我国城市社区民主自治研究综述

□ 王永香，李景平，刘晓蓉

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

我国城市社区民主自治研究综述

□ 王永香，李景平，刘晓蓉

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

近年来，城市社区民主自治问题已迅速成为国内学界的研究热点，特别是研究的重点不断拓宽，呈现出了全方位、多层次、宽领域的特点，但仍在诸多方面存在不足。纵观学界研究现状，可以为进一步推进我国城市社区民主自治研究提供某种启示。

城市社区；民主自治；研究综述

城市社区民主自治建设是我国实现人民当家作主，保证人民充分行使管理国家和社会的民主权利的重要实践。我国对城市社区民主自治的研究始于20世纪90年代初。虽然20世纪30年代社区理论就引入了我国，但当时的研究主要集中在对乡村社区的研究，没有涉及城市社区问题，并且在解放后的很长一段时间，社区研究一直处于停滞阶段。改革开放以后，特别是20世纪90年代以来，党和政府逐步认识到社区建设不仅仅是一项社会工作，而且社区的发展必然要求重构城市管理的微观社会基础和改革传统的城市行政化管理体制。在这种情况下，社区自治的理念及行动方案才被人们了解和认识。本文从社区自治的内涵、定位及标志、城市社区民主自治的理论基础、我国城市社区民主自治建设面临的困境及对策、我国城市社区民主自治的研究方法等几个方面总结了学者们的研究成果，并在此基础上提出了自己的看法，以期为进一步研究我国城市社区民主自治提供理论参考。

一、社区自治的内涵、定位及标志

⒈社区自治的内涵。国内对社区自治概念有三种不同的界定。⑴社区自治是政府管理之外的社会自治，“社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务”。［1］⑵社区自治就是地方自治，主张在街道或坊这样的法定社区由居民直接选举产生社区政府和社区议会。［2］⑶社区自治是政府、社区组织、居民合作治理社区公共事务的过程。不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程。［3］（p56）

⒉社区自治的定位。关于社区自治的定位，学界主要有三种观点：⑴社区自治应定位在新兴住宅小区上。新兴住宅小区已经阶层化或正在走向阶层化，同质性强，用费孝通的话讲是熟人社会，容易培养认同感、归属感。［4］⑵社区自治应定位在小于街道办事处大于居委会辖区的规模上，在这一范围内便于资源整合。［5］（p78）⑶社区自治应定位在街道办事处层面上，空间太小难以形成有规模的基础设施，不利于人们的交往，无法形成社区认同感。［6］

⒊社区自治的标志。社区自治的标志，即根据什么标准来衡量社区自治走向成熟，学界主要有两种看法：⑴从社区结构要素的发育状况来判断社区成熟程度，标志性的尺度可归纳为五个要点：一是人们在社区中有无自己的物质利益存在，如房屋的权属关系、社会福利关系、社会保障的涵盖面等；二是有无多样化的、以维护居民利益和权属为己任的社区自治组织的存在及发展；三是有无帮助弱势群体的志愿者团体的存在；四是有无专业化的社会服务组织和社会工作机构的存在；五是居民参与社区各项活动和管理的主动性与能动性实现的状况。［7］⑵将社区居民和社区组织的自主权作为社区自治的标志，主要表现在以下几方面：一是社区居民委员会组织由居民选举产生；二是社区居民自行管理社区的事务，社区成员代表大会或社区居民代表大会是社区组织的最高权力机构，有权决定社区内的重大事宜；三是居委会自行管理社区财务，并按照国家有关规定，建立账簿，公开管理，接受社区成员的民主监督；四是自行开展社区服务和其他各种社区活动等等。［8］

二、我国城市社区民主自治的理论基础

⒈马克思主义民主自治理论。赵永春概述了马克思、恩格斯自治思想的发展过程及其在中国的进一步发展，初步形成了中国特色社会主义的基层群众城乡社区自治思想；［9］张昌林介绍了列宁的民主自治思想，即吸收民众参与到管理中，重视加强群众的监督，提升民主参与能力等；［10］刘洋总结概括了由新民主主义社会向社会主义社会过渡时期，毛泽东的民主思想发展历程及变化；［11］雷志松认为，不断实践和创新是邓小平农村基层民主建设思想的发展逻辑；［12］王永庆总结了江泽民的农村基层民主建设思想；［13］张书林概括了胡锦涛的社区党建思想，包括社区党建工作指导方针与社区党组织功能。［14］

⒉“单位理论”。“单位理论”为社区自治提供了理论缘起。路风首次将“单位理论”引入城市社会管理和社会整合的研究中，将“单位”视为城市社会组织形式，认为“单位组织”构成了当代中国城市社区的基本结构。［15］

