集体林权改革的基层解构实践逻辑研究
——基于江西婺源的观察
2012-12-20骆耀峰刘金龙张大红
骆耀峰 刘金龙 张大红
集体林权改革的基层解构实践逻辑研究
——基于江西婺源的观察
骆耀峰 刘金龙 张大红
在全球森林管理权力下放趋势中，中国的集体林权改革是一个举世瞩目的组成部分。一个重要问题是基层社区如何对产权改革政策进行响应，行动者如何看待“自上而下”的改革政策以及如何基于基层环境采取行动策略。文章选取江西省婺源县的两个村庄社区作为案例调查点，通过长期观察和访谈对基层社区行动者在林改过程中的解构实践进行了案例剖析。研究结果发现，地方政府倾向于“因地制宜”地进行国家政策的解构后再实施改革政策;而基层社区的传统认知和产权体系则从实践层面对国家管理逻辑进行解构。一个经验性结论是基层社区行动者往往倾向于基于自身策略而对国家政策进行解构，即摧毁政策文本在政策制定者心目中的传统建构，而重构出另外一个“虚构的文本”。
集体林权改革;基层社区;解构;实践逻辑
一、引言
从国际上的理论与实践层面来看，森林管理公共权力的下放已经成为一个不可阻挡的趋势［1］，在森林产权制度变革的过程中，如何通过分权以及向当地社区和经营主体进行赋权是森林产权制度变革过程中的核心问题。2003年的联合国粮农组织发布的《世界森林状况》中，专门对政府的公共管理权利下放进行了阐述，认为政府部门在林业经营管理过程中的权利下放，切实加强了当地的参与，提高了当地社区民众分享森林收入的比例，更好地提供森林产品以及提高森林经营水平的可持续性［2］。
在中国，鉴于集体林产权制度存在着产权不明晰，权属不稳定等多方面的问题［3－5］，中国政府2008年颁布政策条文，计划用5年时间在全国完成集体林权制度改革。改革的主要内容包括:明晰所有权，落实经营主体;开展林权登记，发换林权证;建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制。中国这次集体林权制度改革在本质上是分林到户的彻底化［6］。
但是，这种自上而下的分权努力能否导致有效的森林可持续经营和缓解贫困却没有在全球达成共识。越来越多的学者认识到林业问题的复杂性，认为明晰林权是导向森林可持续经营的必要条件，然而却不是实现森林可持续经营的充分条件［7］。Tucker和Agrawal等的研究表明:历史、政治和生态条件与适当的产权安排的配合才能导向森林可持续经营［8－9］。Ferguson等对亚太地区21个国家的情况进行调查与分析，认为:分权不是一种万能药，也并不总是有效的或公平的。它可能是一种促进民主治理的方式，在分权的过程中，它可能有助于减缓贫困和促进森林可持续经营，但它本身并不是一个万能的措施［10］。
实际上，正如经济人类学实体论派代表人物波拉尼(Polanyi)所指出的，“经济”其实是“嵌入”(embed)在社会结构中的［11］，因此森林能否促进缓解贫困和森林可持续经营，需要通过将森林经营与基层社区结构结合起来进行考察。长期以来，当地社区被认为是森林的敌人［12－13］，政策、法律和制度的框架试图限制当地社区利用和管理森林资源［14］。在中国，过去的一些法规政策、一些靠外力推动的项目和自上而下的改革方式，忽视或剥夺了社区成员的愿望和基本权益，政策与集体林产权主体权益的脱节是造成集体林经营效率低下的原因之一［15］。
因此，提高社区以及林业经营主体的积极性和响应性已经成为首要解决的问题。需要研究的一个重要问题是:在林权改革过程中，基层社区行动者如何看待“自上而下”的改革政策以及如何基于基层环境采取行动。假如国家的林改政策所遵循的逻辑不能得到基层的普遍认同，那么这种外力推动的改革将难以持续。
本文在研究集体林权改革基层实践时，把目光聚焦在基层社区行动者身上，从基层村庄的实践出发，通过对集体林权改革政策相关行动者的案例剖析和调查访谈，观察基层社会行动主体如何解构和形塑自上而下的林改政策，如何与国家政策进行互动。只有注重对农村地方性文化及行为对林改政策实施的影响，才能研究如何提高林业经营主体的积极性。
二、从理解到解构:理论溯源
