农村妇女问题——应对全球化挑战的国际政策干预

胡玉坤

农村妇女问题
——应对全球化挑战的国际政策干预

胡玉坤

文章通过对过去几十年与农村妇女相关的人权公约、国际会议文书、联大决议及联合国系统有关机构的部门政策进行的系统梳理，揭示了伴随全球化进程的不断加速和国际发展范式的流变，国际社会对农村和农村发展中妇女和社会性别问题的认识和理解也在不断深化。1975—1995年间召开的四次世界妇女大会在将农村妇女问题纳入国际发展议程方面起了关键性的作用。《消除对妇女一切形式歧视公约》和《北京行动纲领》仍是当下促进农业和农村中社会性别平等和引领农村妇女赋权的主要立法和政策框架。为了更有效地应对全球化的挑战，进入21世纪之后，农村妇女/社会性别问题成为新一轮国际政策干预的一个重要议题。

农村妇女;国际发展议程;全球化;政策干预

一、背景

在过去几十年中，将农村妇女纳入国际政策议程是伴随快速全球化进程，国际社会对农村妇女面临挑战及其在发展中作用的认识和理解逐渐深化而不断加快步伐的。其源头可追溯到1975年在墨西哥城召开的第一次世界妇女大会的筹备和举行。早在约40年前，国际决策者就对农业和农村发展中的一个悖论现象深表关切，即一方面农村妇女对农村和农业经济作出了不可或缺的重要贡献，另一方面，她们的有酬和无酬劳动却一直被严重低估甚至漠视，农村妇女因而得不到应有的社会支持。更值得关注的是，各种全球性力量在为农村妇女提供了新的发展机遇的同时却使她们在发展中进一步被边缘化了［1］。

为了改变这一扭曲的发展图景，1975年举行的全球妇女的第一次盛会率先将农村妇女的特殊困境摆上了国际政策论坛。这可以说是国际发展界直面农村妇女问题的一个起点。紧接着联合国在1979年通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》(CEDAW)，将农村妇女单独剥离出来并对其特有的一些权利进行了专门阐述。这个人权公约为关涉农村妇女的国际决策提供了一个基本的立法与权利框架。自那时以来，随着主流国际发展理念与范式的流变，加上农村妇女在全球化冲击下面临的新挑战不断涌现，对农业与农村中的社会性别问题及其解决途径的理解和探究也与时俱进地发生演变。

回望过去几十年，有关农村妇女的国际政策的缘起和演变都同全球发展的大环境密不可分。在过往数十年，世界农业和农村发展受到了全球化进程的深刻影响。在宏观经济领域，“新自由主义经济纲领”即“华盛顿共识”在20世纪80年代初就已占了上风。它的基本信条便是“减少国家干预”，充分发挥市场这只“无形之手”的作用。结果，非洲和拉丁美洲很多第三世界国家都发生了经济危机，并长期陷入停滞不前或衰退境地，80年代因而常被公认是“失落的十年”(lost decade)［2－3］。进入90年代之后，伴随全球化进程的不断提速，农业的商业化、食物及其他农产品市场的自由化、不断扩大的劳动力迁移、城市化、土地与牲口等生产资源和教育与保健等社会服务的私有化等诸多全球趋势愈加明显。这些互为重叠的现象常常同国家与地方各级的应对之策交织在一起。这一切既为不同地方的经济增长提供了前所未有的契机，也增加了史无前例的风险和不确定性［4］。作为一个高风险行业的农业，更易于遭受全球化力量尤其是全球经济波动的冲击。这些全球转变也莫不对草根的小农生产者构成巨大的压力和挑战。

在日益全球化的世界里，乡村居民面临的社会、市场和自然风险大为增加。而国家提供的社会安全阀却大为削弱，一些福利性的社会服务在悄无声息中市场化和商业化了。这都加深了处于社会经济边缘的人群在获得机会、财富和发展资源上的脆弱性。尤其是经历急剧经济增长的国度，由于不断加深的社会经济分化，不管是发展益处抑或发展代价与负担的分布都变得越来越不公平了。城市化、人口大规模迁移、人口老龄化同样影响到了农业和非农生产的性质。2008年，全球生活在城市的人口首次超过了半数(约33亿)，预计到2030年将接近50亿［5］。但据国际农业发展基金2011年的《农村贫困报告》，全球贫困的农村特性和乡村贫困的女性脸谱都十分明显，在全世界14亿极度贫困人口中，70%都生活在农村［6］。自然资源的退化、生态环境的险恶加上市场和气候的变幻无常等都会使挣扎在社会边缘的小农的生存雪上加霜。