有学者认为，社区建设的直接原因是单位制的解体。在计划经济时期，城市社会管理实际存在“两个板块”，一是纵向的“单位制”管理，二是横向的地区管理——“街道居委会管理制”。“街道居委会管理制”相对于“单位制”管理来说，所管理的是边缘社会，体制改革要求社会管理逐步从以“单位制”为重心转向“街道居委会管理制”，这是社区建设的直接原因。［16］徐勇认为，经济改革使城市社会由“单位社会”转向“非单位社会”，国有企业在职人员从“单位人”变成“市场人”，下岗职工变成“脱单位人”，非公有制企业职工和进城的农民工成为“非单位人”，成千上万的社会弱者无单位依靠，这些都改变了国家管理的微观基础，国家已经不可能再通过自己所控制的“单位”将社会成员整合在国家体系中，因此，需要通过社区建设将自主但分散的社会成员重新组织起来，使“单位制”社会转向“社区制”社会。［17］

⒊“治理理论”。皮埃尔·德·塞纳克伦斯认为，治理反映的是这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权利，政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会的调节。这种管理和控制公共事务的机制，在地方、全国和区域层次上，包括一套复杂的科层结构、具有不同程度等级制的政治权力、企业单位、私人集团以及各种社会运动。各国政府不能垄断智慧和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性、非政府性组织、私人企业和社会运动，他们结合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。治理理论的主要思想包括：一是自下而上的公民参与；二是小政府、大社会的国家模式；三是自组织的多中心治理模式。

社区发展的动力既可来自政府也可来自社会，还可来自政府和社会的合作。围绕这三种取向，学界提出了政府主导型、合作型、自治型三种治理模式，在实践中亦相应形成了上海模式、江汉模式、沈阳模式。于燕燕认为上海市是最早探索社区管理体制改革的城市。先是建立“两级政府、三级管理”的城市管理体制，之后又创建了“两级政府、三级管理、四级网络”，进而形成了以“权力下放、重心下移”为目的的以行政推动为特色的“上海模式”。［18］（p142）潘小娟认为，“江汉模式”是合作型社区治理模式，把政府行政性的管理与居民自治性的管理结合起来。［19］（p67）刘小康以沈阳社区自治模式为例，从政府与社会互动的角度提出中国城市社区自治存在过度行政化问题，应尽早修订已不适应新形势要求的《居委会组织法》，尽快明确社区组织体系的法律地位。［20］

⒋“公民社会理论”。何增科认为，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家、享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成，以保护或促进他们的利益或价值。学者一方面把“公民社会理论”作为一种解释模式来分析当前社区建设，特别是分析上海社区建设中所存在的主要问题：街道政府组织包揽公共事务过多，导致行政效率下降并延缓了社区发育，结果是成本过高而收益有限。另一方面，他们又将“公民社会理论”作为一种建构模式，为上海市社区建设的发展提供政策建议。如卢汉龙通过对“上海模式”与“沈阳模式”的比较，提出上海市社区建设的方向应该是从党政管理转向社区管理，但并不认为城市社区的建设能脱离政府的指导以及政府作为公共资源的最大拥有者能对社区提供支持。

三、我国城市社区民主自治建设面临的困境及对策

⒈我国城市社区民主自治建设面临的困境。有学者指出，我国转型期城市社区自治建设的最大瓶颈是社区居民参与不足，主要表现在：⑴社区参与的制度化环境不够完善，缺乏参与的渠道；⑵社区管理体制不利于居民的社区参与；⑶社区居民自治观念淡薄，社区意识与归属感欠缺；⑷社区工作者队伍素质偏低，工作方法老化。［21］

⒉我国城市社区民主自治建设的对策。⑴理顺政府管理与社区自治的关系。陈伟东和唐亚林提出，在社区治理的问题上应划清政府与社区的权力界限，把属于社区自治的权力归还给社区，政府职权不能在社区中延伸。而在公共事务治理上，可以采取建立政府、社区组织、社区成员集体合作的机制来共同治理社区事务。⑵理顺党组织与社区自治组织的关系。陈伟东认为，城市社区党组织和居委会的关系既不同于农村的党支部和村委会的关系，更不同于街道党工委与街道办事处之间的关系。在许多社区，居委会主任和党支部书记是交叉任职的，二者之间不存在谁大谁小的权力矛盾，都是围绕居民区群众性工作而开展合作。⑶从社区自治体制创新入手，将原来的委员会体制变为议事会体制。［22］⑷创新党的领导方式，处理好政府、市场、社区、党组织四大组织的关系。［23］⑸改革社区居民自治的组织架构，构建由社区自治组织、政府管理机关和非政府组织这三方面构成的议行分设的组织架构。［24］⑹保障社区自治组织的自治地位和自治权利；扩大行政管理体制改革范围，为社区自治的发育提供可靠的体制环境。［25］⑺吸引社区精英、优秀社会工作者加盟社区自治，提高社区自治组织的自我管理、自我服务能力；要树立“自治为民”的意识，对社区居委会在社区自治中所扮演的角色进行重新定位。［26］