在公共政策研究早期，人们并不重视对政策执行过程的研究。研究者认为政策执行的过程是简单的过程，不值得研究;政策执行难以界定相关的行动者;需要很多的时间和资源消耗［16］。直到1973年，美国学者Pressman和Wildavsky撰写了著名的《执行》一书，他们的研究成果表明，制定好的政策并不会必然地按照政策制定者所设想的路径执行，也因此达不到他们所预期的政策目标。此后，公共政策研究界开始关注政策的执行问题［17］。
在政策执行研究中，众多模型都强调政策执行者对政策文本的理解，以及通过政策宣传而使政策目标受体接受政策的顺从，认为这是按照政策预定路径执行和达到预期政策目标的重要保障。如Sabtier和Mazmanian提出的“马萨”模型认为政策是政策决策者的专属，政策执行所要解决的问题主要包括政策的性质，执行解构，避免外来的干预以及控制执行主体［18］。霍格伍德和冈恩提出的实现政策执行所必须的10个先决条件中，也重点强调了政策执行者和目标受体对所要实现的政策文本和目标，必须完全理解和认可，并且在整个政策执行过程都保持一致［19］。
传统政策执行模型中，过多强调政策执行主体和政策目标受体对政策文本的理解和顺从引来了一些学者的质疑。最早提出质疑的是所谓“自下而上”政策执行学派，该研究途径认为，政策执行过程不仅仅是一个“自上而下”的政策权威对政策执行者和目标群体的控制过程，而是一个基于不同行动者在政策执行阶段的“政治”过程的互动［20］。表1反映了“自上而下”与“自下而上”的政策执行路径的差别。
表1 “自上而下”与“自下而上”政策执行路径差别
另外，在农村发展政策领域，一些研究者认为传统的政策执行模型有忽略政策相关主体的主观能动性嫌疑，单向的政策输出不利于理解基层政策执行过程中的复杂性。特别是一些发展学学者以及社会学学者认为，发展干预政策过程往往是不同利益，不同价值群体关于发展目标和手段进行谈判的交易过程，发展干预对象在过程中与干预机构在互动过程中所形成的战略决定了干预的过程和结果。发展社会学家Norman Long指出，农村发展总是在不同的社会行动者之间的谈判、斗争等活动下进行社会构建，是多方利益主体利用自身资源寻找创造空间，相互讨价还价，从而塑造和重塑发展干预的过程［21］。
在政策执行过程中，从强调政策主体对政策文本的精确理解和顺从，发展到政策相关群体与政策的互动以及对政策的重塑，这些发展学以及社会人类学学者的研究拓展和深化了政策科学的研究。只有把政策研究的视角更多地从政策制定和政策执行转移到政策基层实践过程的研究，探讨政策实践对象以及相关群体如何在实践中与政策互动，针对自上而下的政策如何运用自身的策略进行再塑造，才能真正理解政策效果是如何与政策目标偏离，才能为未来的政策制定和改进提供更为可信的政策基础支撑。
表2 婺源县基本信息表
表3 调查村庄基本信息表
三、研究地点与方法
(一)研究地点
江西省是中国南方集体林区的重要省份之一，据江西省“十五”期间森林资源调查统计，全省林业用地面积1 062.7万hm2，占土地总面积的63.7%，森林覆盖率为60.05%。2004年8月，江西省作为全国四个集体林权改革试点省之一，率先在全国推开了以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革。江西省林改的一个鲜明特色是:用高位推动手段，五级书记抓林改。江西省委、省政府明确规定，各地要把林改作为事关江西全省经济社会发展的一件大事来抓，县、乡、村各级党委、政府书记要亲自抓、负总责［22］。在自上而下的高位推动的改革背景下，基层行动者如何反应和互动是本文研究着眼点，因此我们选择江西省作为研究的调查地点。
婺源县位于江西省东北边隅，地处赣、浙、皖三省交界处。婺源县森林资源丰富，全县30万hm2土地面积中，林地面积为25万hm2，山地面积占总面积的83.5%，森林覆盖率83.8%，高于江西省的森林覆盖率63.1%。2005年5月，婺源县正式启动了集体林权制度改革，2007年底，用两年的时间基本完成了林权主体改革工作。全县集体林分山到户率达80.6%①数据来源于婺源县林业局，http://ly．jxwy．gov．cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=5。，分户登记率为92.53%，颁发林权证20.66万本。