凡此种种显然都不是社会性别中立的(gender neutral)。发展中国家融入世界体系固然不乏积极的变化，其中包括为主要靠从事农林牧渔业为生的农村妇女打开了很多机会窗口。然而，这也给处于乡村政治、经济和社会生活边缘的这个人群带了前所未有的发展挑战［6－7］。为了降低生存风险，小农不得不普遍诉诸生计多样化。青壮年男性人口大规模从农村迁移到城市谋生，有的完全退出了农业生产，大量农田劳动和家庭责任因而都丢给妇女特别是已婚妇女独自承担。在亚非拉很多国家，“农业的女性化”(feminization of agriculture)现象在各地愈演愈烈［8－10］。滞留农村的妇女在缺乏生产资源、发展机会和公共服务条件下维系着温饱农业，有的还兼顾非农活动，而同时则要承担照料儿童、老人、病人及整个家庭的责任。这些沉重的再生产劳动会钳制她们抓住由全球化新创的机会，纵然有机会到手，或许也会因生产和再生产角色之间的冲突而丧失。即便加入到迁移大军的行列，农村妇女也主要处于城市劳动力市场的底层，集中在非正规部门的弱势就业之中［11－12］。

不管是发达抑或发展中国家，亦不论其社会经济发展水平如何，社会性别不平等在世界各地农村和农业发展中都普遍存在。虽然全球农村妇女所占的比例在持续下降，但目前仍占世界人口的1/4。与农村男性和城市妇女相比，农村妇女和女孩的一些基本权利仍得不到保障。众所周知，获取和控制土地是农村妇女实现经济权利和获取生计的基础。虽则115个国家明确承认妇女拥有与男性平等的财产所有权，93个国家承认妇女拥有平等的继承权，但由于法律执行不力，加上各种歧视性的社会与文化规范和传统，即便妇女通过婚姻、继承、土地改革方案或土地市场获得土地了，她们拥有的土地的质量和数量也远不及男性所使用和控制的［13］。不管在农村还是城市劳动力市场，妇女从事的多半是缺乏社会保障、劳动保护、工作条件差、收入低的非正规工作［6，14］。与之相连的一个持久不平等是，由于一些基本的基础设施和社会服务的匮缺，发展中国家的农村承担着双重乃至三重的劳动负担(即农田、家务和赚取现金的劳作)，因而难免陷入“时间贫困”之中而难以自拔［15－16］。在一个越来越不平等的全球化时代，农村妇女面临的挑战无疑是全方位的，赋权这个人群因而变得比以往任何时候都更为必要和紧迫。

进入20世纪90年代之后，农业和农村发展的国际大环境发生了较大变化。相互关联的多重全球危机，特别是忽视农业导致的粮食危机、气候变化、世界人口的持续攀升及城市化的迅猛推进等等，莫不昭示了农村和农业在世界粮食生产、食物保障和消除贫困上的战略地位。这一切都促使国际决策者重新检视发展中国家的农业和农村发展。按世界银行的观点，在农业是穷人主要职业的国家，农业业已成为经济增长和减贫的一个重要引擎［6，17］。主流发展政策和实践的转变为有关农村妇女的新思想的产生开辟了新空间。在国际发展话语中，农村妇女和女孩被普遍当作解决粮食保障、消除贫困和实现农村可持续发展的能动者。在以人为中心的可持续发展愿景中，赋权农村妇女和女孩成为实现包括千年发展目标在内的所有国际商定发展目标的一个关键性因素。

国际妇女运动在将农村妇女的关切事项推向全球决策议程方面起了关键性作用。自20世纪60年代以来，世界各地的女权主义运动风起云涌。围绕1975—1995年间联合国召集的四次世界妇女大会，无数女权主义活动家和妇女组织为将农村妇女的声音和越来越多农村妇女问题推向国际舞台做了不懈努力［3］。她们还致力于收集、分析并传播有关农村和农业发展中分性别的数据和信息，有关农村妇女的作用与贡献的社会文化建构随之发生变化，农村妇女的能见度提升，有关农村妇女生活和贡献的图景也逐渐进入国际决策者的视野。20世纪的最后十年是联合国各种发展大会密集召开的十年。有关环境、人权、人口、妇女、社会发展及粮食等发展主题的联合国大会、首脑会议和特别会议相继举行。利用这一系列全球大会提供的机会窗口，各地女权主义者又致力于将女权主义者关于农村和农业中社会性别问题的观点融入其他发展问题的国际政策辩论论坛。

事实上自20世纪70—80年代以来，发展话语就普遍认为全世界尤其是非洲各国的粮食生产应主要归功于农村妇女。国际劳工组织的较新数据显示，全球农业部门共有4.28亿妇女(占42%)和6.08亿男性(占58%)。农业依旧是世界上很多国家妇女的第一大就业部门，尤其是在撒哈拉以南非洲和南亚各国;2007年，妇女在这两个地区农业就业中所占的比例分别达到了约68%和61%［11］。另据粮农组织的全球数据，妇女在所有发展中国家的农业劳动力中占43%。然而男女经营的农场存在20%～30%的产量差距，这主要不是出于女性能力问题，而是源自她们获取生产性资源上的不平等。粮食及农业组织估计，假如妇女能像男性一样获得化肥、种子和工具等生产性资源，她们的农田收成有可能增加20% ～30%，发展中国家的农业总产值也会提高2.5% ～4%，从而使饥饿人数减少1亿至1.5亿［18］42。可见，投资于农村妇女具有不可替代的重要意义。

为了有效回应无所不在的全球化的冲击，农村妇女遂成为新一轮国际政策辩论的一个主题。联合国妇女地位委员会在其2012年2～3月召开的第56届会议上，专门审议了“增强农村妇女权能以及农村妇女在消除贫穷和饥饿、谋求发展和应对当前挑战方面的作用”这个优先主题。联合国秘书长在提交给这次会议审议的报告中不得不承认:

