的日益扩大，互联网已经成为公众意愿表达和情感交流的重要平台，网络使得政府的信息更加透明畅通。据人民日报与人民网的一项调查显示，87．9%的网民非常关注网络监督；当遇到社会不良现象时，99．3%的网民会选择网络曝光。［3］纵观网络民意，不论是反腐倡廉、寻求社会公正，还是渴求社会和谐，绝大多数网民所表达的正是代表了底层百姓的意见和呼声。2003年5月，国内第一个具有网络问政性质的平台——“网上民声”在山东烟台诞生。由烟台广播电视台主办的“网上民声”是国内地方网络媒体较早探索“网络问政”平台的一个典型。据统计，从2003年5月至2011年2月，“网上民声”共收到网民留言38万余条，其中投诉类留言11万余条、咨询类留言20万余条、建议类留言7万余条。截至2011年，共有100个政府部门和窗口单位在“网上民声”平台上与网民交流。这意味着每天100个部门通过“网上民声”平台关注网民提出的近200多条意见、建议并作出答复，各部门综合回复率在96%以上。［4］

伴随着我国网络应用的不断普及，网民数量的持续剧增，党和国家领导人越发关注和重视网络问政的发展。2008年6月20日，胡锦涛总书记通过人民网强国论坛问候网友并同网友在线交流，实现了党和国家领导人与网民的“第一次亲密接触”，将网络问政推向一个新的高潮。2009年2月28日，国务院总理温家宝第一次与网民通过中国政府网、新华网与网民进行在线交流。在与网民两个小时的互动交流中，来自各省（区）、市及我国台湾地区乃至欧洲、非洲、澳洲、美洲的全球网民纷纷向总理提问，相关帖文、留言达数十万之多。2010年1月25日，“网络民意”首次被写进政府工作报告并强调指出：“加快参事参政咨询工作，发挥院士专家等咨询研究机构和社会听证、网络民意在决策中的作用”。

2010年9月8日，中国共产党新闻网正式推出了“直通中南海——中央领导人和中央机构留言板”，旨在让广大网友向中央领导人倾诉他们的心声，给中央机构提出意见和建议，此举标志着中国网络问政进入了新的全面发展阶段。2010年12月24日，山东烟台的“网上民声”栏目组，继2009年荣获中国新闻奖一等奖后，又对该栏目进行总结和升华，撰写了中国互联网政治领域的首部理论性著作《中国式网络问政》。2011年2月27日，国务院总理温家宝第三次到中国政府网、新华网与网友在线交流讨论国计民生问题，并表示要让人民生活得舒心、安心、放心。无论是从胡锦涛总书记与网友在线交流到温家宝总理通过网络问政于民，还是越来越多的地方政府官员实名登录论坛或实名开设博客，可以说网络问政已逐渐成为中国各级政府领导了解民情、汇聚民智的新途径。

（二）网络问政的意义

网络问政的重点在于询问和倾听，主要功能是建立政府与公民之间快捷便利的信息交流渠道，属于政府信息公开的重要环节。网络问政作为我国公共管理实践中的一种创新形式，对于行政管理改革具有重要的意义。

⒈网络问政有利于公民参与政治。当前社会各阶层民众都可以通过互联网这个平台反映声音与表达意见，对国家的政策方针建言献策，甚至可以借助网络曝光社会问题。网络问政弥补了现实政治生活中公民直接参政方式的不足，可以满足不同类型的网民参与问政的需求，提升了公民政治参与的积极性，通过实现政府与民众之间政治信息的互动交流，来保障公民的知情权、表达权，促进了网民的有序政治参与。

⒉网络问政有利于收集民意诉求。网络问政使各级政府官员能够通过网络以“微服私访”的方式体察民情，了解民意。网民所提出的意见与建议虽是个人观点，但也是来源于社会生活的某个方面，代表着一个群体的心声的，因而可以成为领导干部征集民意，联系群众的一个窗口。同时，网络的便利性和隐蔽性使得公众愿意在网上表达自己的真实想法与意见，方便党和政府准确掌握社会信息，了解人民群众的诉求。