本文选取了婺源县清华镇的洪村和中云镇的桃溪村作为调查地点，它们都是婺源县的重点林区，林地林木资源丰富，清华镇的针叶林较多，中云镇的阔叶林比例较大，清华镇拥有林地面积1.09万hm2，中云镇现有林地面积1.86万hm2。洪村位于清华镇西南角，公益林面积较多，旅游业发展较好。桃溪村在中云镇的向北方向，人口2 300人，512户，地域面积24 km2，山林3 162 hm2。洪村村民主要以种、养业为主，该村还盛产毛竹。桃溪村造林现象较为普遍，家庭经营发展的较好，林农经营积极性较高，局部有联户经营方式。
(二)调查与研究方法
本文的调查数据和案例材料来自于2010年7—9月在江西省婺源县开展的集体林权改革调查。为了解基层林改中林农对林改的看法和意见，我们花费了40天时间驻扎在婺源县村庄进行参与式调查，采用了包括关键人物访谈、半结构式问卷调查、参与式会议研讨、实地观察、村庄大事记、参与式农户会议调查等在内的多种调查方法。
第一步，进入村庄:到达村庄后，我们首先通过农户群体讨论来了解村庄内发生的改革事件。我们采用村庄大事记的调查方法，按照时间序列，让村民代表充分参与到回忆村庄发生的大事记中来，仔细记录下村庄内与林业改革相关的事件，从而了解事情的来龙去脉。之后，我们邀请村庄内的一些关键农户(如村长、组长、老人、妇女、小孩等)，以集体林权改革为主题，利用参与式工具(如问题树列表等)进行问题辨识，沟通和了解村庄的集体林权改革状况，补充相关事件的具体细节。
第二步，入户访谈:我们在调查村庄随机选取了200个农户样本，深入到农户家庭中，针对与农户相关的林改内容进行调查，调查内容主要包括:农户家庭信息、家庭资产资本情况、农林业生产信息、收入支出信息、林改参与信息、对林改的意愿信息、对林改活动内容的详细描述等相关信息等。为了解与林改事件的细节以及农户的真实想法，我们以农户的生命历程为线索，与农户展开开放式访谈，让农户回忆自己以及家庭或者村庄经历的大事，从中寻找与林业相关的话题进行拓展研讨。继而以林权改革话题为引导，启迪农户进行历史事件的扩展回忆谈话，其中关于林改中的主要活动和重要规定进行了详细了解。
第三步，关键人物访谈:为了解事情的来龙去脉，我们同时选取林改事件涉及的关键人物进行访谈，如村庄关键农户(如村庄长者、全程参与集体林权改革人员、村庄精英、弱势群体农户等)、县林业局、乡镇政府领导及林业站工作人员、村委会人员、林业加工企业老板，林场经营者、木材中间商，外来承包商等进行半结构式访谈和随机访谈，掌握村庄集体林权改革的具体情况、听取不同群体对林改事件的看法和意见建议。
在材料处理上，本文主要运用“过程—事件”［23］分析法和社会行动解释法［24］进行分析。首先运用村庄调查采集到的人物访谈内容进行整理，采取还原事件真相的手段，在林改具体事件和过程中，将基层的实践呈现出来。之后，我们将调查得到的案例通过解释行动理论阐述进行“解剖”，通过理解的方法，将“解释性地说明”和“说明性地解释”结合起来，从而达到对“行动的主观上意指的意义”及其背后人们信念和价值观的理解。
四、集体林权改革的基层解构实践观察
集体林权改革政策涉及非常多的基层相关行动者，包括基层政府和官僚，农村基层林农，还有其他的相关利益者群体。下面以基层政府部门和社区林农对国家政策文本的解构实践为例，透视自上而下的政策文本，在进入基层领域时会如何被众多的相关行动者解构，在基层社会这种融合着诸多人情、社会资本网络、传统习俗等惯习网络的情况下，考察集体林权改革政策会呈现出一种怎样的实践逻辑。
(一)“政策变通”:基层政府解构逻辑
基层政府和官僚是国家政策进入基层最先接触到的组织和群体，国家政策文本最先受到的是基层政府的解构。从某种意义上来说，基层政府对国家政策把握是否到位，直接关系到政策对基层群众的效果。但是，基层政府能否和国家政策形成一致的意图和行动，则需要通过具体的案例来进行观察，下面以江西省婺源县的案例调查为例。
改革关系到利益重新分配，而改革模式往往最能体现基层政府的行动思路。婺源县的集体林权改革模式很大程度上体现了基层政府的基本想法和行动策略。正如一份林权改革的总结材料中所称“(婺源县林改)方案制定过程历时一个半月，召开讨论会15次，两次听取省、市督察组意见，先后修改了17稿，最终选择‘分股不分山、分利不分林为主，分山到户为辅，多种形式并存’的集体林权制度改革模式”①参见《抓好林改工作建设生态经济大县》。。