“农村地区妇女的境况是具有挑战性的。虽然她们可以通过各种途径增强其在家庭和社区中的自主权和权力，其中包括接受教育、赚取独立收入、配偶迁移后承担新的责任、继承资产及参与社区决策过程等，但她们的机会总是受到更宽泛的发展情境的限制，有时也会受到与世隔绝和地理位置偏远等特定的地方性因素的制约”(第13段)

“制约妇女经济赋权的主要因素是结构性的、根深蒂固的。这些因素包括全球农业生产和贸易背景、正在出现的全球人口趋势、对自然资源竞争的加剧以及国家农业和农村发展政策”(第 14 段)。［19］

这样的表述不无道理而且发人深省。正是由于上述多种因素的合力，对农村妇女重大贡献及其面临挑战的国际政策干预与日俱增。

二、农村妇女的全球政策与立法框架

联合国对男女平等和提高妇女地位的承诺可以追溯到1945年签署的《联合国宪章》。但几十年过去了，妇女在现实生活中仍一直未能享有与男性平等的各种权利。鉴于此，联大1979年12月通过了一个旨在促进和保护妇女权利的综合性议程——《消除对妇女一切形式歧视公约》。它确定了妇女在政治、经济、文化、社会及家庭生活中的基本权利以及缔约国消除这些歧视的国家行动。这是迄今唯一专门阐述过农村妇女权利的一个人权公约。特别值得一提的是，这个《公约》是构筑在“实质性平等”的概念之上的，即主要着眼于法律和政策执行的结果和影响［13］9。这个《公约》所确立的保护农村妇女权利的这些国际标准，为其后涉及农村妇女的各项国际政策的制定奠定了人权基础。《公约》通过后很快就得到了联合国成员国的普遍回应，到2012年，获批准加入的国家已达到了186个。这个具有法律约束力的人权文书对国家层面立法和政策的转变产生了积极的影响。

自20世纪50年代以来，虽然联合国一些普适性人权公约中所涉及妇女个人人权的各种规定都适用于农村妇女，但几乎没有哪个专门阐述过农村人口特别是农村妇女的特殊诉求。为此，这个国际法把农村妇女的一些基本权利单独剥离出来作了专门阐述。《公约》共有16个条款，其中第14条是专门针对农村妇女的条款。第14条呼吁:

“缔约各国应考虑农村妇女面临的特殊问题和她们对其家庭的经济生存包括在非货币衡量的经济部门的工作中所发挥的重要作用，并应采取一切适当措施确保该公约的条款适用于农村地区的妇女”;“缔约各国应采取一切适当措施消除对农村地区妇女的歧视，以确保她们在男女平等的基础上参与并受益于农村发展。”

这一条还提到应特别确保这些妇女作为一个群体在以下八个方面享有的权利，其中包括参与发展决策、保健服务、获益于社会保障方案、接受正规和非正规的教育与培训、组织自助小组和合作社、参与社区活动、公平获得生产性资源及享有适当的生活条件(详见表1)［20］。

表1 《公约》第14条有关农村妇女权利的具体条文

联合国1975—1995年间召集的四次世界妇女大会都无一例外对农村妇女问题进行了辩论。除了第一次世界妇女大会之外，后三次大会通过的国际文书都是在《消除对妇女一切形式歧视公约》的框架指导下制定的。

1975年在墨西哥城召开的第一次世界妇女大会是针对妇女问题及妇女眼中之世界问题的第一次政府间大会，其主题为“平等、发展与和平”。这也是首次较系统阐述农村妇女问题的一次全球大会。大会通过的《墨西哥宣言》宣称:

“世界上各个广大地区农业部门的现代化，是进步的不可缺少的要素，这特别是因为它创造了机会，让千百万农业妇女参与发展工作。各国政府、联合国、联合国各专门机构及其他主管区域性和国际性组织，都应支持以尽量利用潜在力量并培养农村妇女自力更生为目的的各项计划项目。”(第21段)

这次大会上通过的《为实现国际妇女年目标的世界行动计划》特别重视改善处境最为不利的妇女群体尤其农村和都市贫民妇女的地位。制定该计划的决策者已意识到:

“在许多国家，妇女占农业劳动力的较大部分。正因为如此，加上她们在农业生产、粮食准备、加工和销售方面发挥的重大作用，她们的劳动便成为一项重要的经济资源。虽然如此，如果考虑到在农村干活的人缺乏技术设备、教育和培训，那就可以发现在许多国家中，妇女在这个方面处于特别不利的地位。”(第9段)［21］