⒊网络问政有利于和谐社会建设。当前我国社会正处于转型期，大量的社会矛盾在局部地区凸显，若没有适当的途径进行引导，极易引发社会冲突和突发性事件，不利于推动社会主义和谐社会的建设。网络问政已成为政府与民众之间互动交流的窗口，它增进了政府与民众之间的相互了解与理解，有效地缓和或解决了社会矛盾。一方面，网络问政可以为社会各阶层提供一个简便的利益诉求和情绪宣泄的渠道，客观上可以起到安抚情绪、缓和矛盾的作用。另一方面，政府可以通过网络问政主动联系群众，关注和关心公民的需求与呼声，杜绝粗暴野蛮的执法行为，纠正政策执行的偏差和扭曲，减少政府与民众的矛盾与冲突。

二、网络问政发展的现实困境

随着网络的迅速普及，网络问政在中国的政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色，已成为中国公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。然而，从“史上最牛政府网站”到“空壳博客”，从“已阅”式官腔到“没时间跟你闲扯”的雷人语录，通过网民发帖“意外”曝光的网络问政渠道形同虚设的新闻仍然层出不穷，严重影响了政府的形象和公信力，同时也极大地挫伤了网民参政议政的积极性和主动性。具体而言，当前网络问政的发展还存在如下一些现实困境：

（一）网络法律缺失，问政过程缺乏保障

我国现行的与网络问政有关的法律法规如 《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《新闻网站电子公告服务管理暂行办法》、《计算机信息系统安全保护条例》等尚存在一些不够完善之处，《刑法》及《知识产权法》中的相关法律规定也不够清晰和明确，不能保证网络问政的顺利开展。目前我国仍然没有一部关于网络问政方面的专门法律法规，因而网络问政在发展过程中存在不少法律漏洞与“空白”，如知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等都没有进行明确的法律界定，这就使网络问政无法获得相应的法律保障。大部分网友认为，在舆论监督的范围内，人肉搜索是合情合理的，对于预防和揭露贪污腐化有着积极的作用，比如像抽天价烟的腐败官员被查处就是“人搜”积极的结果。但是，另一部分网民担心在网络上问政会导致个人信息和隐私内容被泄露，因此需要相关法律对其进行规范和限制。

（二）网络监督缺位，问政信息不安全

由于我国网络监管机制还有待于完善，一些网络问政平台存在的自身信息传播失真、控制性差等问题，导致了网络上侵犯隐私权、虚假信息等情形大肆泛滥。网络传播的匿名性、交互性和开放性，使得一些网民在参与网络问政时不受控制，畅所欲言，而虚假信息风靡造成的视听混淆严重影响了正常的社会秩序，给网络监督增加了一定的难度。网络信息的不可靠性，使得那些不良网民操纵信息扰乱民意有机可趁，从而破坏了网络问政机制的正常运行。区分信息真伪将是网络公民参与网络问政的巨大挑战，这种挑战 “将对民主文明产生深远的影响”。［5］（p167）网络监督的技术和人才短板也限制了政府对网络监督的力度。相对于传统大众媒体以政策管理为主的模式，网络媒体由于主体的多元化，网民成分的复杂性，使得网络监督管理困难不断增加，信息安全风险日趋增大。

（三）网络社会虚拟，问政者身份识别缺失

互联网络是一个虚拟的空间，人们往往依据自身兴趣、爱好等方面的价值取向交换信息、宣泄情感，并结成相对稳定的虚拟群落，其形成是在不同社区、论坛、邮件、聊天室上交换信息实现的，成员之间并不了解。因此，在网络社会生活中，人们无法识别谁是代表政府，还是代表个人或某些团体。若不能对网上当事人的身份进行有效识别，网络问政就不可能保证双方信息的真实可靠性。网络问政的发言人应对的是无数个现身的或是隐身的网民，是以一应对无穷大的交流方式，必然会出现一些不良网民错误信息的干扰问题。因此，网络问政成功的关键在于参与双方的身份验证，获取广大网民的信任，这样，才能真正地融入到网友当中倾听民声，获取民意。