四、总体评述及研究展望

⒈总体评述。从总体上看，学术界关于我国城市社区民主自治的内涵、定位及标志、我国城市社区民主自治的理论基础、面临的困境及对策、研究方法等方面的研究是卓有成效的，其深化了对我国城市社区民主自治理论价值与实践价值的认识，为今后的研究奠定了深厚的基础。但也应该看到，已有的研究还存在不足。⑴从研究的视角看，多学科、多领域的综合研究较少。城市社区民主自治问题是一个综合性很强的课题，如果单纯从某一学科入手，而不是综合运用系统科学的理论与方法，很可能导致研究成果的不全面。⑵从研究的内容看，当前，关于城市社区民主自治的研究，大体上可以分为两个方面：一是“舶来研究”，即引入和运用西方社区理论来研究我国城市社区发展问题。主要表现在社区概念的表述、社区发展理论的援引以及社区建设理想目标的描述等方面，因此理论描述性探讨居多，在理论深度上有待作出更深刻的分析。二是“本土研究”，即面向实践、面向社区建设中的实际问题，从解决问题的角度开展研究。这类研究大多触及制度、体制层面，但也存在一些不足：在已有研究成果中较少看到将城市社区自治建设的宏观目标与微观的社区管理体制、运行机制充分地结合起来，具体说来就是透视城市社区自治建设与经济社会结构整体转型和构建社会主义和谐社会的内在联系，以及政府、社区和居民三者之间的互动关系的论述不够充分；在已有研究中侧重提出抽象的对策及建议，而可操作的具体政策、措施、办法相对有限；大多数研究都是以社区居委会的改革和发展为核心，忽视了对其他因素的研究；对西方社区民主自治建设的成功经验借鉴不足。⑶从研究的方法看，一是已有的研究重视经验分析，但又往往停留在经验的层面，从而造成对经验描述多，对规律和共性的把握不足，因而不能很好地提升城市社区建设研究的理论价值和学术内涵的局面。二是采用实证研究不足，大多采取个案研究，个案选取代表性不足，以特定区域为对象，探讨实验区环境下的社区组织发展体制，由于地理环境的特殊性和实验区内政策的倾向性，不可避免地影响了研究结果的普遍性和推广性。

⒉需进一步研究的问题。笔者认为，关于城市社区民主自治的研究仍然存在着很大的空间。⑴从多视角对改革开放以来我国城市社区民主自治在各个历史阶段形成的理论进行全面系统的总结与梳理，构建符合中国国情的城市社区民主自治理论和方法论体系，形成中国特色的城市社区民主理论。⑵深入研究我国城市社区民主自治建设的瓶颈所在、影响因素及其机制机理关系，促进城市社区民主基础要件（基础设施、社区环境、人员结构）与制度措施（体制机制、规章制度、运作程序、方式方法）的双重构建，从而提供“两手抓”的双轨并行建设。既要考虑文化、经济等要素，又要考虑民主自治本身的措施，从而为我国城市社区民主自治建设提供有效的路径选择。⑶探索“政府——社区”、“社区——居民”的双层运行机制，为我国城市社区民主自治建设提供符合中国国情的指导性框架和建设性意见。坚持中国特色的基层民主制度，不可能脱离党和政府，在研究中，要防止陷入西方公民社会的误区，处理好“政府和社区”、“社区和居民”的双层关系。⑷加强我国城市社区民主化程度评估指标体系研究。分析和研究国外城市社区评估的经验，根据我国国情借鉴其城市民主化程度评估的目标、原则，建立多元化的评估主体及系统分析理论指导下的运作模型。构建民主选举、民主决策、民主管理及民主监督四个一级指标及相应的二级指标，运用层次分析法确定指标的权重，运用模糊综合评估法设计评估流程。⑸加强我国城市社区民主自治建设的法律制度研究。结合国外城市社区自治法律制度的经验，力求完善我国城市自治法律制度体系。比如在社区自治过程中要用法律来规范社区参与，规定社区居民参与的方式、内容、程序等并建立各种参与机制；在法律条文中规定政府对社区中介组织的培育以及中介组织的权利义务和承担的法律责任等。⑹对城市社区民主自治的研究不能仅仅停留在纯理论的层面上，要与社会实践相结合。这不仅需要从一般的学理性上对城市社区民主自治作理论分析，还要结合具体的实践环境作实证性的对策性研究，把学理性的理论研究与对策性的实证研究密切结合起来，以理论研究指导和规范实证研究，以实证研究检验和支持理论研究，使二者相互配合，相得益彰。由此，基础理论研究因奠基于雄厚的事实基础上而更加符合科学性的要求，对策性的实证研究因融合了深度的理论分析而提升了研究层次和学术价值，从而在理论与实践的紧密结合中全面深化我国城市社区民主自治研究。