为此，它就减轻妇女劳动负担、提供培训、创造就业机会及提供社会服务等若干方面提出了一些应对之策。譬如，它建议应采取适当的措施使农村妇女了解其权利并为她们提供各种援助(第40段);发展学龄前儿童日间托儿所以节省时间和劳力等其他办法以减轻农村妇女繁重的工作负担(46段);发起特殊运动鼓励更多妇女和少女参与农村、社区和青年等方面的发展方案和政治活动，并帮助她们在这些方案中取得参加培训领导能力的机会(第66段);提供综合性或特别的培训方案使农村女孩和妇女能充分而有效地参与经济和社会发展，其中包括现代农业方法和设备的使用、合作社、企业经营、商业销售、畜牧和渔业方面的培训以及卫生、营养、计划生育和教育方面的培训(77段);努力创造各式各样的经济机会，鼓励并支持自营职业和自助活动(第92段);优先关注使农村地区妇女有更多机会享受健康、营养及其他社会服务，以便使她们能充分参与发展活动，改善家庭生活，提高生活质量(第110段)。

墨西哥城大会还通过了一个“农村地区妇女状况”的决议。决议呼吁各国政府在以下三个方面采取行动:第一，辨明需求并以更大的财力和政策来支持各项农村发展方案的制订和执行，特别是加惠于在农村过着贫穷生活而地位又低男性一等的妇女的那些方案;第二，进行必要的统计和资料搜集工作，确定并评估妇女参加生产活动的情形，并衡量各项方案在改善农村生活方面的业绩;第三，作为任何农村发展方案的一个主要部分，确保农民家庭中妇女的法律平等和经济权利［21］96。全球妇女在这次聚首时发起的“联合国妇女十年”(1976—1985年)运动随后在世界各地普遍铺开，并开创了全球努力促进男女平等的一个新时代。

为了评估五年来妇女融入发展的进展，1980年在哥本哈根召开了第二次世界妇女大会。这次大会通过的《联合国妇女十年:平等、发展与和平后半期行动纲领》将农村妇女列为需要加以特别关注的一个优先领域，并浓墨重彩地阐释了农村妇女的困境及其解决方案。除了在第198～200段做了集中阐述外，有关农村妇女段落也分散在整个报告很多地方。《行动纲领》关切地描述了第一次世界妇女大会以来五年中全球化力量加剧的一些现象:边缘化农村妇女的就业和教育处境每况愈下，女文盲实际人数因而增加;很多妇女从正规部门流向糊口农业或手工业等非正规部门;在农业部门，由于无法获得土地、信贷、财政和技术等资源，妇女的工作和生活受到了急速变迁的冲击;迁移对妇女的负面效应也在不断显现。

为了开发妇女的潜力，增强其对本国经济和社会发展的切实贡献，这次大会呼吁增强妇女对社会、经济和政治生活的有效参与。为此，《行动纲领》提出的建议触及了妇女生产和生活的更多维度。这从它确定的有待各国政府采取行动的一些优先领域中可略见一斑。这些优先领域主要包括:废除农村发展立法中歧视妇女的规定;使农村妇女认识到其权利以便她们能行使权利并从中受惠;确保农村妇女有与男性平等利用、享用和开发土地的实际和法定的权利;提供足够的财政资源来开展研究工作特别是实地研究工作;衡量农村妇女对农业劳动、无酬家务劳动、供家庭消费的粮食生产所作的贡献，并监测发展所造成的影响;向农村妇女提供适当的技术和训练，使她们能改进和推广其传统的小规模家庭工业;鼓励农村妇女参加各种形式的劳工组织;促进农村妇女更有效地参与社区的文化、政治、经济和社会活动;应用适当技术，建立并加强必要的基本设施以减轻农村妇女的劳动量;鼓励妇女有效参加扫盲运动和培训活动;提供训练并确保充分分配物资、技术和财务资源，改进农村妇女在农业和非农业领域的就业机会，以避免农村人口外流及其不良后果等等。这次大会也专门通过了一个“农业和农村地区妇女”的决议［22］。

尽管仍以满足农村妇女的需求为取向，但较之墨西哥大会的《行动计划》，这个《行动纲领》涉及的主题更多，范围也更宽了。1985年在肯尼亚内罗毕举行的第三次世界妇女大会在前述两次大会的基础上有了新的推进。到这次大会通过《到2000年为提高妇女地位前瞻性战略》(NFLS)时，国际决策者已认识到，男女平等不再是一个孤立的问题;所有发展问题都与妇女问题密不可分。因此，这个纲领着眼于从更宽泛的发展角度提出应对措施。《战略》在很多段落都提到了农村妇女问题，特别是在第174～188段“粮食、水和农业”部分做了重点阐述。它提到:鉴于农村妇女的贫穷和缺乏土地的现象到2000年将大幅度增加，应使妇女充分参与发展项目整个周期的所有阶段，包括规划、执行、监测和评估，以确保妇女得到同她们在这些领域的重要贡献相称的适当利益和报酬(第174段);它敦促各国政府应作为优先事项在农村发展方面实行公平和稳定的投资和增长政策，以保证重新分配本国的资源(第175段);各国政府应建立多部门方案以促进农村贫穷妇女的粮畜生产能力，创造非农业就业机会，并主要通过支持建立充足的儿童保育设施，减轻这些妇女及其子女的工作量，扭转其贫困趋势(第176段);应采取各种措施确保农村妇女能得到土地、资本、技术、专门知识和其他生产资源(第182段)［23］。