国家集体林权改革政策要求，林权改革的模式采取“分山到户为主，均股均利等其他形式为辅”②参见《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。的形式，为什么婺源县林业局采取的却是“分股不分山、分利不分林为主，分山到户为辅，多种形式并存”的模式呢?县林改工作人员的谈话很好地体现了婺源县政府林改工作的出发点③作者和县林业工作人员的谈话记录。:
“林改刚开始的时候，上级，尤其是省市对我们有些意见，他说你这个东西，和上面政策还是有出入的，上面要分到户，集体保留的不能超过10%，搞这个东西的话不符合上面政策。当时我们反复讨论后，觉得专业合作组织对我们山区县非常实用，如果在短期内将山林分到户，工作量根本做不来。现在农民思想不像以前，比较单纯，现在比较复杂，对山林的要求，观念上发现了很大变化，他认为自己获得的林木应该是比较好的，谁也不愿意要差的。无论怎么调节弥补都不同意。好的不可能人人有份，很难满足老百姓的需要……如果将山林分到户，对我们的分配方案，包括山的远近，山的部位造成很大影响。农民将信息反馈给我们后，我们也想得比较细，人与人之间，把山分了后，山高的部分和低的部分，户与户关系怎么处理。上面砍了，下面不砍，木材出不出来，下面砍了，上面不砍，以后下面造好林，上面也出不来。防火这块也存在这个问题，因为我们造林，我们搞有火的办法，将树枝落叶燃烧，生成肥料。如果户与户面积较小，相对来说不好弄，搞不好就产生森林大火，这个也制约了分到户。”
因此，尽管2007年婺源县林改调研小组在汇报材料中称“从调查情况可以得出，如果严格按照省里《指导方案》的要求‘不管采取哪种经营形式，都要召开村民会议，经三分之二以上村民同意’，则分山到户实行家庭承包经营(分山到户)将是我县林改的主要形式，只有少数村同意由集体统一经营”④参见《婺源县集体林权体制改革调研情况汇报》。。作为决策者的领导最终还是决定将“分股不分山”作为县林改的主要模式。这里面有经费、人力方面的考量，也有社会稳定方面的顾虑，县林改宣传手册清楚指出了这一点:“我县是重点林区县和旅游大县，林业是婺源的经济基础，既是农民的主要生产资料和主要收入来源，更是以发展旅游业为主体的县域经济的支柱;既关系到广大农民群众的利益，也关系到全体干部职工的利益。只有林业稳定，婺源人心才能安稳，婺源的社会大局才能稳定。”⑤参见《婺源县集体林权制度改革文件资料汇编》。
以上的案例说明，地方政府并不是完全地按照上级政府的政策开展行动，地方政府在关于林改模式的选择上都有着地方的思路，从地方的人力、经费、社会稳定等多方面的因素出发，地方政府“因地制宜”地进行国家政策的解构后再进行实施。这说明，地方的政策解构逻辑与上层的管理逻辑不一致，当这种不一致可能威胁到地方治理和利益时，地方政府往往通过“诉苦”等手段来为政策变通寻找原因。而这种政策变通假如能够将国家政策导向有利于基层林农受益的效果则是有效的，但是往往基层政府的单方面作为会导致“事与愿违”的结果，从而出现一种基层林农称为“国家的好政策在基层没有好结果”的政策后果。
(二)国家户口册系统与村庄成员权的逻辑
集体林权改革在基层实施时一个重要问题是，如何把集体的山林落实到林农手里。在林权改革过程中，大部分的县和乡镇政府都会出台相应的实施办法，其中关于林权分配对象如何确定的问题是一个非常关键的问题，这个问题处理好坏将直接关系到村民的长久利益。调查发现，大部分县乡政府将公安户籍和户籍册作为农户家庭获取集体林承包权的依据，即“具有村庄户籍的农户依法享有承包集体山林的权利”。例如，江西省婺源县清华镇出台的林改实施方案建议如下:
“(林权分配对象)原则上指本集体经济组织内的所有成员。一般来说就是当地的村民，他们所生子女，自出生后自动取得该集体成员资格，也有通过婚姻、收养关系或者移民迁入本集体而依法取得成员资格的，按现有公安户籍为准。自留山、责任山保持现有承包对象不变。对目前尚未确权到户的集体山林确权时，原则上以在册户籍为主要依据。”①参见《婺源县集体林权制度改革文件资料汇编》。