（四）网络舆情泛滥，问政信息真伪难辨

网络舆情是由于各种事件的刺激而产生的，通过互联网传播的人们对于该事件的所有认知、态度、情感和行为倾向的集合。［6］目前，我国网络舆情信息的主要来源有：新闻评论、BBS、博客、聚合新闻（RSS）等。由于网络的开放性和虚拟性，自然就会有一些网民随心所欲地发表言论，将自己在现实生活中遇到挫折、对社会问题的片面认识以及夹杂着一些情绪化的意见与热点事件混为一谈，因而会引起大面积的网络舆论风波。据《中国社会舆情与危机管理报告（2011）》指出，2010年影响力较大的社会舆情事件虽然较2009年有所缓和，但数量依然不少。当前，社会转型阶段的中国正处于社会矛盾凸显与群体性事件多发期，网络社会又缺乏规制限制和有效监督，因而在网上不可避免地会出现一些“小道消息”甚至谣言满天飞，不法分子会伺机制造负面舆论，导致真正的网络问政者无法辨识信息真伪，间接地增加了问政难度和成本等问题，如2011年6月的“郭美美事件”就给中国红十字会带来了全民的信任危机。

三、网络问政发展的路径

网路问政作为信息时代的新产物，是时代发展的必然趋势。胡锦涛总书记于2008年6月考察人民日报社时指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理。”［7］2011年2月19日，胡锦涛同志在中央党校发表讲话时强调，当前要进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。因此，政府必须千方百计地探索出解决网络问政发展现实困境的新路径，提高社会管理科学化水平。

（一）完善网络问政的相关法律法规

国家相关部门应结合实际，完善各项规章制度，出台网络问政基本法，明确政府和网民在网络问政过程中各自享有的权利和应尽的义务，制定网络问政程序，彻底肃清网络歪风邪气，使得网络问政真正成为网络民意传达的平台。同时，应制定与网络问政相关的法律，如《侵权责任法》、《个人数据保护法》等，进一步完善网络侵权问题的追责与补偿制度和个人信息保护制度。中国互联网协会发布的《文明上网自律公约》提出，“提倡互相尊重，摒弃造谣诽谤，促进网络和谐共处；提倡诚实守信，摒弃弄虚作假，促进网络安全可信”。［8］这需要广大网民共同行动起来，自觉践行公约，遵守网络问政规章，促进绿色网络建设，做成熟、理性、负责的参政网民。据《南方都市报》报道，深圳市人大法工委已委托深圳市律师协会党委起草 《深圳市个人信息保护条例》，如果该条例正式立项通过，将成为全国首部个人信息保护的法规。这部法规将结合国内外的先进经验，制订符合深圳实际的法律框架，全面规范个人信息的收集、存储、变更、传输、披露、利用等行为，明确个人信息主体的权利、信息管理者的义务、信息监管部门的职责，确定侵害个人信息的法律责任与诉讼程序，使个人信息的保护真正做到“有法可依，有章可循”。

（二）加强网络问政的监督管理

网络监督既是政府的责任，也是网民的义务。首先，政府应该设立专门的部门，加大对网络监督的宣传和教育力度，提高全民的网络监督意识。同时，要有针对性地结合网络问政的实际，构建科学的网络问政监督机制。其次，要采用多种形式，开展网络问政监督管理工作，除设置“网络虚拟警察”之外，可聘请网络技术方面的专家开发出维护网络问政信息安全的软件，如反恶意广告和污蔑言论软件、反不健康发言行为软件等。最后，要加强网络问政透明度建设，保证网络问政监督的落实到位。政府应主动在其门户网站和主流媒体上公布政府部门的相关动态，及时公开明确的网络问政言论和行为的法律界限，通过提供多样化的沟通方式广泛收集网络民意，积极回应网民的疑问。此外，还应建立“网络问政监督问责制”，探索实行网民对各部门回复情况评价打分制度，定期开展满意率测评，督促有关部门快速反应和处理诉求，为网民参与网络问政监督创造有利条件