与第三次世界妇女大会相隔十年后，1995年在北京召开了第四次世界妇女大会。由于迈入90年代以来主流发展大环境的变化，加上“社会性别”这个革命性概念的引进，这个文件在阐述农业和农村中的性别平等问题方面取得了一些突破性进展。《北京行动纲领》(BPFA)可谓促进社会性别平等和赋权妇女的一个里程碑式的全球政策框架，系统提出了国际社会、各国政府、非政府组织及私有部门在12个关切领域促进妇女发展和赋权妇女的战略目标和行动计划。其核心是使社会性别观点(gender perspective)融入联合国系统和成员国政策和行动的主流。整个文件在26段都提到将社会性别观点或问题主流化的问题。这个《行动纲领》也是一个赋权妇女的国际政策文件。整个文件前后同样有约26段提到了妇女赋权。在第一章“任务说明”中它就开宗明义指出:

“《行动纲领》是一个赋权妇女的议程。其目的在于通过充分而平等地参加经济、社会、文化和政治决策，加速执行《提高妇女地位内罗毕前瞻性战略》，并消除妨碍妇女积极参与公共和私人生活所有领域的障碍。”

进入20世纪90年代之后，全球化的滚滚浪潮已势不可挡。自那时以来召开的各种发展大会都对全球化的影响更为敏感，并从不同的发展角度给予了关注，《北京行动纲领》也不例外。它提到:

“宏观和微观经济政策和方案包括结构调整方案并不总是考虑到它们对妇女和女童特别是贫穷妇女和女童的影响……全球的趋势深刻改变了家庭的生存策略和结构。农村向城市移徙在所有区域都大幅度增加”(第20段)

“妇女特别容易受到经济情况和结构改革进程的影响，因为结构改革改变了就业的性质，有些情况导致丧失工作机会，甚至专业妇女和技能熟练的妇女。此外，许多妇女由于缺乏其他机会而进入非正规部门。”(第151段)［24］

为此，它十分强调需要实施促进农业和农村中社会性别平等和赋权女性生产者的政策和方案。《纲领》一以贯之地继续关注一些经典主题，其中包括教育与培训、保健及其他社会服务、获得土地、信贷、资本、技术、推广服务等生产性资源、对妇女无酬劳动的承认、减轻妇女劳动负担等等。它也特别关注在全球化背景下凸显出来的一些新主题，包括妇女的性与生殖健康、对妇女的暴力、环境退化对农村女孩和妇女的影响等等。

在20世纪90年代以前，除了世界妇女的盛会外，主流发展大会较少触及农村妇女问题。唯一的例外是1979年7月在罗马举行的世界土地改革和农村发展大会(WCARRD)。这是首次关注农村贫困问题的一次世界大会，堪称人类反贫困之战中的一个里程碑。这次大会认识到了妇女在农业和非农的社会经济生活中至为重要的作用是成功实施农村发展政策、规划和方案的先决条件。为此，它将农村妇女视为农村穷人中的特殊群体并试图将她们纳入主流发展之中。这次大会通过的“原则宣言”和《行动纲领》合在一起后来成了广为人知的《农民宪章》。《行动纲领》共分为12个部分，其中第4部分即“使妇女融入农村发展”。在勾勒政府应考虑的行动时，它围绕以下四个方面提出了16条具体建议。这四个方面分别是:法律地位的平等;获取农村的服务;妇女的组织与参与，教育与就业机会。这些建议与同年通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》中涉及的农村妇女条款互为呼应，但覆盖的主题更多也更全面。这个《农民宪章》为在主流农业和农村发展中促进妇女的全面融入提供了重要指南［25］。

自20世纪90年代以来，随着全球化的步步逼近，一系列全球发展大会接二连三地召开。除了妇女外，还涉及环境、人权、人口、社会发展等主题。这些大会都多多少少注意到了农村妇女这个庞大的弱势群体。例如，1992年世界环境与发展大会通过的《21世纪议程》共40章，仅在题为“为妇女谋求可持续和公平发展的全球行动”的第24章中，就有几处专门谈到了农村妇女:建立农村银行系统以便促进并增加农村妇女获得信贷、农业投入物与工具;各国应采取紧急措施避免发展中国家正在迅速发生的环境与社会退化，总的来说这些影响到了农村地区遭受干旱、沙漠化、森林砍伐、武装冲突、自然灾害、有毒废弃物以及不适当农业化学品使用之后果的妇女和儿童的生活;在发展中与发达国家建立将服务于向妇女传播环境无害技术的农村和城市培训、研究与资源中心［26］。

除了人权公约和国际会议的文书之外，联大几十年来通过的有关农村妇女的决议也是这个政策体系不可分割的组成部分。早在1975年，联大第30届会议就通过了一个“农村地区的妇女”的决议。它敦促所有政府在其各自计划中注意收集有关农村和低收入地区妇女地位和作用的相关数据并将社会经济发展建立在实现男性和妇女充分与平等合作的基础之上。它还要求联合国秘书长准备并提交旨在使农村妇女能充分利用其潜力并对社会的发展作出贡献的非正规教育方案的指南，也敦促联合国等组织对于旨在将农村妇女充分融入发展的政府方案和项目给予特别的关注［27］。