这种以户籍和户口册为标准的身份认定办法对政府部门来说，具有方法明确有依据，易于管理和操作的特点。但是，当我们深入到婺源县清华镇洪村进行调查和访谈时发现，村庄集体在制定林改方案时由2/3村民通过了另外一个甚为复杂的方案，其内部其实有着自己的“村庄成员”的划分标准。
清华镇洪村的“分山”方案中关于村庄成员权的认定如下:
婺源县清华镇洪村村庄成员权认定规定
(1)入门女婿在本村庄不分山林，虽然有本村的户口。村庄的农户认为:入门女婿不属于村庄的人，村庄集体都同意不分给入门女婿山林。例如，清华镇洪村小源口自然村农户洪长春属于入门女婿，没有分到山林，虽然其到乡里县里请求多次均无助，因为村里开会大家都同意不分林子给入门女婿。
(2)嫁入村庄的女性，没把户口迁入村庄，也给其分山林。村民认为:嫁入本村的媳妇，即使户口暂时没有进入到本村，但是以后就是属于本村的人，可以享有承包山林的权利。
(3)嫁离村庄的女性，户口在本村，也不分给山林。村民认为:嫁出的女儿以后就不属于本村的人，即使户口在本村也不再享有村庄的成员权，也就不能享有承包山林的权利。
(4)村庄内的大中专学生户口迁出，在读生仍然给其分山。村民认为:在读的大学生还没有工作，还不具备营生手段，即使户口迁出也要分山。
(5)村庄的大中专学生户口迁出，毕业后没有找到工作，仍然给其分山。村民认为:没有找到工作的学生，其有可能还得回来本村务农，村民把山林认为是农民的生存保障。
(6)村庄的大中专学生户口迁出，毕业后找到工作的，就不给其分山。村民认为:找到了工作的学生，他们可以在外谋生，不再需要以山林为生。
(7)户口迁出村庄，也要看情况决定其权利，不能直接不给其分山。例如，清华镇洪村花园自然村一家人，原来户口从村庄搬迁到县供销社，后来县供销社改制下岗，其有3个儿子，村民同意给其一个儿子分山林。
(8)清华镇洪村花园自然村一个在外犯法的村民，并在监狱蹲过，到处游荡，即使蹲监狱后户口迁回来，也不同意给他分山。村庄集体统一认为，这样的村民对村庄名声造成破坏，不再认可其为村庄的人。
……
现代国家希望掌握国家的物质和人口，就必须了解社会，认识关于土地、人口、资源等的清单。例如，通过户口册系统掌握最基本的人口数据和变动，这些技术和措施都可以使得模糊的社会更易于被观察、计数、监督、评价和管理，使得混乱、缺少秩序、不断变化的社会现实清晰化。
但是，我们从村庄关于“分山到户”规定的案例中看到，村庄的成员权界定，在村民的规定下显得非常复杂，在外人看来难以理解。它并不按照国家现代管理意义上的户口册系统来进行界定，其出发点更多的是以村庄农户的实际认知系统以及生计和道义准则进行村庄成员权的界定。同时，这种规定还是一种“口头”上的协定，并不需要文字系统的支持，但是村庄中的村民们都能清楚知道这些规定。这样一种复杂的基层解构逻辑对于国家管理基层社会事务会显得难以应付:因为这些规定不具有普遍意义而难以推广;不具有清晰简单性而难以辨认;不具有正式性而难以进入法制系统。
尽管户口册系统可以将许多事实抽象出来，但却无法掌握村庄动态和“真实”的人口成员，当户口册系统进入社会基层时自然受到基层的成员权认知系统的解构。而基层本土的人口认定系统对生活在基层的农户来说，却是最符合他们的认知和实践习惯的:因为这些规定在村庄里得到村民的普遍认同而具有自主治理功能;符合村民的基本生活常识和生计习惯而具有天然的执行力。由此可见，国家政策所倡导的管理逻辑往往会受到基层实践逻辑的彻底解构，而呈现一种冲突与磨合的状态，国家政策在基层的实施效果将取决于这种磨合的程度和有效性。
(三)现代林权证与村庄本土认知系统的逻辑
按照《森林法》规定，在林权界定之后，需要颁发林权证。国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据这个规定，林权登记采取以林权登记簿为依据、以林权证为凭据的形式。林权证上的内容包括林权主体、林权权利、经营类型、宗地位置、四至认定、面积、林分状况、地图等。
国家强力推进实施先进的林权证系统，因为林权证系统对于国家的林权管理具有重要的意义。那么，对于这样一种精确的林权登记制度来说，基层社会林农的认知如何呢?下面是在婺源县中云镇桃溪村的农户访谈调查:
问:林改时怎么勾图和确定面积的?