（三）构建网络问政发言人机制

网络问政发言人是政府在网络问政中的重要代表，不仅要承担政府代表身份识别的特定义务，在网络上发布官方权威信息，扮演上传下达的角色，还要调动一切网络资源，营造和谐的信息交流环境，真正解决公众关心的问题，发挥网络问政的最大效用。因此，必须构建一套完善的网络问政发言人机制。首先，必须让网络问政发言人尽最大可能地在网上表明身份，增加透明度，提高网上发布信息的权威性。对于网络上出现的夸大和不合实际的信息，网络问政发言人要及时地予以澄清和解释。其次，要建立网络问政第三方认证制度，确保网络问政发言人不仅可以通过政府及其所属部门的官方网站发表意见，还可以通过其它网站与公众加强信息交流，解决广大人民群众现实生活中的各类问题。最后，要加强对网络问政发言人进行的专业培训，提高其素质。要不定期地组织政府各部门负责人，对网络问政发言人进行相关业务进行指导和培训，造就一支政治素养高，熟悉党政新闻工作，掌握网络传播技术，精通危机公关处理的网络问政发言人队伍。

（四）健全网络舆情引导机制

虽然网络民意不等同于民意，但是网络作为部分民意的特殊表达途径，承载着更多的民意表达、情绪宣泄功能，因此网络舆情宜疏不宜堵，必须建立健全网络舆情引导机制。首先，政府应该建立一支网络舆情专业工作队伍，密切监控重要的舆情动态，针对网上出现的一些不实言论和舆论，要在第一时间对网络舆论加强引导、疏导与主导，客观真实地反映网络事件本身，及时应对各种突发性事件。对于一些网民恶意传播的有关违反宪法和法律，危害国家整体利益和社会公众利益的信息，要及时采取技术手段进行遏制，通过法律手段对其进行相应的处罚。其次，要加强政府主流媒体网站的建设，如政府网站、重点新闻网站、本地主流网络媒体等，充分发挥其在网络舆情引导中的主导作用，定期以视频、图文直播的方式与网民开展在线交流对话，现场回应网民关心的社会民生、经济发展等问题。最后，还要在权威信息媒体如党报党刊上，开辟专栏宣传网络舆情典型案例，有针对性地选择有关部门负责人发言，帮助网民弄清事实真相，使网络舆情与网络问政走向良性互动的发展轨道。

［1］杨宪福．网络问政的发展状况与应对措施［J］．广西社会主义学院学报，2010，（06）：78．

［2］曹敏洁．中国网民数量已达4．85亿 手机微博成为增长亮点［EB/OL］．http： //media．people．com．cn /GB /40728/15196639．html，2011－07－20．

［3］周楠．试论正确认识和对待网络监督［EB /OL］．http： //news．xinhuanet．com/lianzheng/2010－02/05 /c＿125585．htm，2010－02－05．

［4］ 李明．网络问政类栏目解决民众问题是根本［EB/OL］．http：//news．sina．com．cn /m /2011－04－26 /110722359734．shtml，2011－04－26．

［5］（美）马克·斯劳卡．大冲突：赛博空间和高科技对现实的威胁［M］．江西教育出版社，1999．

［6］曾润喜．网络舆情管控工作机制研究［J］．图书情报工作，2009，（18）：79－82．

［7］陆传照．网络问政的开启及对问政者的角色考验 ［J］．探索，2010，（05）：66．

［8］徐秀勇，杨嘉．网络监督：成因、局限及政府应对［J］．天津行政学院学报，2010，（01）：21．

（责任编辑：牟春野）

Realistic Dilemma and Solutions of Network Governance Development

Li Wei

In recent years，network governance is a whole new way to interpret the citizen ＇s right to know and the right of supervision，makes information exchange more transparent and smooth between the government and public，thus to maximize the protection of the citizen＇s right to know and the right of supervision．Network governance is a new thing in the information society，has important significance for administrative management reform in China．Although the network governance have begun to use in our country government management，there are still some difficulties in its development，such as network of law and politics defect，lack of security，network supervisory vacancy，governance information unsafe，virtual network society，governance identity loss，network public sentiment is in flood，governance information is difficultly distinguish between true and false，etc．，must find the solutions to solve accordingly，so as to enhance the democratic decision－making ability of government．

network governance；network；network supervision

D63－3

A

1007－8207（2012）02－0015－04

2011－10－14

李威 （1983—），男，湖北安陆人，广东省科学技术情报研究所信息传播中心编辑，管理学硕士，研究方向为科技管理、政府治理与创新。