如表2所示，1982年以来，联大通过了13个题为“改善农村地区妇女的境况”的决议。尤其是进入新世纪之后，联大根据新情况不断更新内容，每隔一年就推出一个，足见联合国对农村妇女境况的关注程度。此外，联大1992年还通过了“提高农村妇女经济地位高层会议”的决议。这是基于1992年2月在日内瓦召开的“提高农村妇女经济地位高层会议”做出的。许多国家或政府首脑的妻子和高层代表参加了这次会议并通过了《日内瓦农村妇女宣言》［28］。根据联大或妇女地位委员会的决议，秘书长还专此提交过很多报告以回应不同时期农村妇女面临的困境及解决路径等问题。

表2 联大有关农村妇女的决议

在以往几十年，各种多边和双边的发展机构不单在有关农村妇女发展的国际政策对话中发挥了重要作用，它们本身也制定了本组织关于农村妇女或农业与农村中社会性别问题的政策。以粮食及农业组织为例，早在1975，它就通过了“使妇女融入农业和农村发展和营养政策”(第2/66号)和“妇女在农村发展中的作用”(第10/75号)两个决议［29］。1989年，依据《内罗毕提高妇女地位前瞻性战略》制定了《使妇女融入发展的行动计划》。总之，在《消除对妇女一切形式歧视公约》和第四次世界妇女大会的《行动纲领》这两个相辅相成的综合性政策和立法框架引领下，围绕农村妇女问题的国际政策的制定成就斐然。这也为21世纪联合国系统和联合国成员有关农村妇女的政策干预奠定了坚实的基础。

三、21世纪政策干预的新动向

为了应对不断提速的全球化进程带来的各种发展挑战，就在千禧年之际，世界各国政要和首脑匆匆相聚纽约联合国总部，决心做出更协调一致的回应。这次高峰会议通过的《联合国千年宣言》中宣告:

“我们深信，我们今天面临的主要挑战是确保全球化成为一股有利于全世界所有人民的积极力量。因为尽管全球化带来了巨大机遇，但它所产生的惠益目前分配非常不均，各方付出的代价也不公平。我们认识到发展中国家和转型期经济国家为应付这一主要挑战而面临特殊的困难。因此，只有以我们人类共有的多样性为基础，通过广泛和持续的努力创造共同的未来，才能使全球化充分做到兼容并蓄，公平合理。这些努力还必须包括顾及发展中国家和转型期经济体的需要、并由这两者有效参与制订和执行的全球性政策和措施。”［30］

在《千年宣言》中，各国领导人下决心:“必须保障男女享有平等的权利和机会。”他们也承诺:“促进社会性别平等和赋权妇女，并以此作为战胜贫困、饥饿、疾病及刺激真正可持续发展的有效方法。”联合国随后依据《千年宣言》提出了2015年前争取实现的八大千年发展目标(MDG)。这是20世纪90年代各种发展大会确立的国际商定目标的一个集大成者，成为所有国家和各种发展机构普遍认可的一个全球发展蓝图，为此后15年的国际发展定下了基调。八个目标中的第三个目标是“促进社会性别平等与公正及妇女赋权”。不仅它本身被当作是一个关键性的发展目标，而且也被视为实现其他目标不可或缺的关键性因素。

为了回应全球化世界里不断涌现的各种挑战，涉及不同发展主题的国际政策框架都每隔五年进行一次审查和评估以推进后续行动。例如，2000年召开的第23届妇女问题联大特别会议即第四次世界妇女大会五周年大会，就对全球化进程对履行国际承诺并实现世界妇女大会目标构成的新挑战十分敏感。这次会议的《成果文件》明确提到:

“《北京宣言》和《行动纲要》执行情况的审查和评价是在迅速变动的全球背景下进行的。自1995年以来，许多问题更加突出和显示出新的层面，在不同程度上给各国政府、政府间机构、国际组织、私营部门和给非政府组织全面加速执行《北京行动纲要》和实现两性平等、发展与和平带来了新的挑战。要充分执行《行动纲要》，就必须在各级继续对两性平等做出政治承诺。”(第34段)

《成果文件》因而十分关切全球化背景下国与国和各国内部不断加剧的社会不平等现象，并对集中在低收入、无社会保障和社会保护的非正规经济部门和农村地区妇女的问题备加关注。它注意到大批农村妇女落入了非正规经济，因此特别强调加强农村妇女的经济赋权。

其他全球论坛的后续大会也都重申了对促进社会性别平等和增进妇女权能的承诺。譬如，国际决策者在2005年召开的高峰会议上承认，“社会性别平等和促进与保护所有人充分享有所有人权和根本自由对于推进发展、和平与安全是必不可少的”。他们又一次承诺:

“我们坚决支持公平的全球化并决心把包括妇女和年轻人在内的所有人的充分和生产性就业以及体面劳动作为我们相关国家和国际政策以及我们的国家发展战略的中心目标”;“积极推动将性别观点纳入政治、经济和社会各领域政策和方案的制定、执行、监测和评估工作，并进一步着力加强联合国系统在性别平等领域的能力”。［31］