答:分山的方法是，先组内抓阄，按抓阄顺序分好山，然后林管站的人上山勾图登记，在那个卫星图上画小框表示面积(注:是在1∶10万的卫星图上，用1平方厘米=15亩比例的小框比对)，实际上这种技术方法是不可靠的，也是划分不清楚的，因为之前我们的土地都是相互交叉的。本来要分30亩给我家的，但是实际上勾图和测量后我家只有26亩。
问:林权证对你经营林子好不好?
答:好当然是好啦，但是他们林权证上那个图我是看不懂的，那个线弯弯曲曲看不懂，也不精确，我们只懂得上山看到山林的界限。
问:那你们看不懂林权证的图，你们怎么划分山林边界的呢?
答:我们都是自己上山搞边界的，目测的，边界我们自己很清楚，平时划不出来图，但是上山一看，大家都知道哪个山是谁家的。
问:你们自己目测的面积准不准呢?
答:目测当然有不准的，比如山有高低不平，多多少少肯定面积上会有差别的。但是村民都没有很大关系的，邻里邻居的都很好说。要砍树时，一座山几家人家一起砍，不能单独砍的。这样，虽然各家的面积会有些差别，但是分钱的时候是按人头和卖价分的，所以这个山林面积多少也不是关系非常大的。
问:那么，现在来看林权证对你有什么作用呢?
答:林权证能有什么作用?打官司时可以当个证明就是了，图一般只有纠纷的时候有用。平时我们又不用它，山林界线用我们村里大家认可的界限，面积一般不会去计算，种树时用多少棵表示就可以。
从以上在与中云镇桃溪村的村民访谈中，我们可以显然地看到，国家现代的林权证系统与地方的本土知识系统之间存在的巨大差距。基层农户在山林界限、山林面积、山林地图等重要的标示上都有着其本土的一套认知系统，当现代的林权登记系统企图把基层的土地产权纳入管理系统时，往往遭遇到乡村基层认知体系的解构。这种解构表现在农户在基层社会实践生活上对林权登记系统的漠视，而只有在上升到国家法律等现代社会建构系统中时才能显示出其基本作用。
第一，林权证系统通过文件和统计数据简化地处置土地权利，但却忽略了一些现实存在的复杂土地使用和处置权利，如一些社区公共土地和传统实践权属无法通过林权登记系统充分表现出来。而这些基层传统的复杂地方实践知识体系对当地人来说是非常熟悉和实用的，他们可以掌握它的微妙之处，为了自己的目的而利用其有弹性的条款。因此，当现代林权证系统进入社会基层时必然受到基层的传统产权体系的解构。
第二，现代林权登记系统反映的是在调查的时候土地制度的安排和所有权。但是，农村土地边界在不断变化，买卖使土地不断被调整，土地的用途也在不断变化。当这些变化累计到一定程度时，林权体系也就变得不清晰了，于是又需要重新进行更新，而这个过程会不断重复。
第三，林权登记系统所采取的卫星地图是精确的，国家希望通过这些技术使得林地信息准确而无误。这些地图往往是呈几何学的规则形状而忽略土地的拐角和曲线，这可以使国家工作人员的工作容易很多。同时这种精确的地图可以忽略地方背景，从而提供在全国的应用标准，据此可以概括出有关全部林地财产的完整现状，甚至绘制出国家的林权地图。
但是，清晰性仅仅是相对于管理者来说，这些地图更多地关注可量化的土地面积、价值和生产资料，却缺少了土地的具体细节，它只反映了地块之间几何状的边界，与现实的土地生产关系相差甚远。通常排除了土地所具有的一些生态、情感和生存上的意义，永远不能反映社会的真实，更不能反映农民经验的复杂性，也因此经常受到来自基层实践的解构，难以得到本土认知体系的认可。
第四，国家借助集体林权改革建立起来的这套新的林权体系，对于管理者来说是简单和统一的，林权登记系统可以满足外人清晰地了解当地情况的需求，清晰的制度文本可以使得国家官员在办公室里就可以通过文献查找迅速掌握情况进行管理。在国家法律体系，这些纸上的文件是有效的，国家可以在法律领域包括政府机构中使用这些文件，但是只有受到足够教育并掌握国家法律的人才可以理解。
但是，基层农民却无可奈何地被卷入这种契约、法律、评估、申请等陌生的系统中去。因此，尽管统一的林权登记系统容易制作，但是要在官方系统以外的基层日常实际生活领域推广使用就难了，林权证往往是被“压在箱脚里”，要得到地方的认可往往很慢。农户对这些文件最直观的认知是“只有打官司时可以用”，只有在需要维护土地权利的时候，才专门需要在法律系统里得到官方的认可。因此，也可以说国家在创造一套现代建制与国家法律权威的合拍，而对当地人来说，林权证是多余的，他们没必要了解精细数据，每个人都知道哪块山是属于谁的。
这些现象表明，尽管国家在努力使用其现代社会知识建构体系将地方社会纳入管理范围，但是经由地方农民实践知识系统往往会在一定程度上对这种努力进行解构，呈现出的是一种国家管理逻辑与地方实践逻辑之间的冲突和共存。实际上，林权证是完善的林业产权法律保护体系中的一个环节，而从习俗关系上看，地方性产权保护制度和诚信规则可能要比一个证件重要得多。
五、结论与讨论
(一)解构:理解林改政策基层实践的一个路径