［1］桑玉成，杨建荣，顾铮铮.从五里桥经验看城市社区管理的体制建设［J］.政治学研究，1999，（02）.

［2］［6］丁超.全能主义架构中的城市社区与单位［J］.中国方域，2001，（03）.

［3］尹维真.中国城市基层管理体制创新：以武汉市江汉区社区建设实验为例［M］.中国社会科学出版社，2003.

［4］徐晓军.城市社区自治与特色社区［J］.唯实，2003，（03）.

［5］［25］陈伟东.社区自治：自组织网络与制度设置［M］.中国社会科学出版社，2004.

［7］徐永祥.社区发展论［M］.华东理工大学出版社，2000.

［8］刘君德.中国的城市社区自治怎么走？——上海潍坊街道社区居委会民主建设实践的启示［J］.杭州师范学院学报，2001，（04）.

［9］赵永春.马克思自治思想在当代中国的新发展［J］.哈尔滨市委党校学报，2008，（02）.

［10］张昌林.列宁晚年民主执政思想及其特点［J］.学术论坛，2006，（11）.

［11］刘洋.毛泽东的民主思想研究 ［J］.山西高等学校社会科学学报，2004，（03）.

［12］雷志松.邓小平农村基层民主建设思想初探［J］.党史文苑，2004，（04）.

［13］王永庆.江泽民农村基层民主建设思想探析 ［J］.绥化学院学报，2005，（05）.

［14］张书林.胡锦涛社区党建思想论析 ［J］.中共济南市委党校学报，2008，（03）.

［15］路风.单位：一种特殊的社会组织形式［J］.中国社会科学，1989，（01）.

［16］卢汉龙.发展社区与发展民主：我国基层社会的组织重建［J］.毛泽东邓小平理论研究，1999，（03）.

［17］徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治［J］.华中师范大学学报，2001，（03）.

［18］于燕燕.中国社区发展报告 （2007－2008）［M］.社会文献出版社，2008.

［19］潘小娟.中国基层社会重构：社区治理研究［M］.中国法制出版社，2004.

［20］刘小康.政府与社会互动：沈阳社区自治模式探微［J］.国家行政学院学报，2000，（05）.

［21］王爱冬，曹阳.试论转型期我国社区自治的路径选择［J］.长沙航空职业技术学院学报，2007，（04）.

［22］吴刚.现代社会组织结构观与城市社区建设［J］.北京行政学院学报，2001，（01）.

［23］马仲良.城市社区自治是社会主义新型民主的生长点［J］.北京行政学院学报，2001，（01）.

［24］张书琛.社区自治的组织架构及其启动运转［J］.内蒙古社会科学，2004，（05）.

［26］李国祥.社会转型时期城市社区自治的若干问题与思考［J］.学术论坛，2006，（03）.

（责任编辑：高 静）

Literature Review on National Democratic Self－government of Urban Community in China

Wang Yongxiang，Li Jingping，Liu Xiaorong

In recent years，research on democratic self－government of urban community has rapidly become a hot topic in academic circles.A series of gratifying achievements have been made.In particular，the focus of the study continues to broaden，showing comprehensive，multi－level and broad features.However，there are still some deficiencies in many aspects.Through summarizing the status quo of academic study，this paper attempts to provide some inspiration for further promoting research on democratic self－government of urban community in China.

urban community；democratic self－government；summarization

D638

A

1007－8207（2012）02－0006－04

2011－10－30

王永香（1985—），女，重庆人，西安交通大学人文学院博士研究生，研究方向为社区管理；李景平（1958—），男，陕西人，西安交通大学人文学院教授，博士生导师，研究方向为行政管理；刘晓蓉（1973—），女，陕西人，西安交通大学人文学院硕士研究生，研究方向为行政管理。

本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目 “新一代管理创新理论与方法研究”的阶段性成果，项目编号：skzd11001。