一些专题性国际大会也将视线转向了农村妇女。这在2002年和2008年两次发展筹资问题国际大会分别通过的《蒙特雷共识》和《关于发展筹资的多哈宣言》以及2011年联合国第四次最不发达国家会议通过的《2011—2020年支援最不发达国家行动纲领》中都有所表现。粮农组织2006年在巴西又一次召集的国际土地改革和农村发展大会也继续承诺“确保社会上的穷人和脆弱者特别是妇女和土著成为土地改革和农村发展政策支持的对象。”

为了张扬农村妇女在农业与农村发展，实现食物保障、消除农村贫困及促进可持续发展中的关键性作用，并唤起世人对其遭遇严峻挑战的关注，联大在2007年12月通过的62/136号决议中将每年10月15日正式定为“国际农村妇女日”，恰好放在10月16日的“世界粮食日”前夕，其用意也是不言自明的。这个决议提到:“公平的全球化即将增长转化为消除贫困包括农村妇女贫困的必要性。在这个方面赞赏使所有人包括农村妇女获得充分的生产性就业及体面工作之目标的决议。这是国家和国际相关政策、国家发展战略包括减贫战略的一个中心目标。”自2008年10月15日在联合国总部及国家和区域各级举行了首次庆祝活动以来，每年这天前后都会围绕某个倡导主题开展一系列活动。

在联合国系统内部，经济及社会理事会(ECOSOC)、妇女地位委员会(CSW)、消除对妇女歧视委员会(CEDAW)，尤其是主管农业和农村的几个机构几十年来都十分关注农村妇女的发展问题。为了使联合国系统内的各个机构和组织更协调一致且系统化地使社会性别融入其各项活动的主流，经社理事会1997年做出了“将社会性别观点纳入联合国系统所有政策和方案主流”的商定结论，并对这个概念和核心原则做了澄清。自此社会性别主流化和赋权妇女成为联合国系统各种相关政策、方案和活动的交叉性主题。各个实体单位和专门机构都纷纷在全球承诺的更大政策背景下制定了本组织实行性别主流化的部门政策或战略，并在发展干预中付诸实践。

联合国设在罗马的三个涉农机构是联合国系统在农村和农业领域促进社会性别平等的引领者。这三个姊妹机构分别是:国际农业发展基金(International Fund for Agricultural Development，简称IFAD)、粮食和农业组织(Food and Agricultural Organization，简称FAO)和世界粮食计划署(World Food Programme，简写为WFP)。为了推进社会性别主流化，2000年以来，它们都从各自优势出发，先后出台了几个相关政策和战略，以应对妇女尤其是农村妇女面临的诸多挑战(见表3)。这三个机构的政策干预各具特色，相辅相成。它们也轮流牵头开展一些专项活动。

表3 联合国有关实体单位的社会性别政策和战略一览表

国际农业发展基金是联合国致力于扶贫问题的一个主管机构。近年来它将促进社会性别平等和赋权妇女列为其扶贫工作的基石。这在它2012年通过的《IFAD关于性别平等和妇女赋权的政策》中就表现得很明显。该政策的三个战略性目标分别是:1.促进经济赋权以便使农村妇女和男性参与并受益于能赚钱的经济活动;2.促使妇女和男性在农村机构和组织中能有平等的声音和影响力;3.在男女分担劳动负担和经济与社会益处方面取得更公平的平衡。联合国粮食和农业组织长期致力于在农村和农业发展中促进妇女发展和社会性别平等。基于它在该领域的长期积淀，粮农组织在2011发布了题为《农业中的女性:填性别鸿沟，促农业发展》的旗舰报告，系统勾勒了全球农业部门存在的各种社会性别鸿沟及其解决路径。

样品测试在武汉综合岩矿测试中心进行，采用的测试方法为等离子体发射光谱法、X射线荧光光谱法、原子荧光光谱法、发射光谱法、石墨炉原子吸收法、离子选择性电极法、催化极谱法、化学发射光谱法等。样品测试质量采用了标准样、密码样、监控样等多种监控手段，并通过了中国地质调查局区域地球化学分析质量监督检查组的验收，分析质量为优秀级。

世界粮食计划署自1992年任命了第一位女性执行总干事凯瑟琳·贝尔蒂尼(Catherine Bertini)以来，这个世界上最大的致力于抗击饥饿的人道主义机构就逐渐将战略重点转向社会性别问题。进入新世纪后，除了制定推进性别主流化政策和战略外，它更强调在国别方案的操作层面付诸实施。我们在这里不妨撷取粮食计划署1997—2000年驻华代表埃尔斯·拉森女士(Else Larsen)的一段很说明问题的表白:

“我认为——这不是自我吹嘘——我作为WFP派驻中国的第一位女性国家代表带来了一定的变化。农业部把更多女性安排到对口职位上和项目管理办公室。我们倡导更多的妇女走上管理职位，这一点能够实现，除了因为这是WFP对妇女承诺的一部分，也因为政府是在跟WFP的一个女性国家代表打交道。办公室有空缺时，我们委任了几位女性甚至任命了一名中国工作人员专门负责社会性别问题和对妇女的承诺。我认为这是我们能够扭转局面的一个重要原因。”［32］