“解构”一词最早来源于欧陆哲学与文学批评，即揭露文本结构与其本质之间差异的文本分析方法。解构阅读方法认为文本不能只是被解读成作者在传达明显的单一信息，而是在某种文化或世界观中各种冲突的体现，显示出许多同时存在的各种观点，而传统的阅读方式容易让许多观点被压抑与忽视［25］。
基于对集体林权改革案例的深入理解，我们认为需要采用“解构”的概念来加深对国家政策在基层实施问题的理解。政策文本的解构，就是在政策执行过程中，基层政策执行主体以及政策的目标群体经历的一个首先从理解政策文本的过程到最后基于自身的行动策略而重构政策文本和行动方案的过程。
当国家政策在进入基层付诸实施时，不能认为政策文本只会传达单一的信息和政策意图，不同的行动者将会从政策文本中阅读出不同的观点。政策文本的解构意味着政策执行主体，政策目标群体以及相关的行动者，在接触来自上层政策时先经历一个对政策文本的理解过程，继而，不同的行动者会基于自身策略，形成自己的行动方案，从而重构出另外一个“虚构的文本”，摧毁政策文本在政策制定者心目中的传统建构。因此，只有理解上层政策在基层如何被行动者解构，才能理解政策文本如何转化为政策行动，继而生产出最后的政策效果。
当国家政策到达基层后，国家在基层建立现代社会建构的企图往往会遭到基层社会的解构。集体林权改革中的农户身份认定和林权证系统等几个案例，体现的正是一种乡村基层实践的逻辑，反映了基层本土实践认知与国家现代化建构之间的冲突和磨合。
(二)解构:基层实践逻辑与国家逻辑的长期磨合
江西省婺源县的三个来自基层社区集体林权改革的案例，共同展示出基层社区对国家政策的解构实践逻辑与国家管理逻辑的不一致:第一，国家管理政策希望的产权一致性和透明性可能损害到一些社会集团的利益，包括基层政府的地方利益，所以地方政府倾向于基于自身的理解和利益而重构国家政策文本。第二，基层社区传统的人口身份认定系统、土地产权系统以及社区资源管理习惯等的地方实践往往是复杂和多样的，与国家需要的管理清晰性不一致。基层社区对自上而下的政策解构行为案例说明，地方知识与实践逻辑作为一方，国家管理制度和逻辑作为另外一方，两者之间的关系模式将长期共存并需要长期的磨合，如表4所示。
表4 基层逻辑与国家逻辑的比较
根据现代国家管理社会的逻辑视角看，国家出台的集体林权改革政策以及所采用的一些技术手段(如户口册系统、林权登记系统等)，对开展有效的社会管理和统计是有效的，因为国家逻辑具有高度抽象性和普遍性;利用现代技术手段有利于清晰认识社会，这样就不仅能够概括已知的事实，而且能够发现新的社会事实，有利于社会的综合管理。
而地方性的传统产权和实践认知是模糊的，从国家的管理逻辑来看，其丰富的多样性和复杂性反映的不是国家利益，而是纯粹的地方利益，如果不加以转变就不可能被国家的管理结构所吸纳。为了实现国家管理的便利性，国家必须将地方复杂的知识进行简化、概括和总结。
尽管如此，我们不能只看到国家对社会改造的努力，还要看到国家的这种逻辑在被基层实践解构后所造成的困惑和阻碍。理解文本上的事实和现实基层实践事实之间的差别是重要的，因为官方的文本下面往往隐藏着一个影子一样的地方制度系统，我们不能假设地方实践逻辑与国家逻辑的一致。现代国家通过一些抽象的象征系统来评估社会生活，但这些象征总与掌握的现实社会距离甚远［26］。
总之，对于许多现实的生产、生活意义上的目的来说，那些地方性的模糊和复杂的认知体系可以传导很多有价值的信息。这些地方习俗性产权和社区规范虽然不依赖于界定和实施所有权的法律规则而自组织，也不是出于任何人或者组织的理性和有目的的设计，它们之所以有可能自发演生，是因为人们从经验中认识到遵循这样一种约束实际上有助于每个人对目标的追求，这种地方的社区规范在私有产权制度和市场失效的情况下可以成为社会的治理机制。
(三)基层解构机制对集体林权改革的启示
集体林权改革政策自上而下进入基层村庄，在某种意义上也可以被称为国家发展干预。通过前面的案例探讨我们发现，国家的这种发展干预往往会受到来自基层政府和村庄的解构，这种解构不仅体现在基层社会基于传统生活实践应对自上而下政策的策略上，而且反映了其作为一种不易受外来知识系统干扰的本土知识以及实践逻辑，从而呈现出一种国家建构逻辑与基层本土认知逻辑的长期磨合的过程。这种来自基层对国家政策解构的逻辑，对于未来中国的集体林权改革以致世界的林权改革具体重要启发意义。
(1)既然国家的政策介入可能影响到基层社区传统机制的作用，考虑到森林权属安排与森林可持续经营存在不确定的关系，需要明确定位国家、社区和个人在森林权属安排上合理的组合。面对这左右为难的议题，一个现实的问题是如何充分发挥“社会激励”(Social Incentive)的作用，把森林经营好，这就是发挥社区传统机制、联户、农民协会等形式的作用。在印度、尼泊尔、菲律宾、泰国等南亚和东南亚国家采用“合作森林管理”、“共管”、“社区林业”［27－28］等形式将对森林的公共资源认知演化为社区资源［29－30］。这些研究已经注意到产权模式多元化和组合、社区机制、维护公平综合配套的政策等原则。随着社会经济条件不断变化和调整，复杂的林权组合模式可能形成一定的协调性和可塑性，以适应社会经济的变化。
(2)针对基层社区复杂的传统资源管理制度，包括风俗和社会惯例在内，旨在产生合作性解决办法的当地制度安排，可能可以解决集体行为问题，并有助于实现高效的资源利用，国家政策不能无视基层的解构。许多研究者都认为林权变迁只能是诱致性的［31－32］。在森林利用和管理上，如果外来干预破坏了社区习惯上的安排，无论外来干预是多么善意和具有前瞻性，森林会遭到破坏，当地人生计基础受到侵蚀，福利会下降［32］。
(3)在国家政策进入基层执行过程中，必然充满基层本土认知逻辑与国家建构逻辑的冲突和磨合。因此需要仔细研究相关利益主体由于惯习利益等多方面的差别而对政策文本的解构机制，在政策的制定和完善过程中，整合国家与基层的逻辑，使得国家以及基层更多的行动主体受益，使政策更为贴近基层实际，这样才能使得“好的政策”产出“好的效果”。
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Study on the Deconstruction Practice of Collective Forest Tenure Reform Policy from Local Community in Jiangxi Province in China
Luo Yaofeng Liu Jinlong Zhang Dahong
Collective forest tenure reform in China is a remarkable part of the global trend of forest management decentralization．An important issue needed to be considered is how the grassroots community responds to this reform and how the different actors perceive the“top-down”reform policies and how to take action strategy based on grass-roots environmental．This paper used two villages in Wuyuan County in Jiangxi Province as case studies spot，through long-term observation and interviews with grassroots community and actors，authors analyze the deconstruction practices in the process of tenure reform．We found that local governments tend to carry out national policy according to the“local conditions”and take implementation of the reform policies after deconstruction;meanwhile，the grass-roots communities tend to deconstruct the national management logic in the daily practice level using the traditional knowledge and local property rights system．An empirical conclusion is:the grass-roots communities tend to deconstruct the national policies based on its own strategy，which means to destroy traditional construction in the minds of policy makers，thus reconstruct another“fictional text．”
Collective forest tenure reform;Grass-roots community;Deconstruction;Practical logic
2012-03-13
本文得到国家哲学社会科学重点基金“中国集体林权改革研究”(项目编号:09AZD029)和西北农林科技大学博士科研启动基金项目(Z109021111)资助。
骆耀峰，西北农林科技大学资源经济与环境管理中心讲师，博士，邮编:712100;刘金龙，中国人民大学农业与农村发展学院教授，邮编:100872，本文通讯作者;张大红，北京林业大学经济管理学院教授，邮编:100083。
(责任编辑:连丽霞)