除了制定并实施社会性别主流化政策或战略外，这三个姊妹机构落实和强化有关农村妇女的政策行动还体现在其他很多方面。比如，它们通过对相关政策、方案和项目的监测和评估来寻找差距和障碍，从而做出新的承诺并设定新的议程;资助开展以政策为取向的研究;就一些被忽视甚至具有敏感性的问题在国际和国家层面开展政策对话;在国家级层面提供政策咨询和技术援助;收集、分析并传播有关农业和农村中社会性别问题的相关知识和信息并发布相关的政策报告等等。

进入新世纪以来，联合国系统内的各个组织机构都纷纷承诺实行社会性别主流化。社会性别作为一个交叉性问题被纳入其政策和方案之中。例如，世界银行2002和2006年分别出台了“将社会性别融入世界银行工作的行动战略”和“作为聪敏经济学的社会性别平等:世界银行的社会性别行动计划(2007—2010年)”的政策。世界卫生组织(WHO)、联合国教科文组织(UNESCO)、联合国人口基金(UNFPA)及联合国开发计划署(UNDP)也都在自己主管领域创新性地应对农村女孩和妇女面临的特殊问题。2010年由若干妇女相关机构合并后成立的联合国促进性别平等和增强妇女权能署(即妇女署，UN Women)系联合国大家庭内促进社会性别平等和妇女赋权的召集者。妇女地位委员会则是致力于社会性别平等和提高妇女地位的一个决策机构，并负责监测国际商定的提高妇女地位的政策措施在各国的实施情况。联合国内部涉及农村妇女/社会性别的跨部门合作项目也层出不穷。

综上所述，国际社会对农村和农业发展中妇女和社会性别问题的认识经历了一个不断拓宽和深化的过程。在以往数十年，随着国际发展大环境的不断流转，有关农村妇女/社会性别的政策也在渐进延续中不断创新。从20世纪70—80年代召开的三次世界妇女大会通过的国际文书中我们不难看到，有关农村妇女的第一代政策基本上同国际发展领域仍流行的“妇女参与发展”(Women in Development，即WID)方法趋同。WID范式的倡导者力主纠正以前的发展偏差，并通过使妇女融入经济、政治、社会生活主流来改善妇女的处境并纠正男女之间的各种不平等［33］。自20世纪50年代国际发展业萌发以来，国际发展干预长期以来总是狭隘地将重点放在如何满足居住在农村地区的妇女群体的需求上，也就是说使身处边缘的农村妇女能在公平和正义基础上分享社会福祉和发展的益处。丹麦知名经济学家博斯鲁普(Boserup)率先对主流发展理论和实践漠视妇女特有问题的做法发难。她的拓荒之作《妇女在经济发展中的作用》问世后几乎引发了一场WID运动。

伴随WID在70年代逐渐成型，主要以满足农村妇女福利为取向的发展干预就逐渐让位于促进妇女全面参与发展的举措［1］。那时的发展项目不是将农村妇女单列出来，就是将她们同其他妇女弱势人群相提并论，后者包括女户主、年轻妇女、女难民、迁移妇女、残疾妇女及老年妇女等。而且，发展政策很少考虑农村妇女群体本身因年龄、国籍、族裔、地区及社会经济地位不同而造成的差异。此外，虽则“社会性别”这个革命性概念在20世纪70年代就被引入了国际发展领域，但到1985年通过《内罗毕提高妇女前瞻性战略》时还不曾使用这一术语。

秉承20世纪90年代以来其他一些发展大会采用的社会性别概念，第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》在216处提到了社会性别，其中谈得最多是社会性别观点或问题的主流化(53处)和社会性别敏感性(33处)。为了避免混淆，《第四次世界妇女大会报告》中还附有大会主席关于人们普遍理解的“社会性别”这一术语涵义的一个声明。自这次世界妇女大会之后，社会性别像“可持续发展”和“人权”一样，逐渐成为被纳入所有发展领域的一个交叉性主题。“社会性别与发展”(Gender and Development，简称GAD)范式也被引入了有关农业和农村的国际发展项目和话语之中。农村和农业中两性不同的角色、旨趣和优先目标以及各种发展政策对她们的不同影响得到了更多更透彻的理解。值得一提的是，各种国际发展机构在政策、方案和活动中实行社会性别主流化同时，也双管齐下开展一些专门针对农村妇女的项目［33］。为了应对日渐复杂化的全球化进程，涉及农村妇女/社会性别的政策也开始同环境、人口、减贫、人权及社会发展等各种发展政策挂钩。

四、结语

概言之，伴随以往数十年全球化进程的不断提速，应对农村妇女/社会性别问题的政策干预也有了重大推进。纵观这几十年的演进，将农村妇女纳入国际发展议程的干预无疑取得了斐然业绩。对农村妇女或农业及农村发展中的社会性别问题倾注了较多关注的不单有人权公约、各种国际会议文书、联大决议，还有联合国系统各实体单位的部门政策。1979年通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》和《北京行动纲领》这两个综合性的立法和政策框架仍是目前赋权农村妇女和促进社会性别平等两个最重要的国际政策文件。由于国际社会几十年的不懈努力，尤其是进入21世纪以来的高度重视，今天促进农村妇女发展的全球政策环境已大为改观。

然而我们不得不承认，在政治、经济和社会文化全球重构的骤变中，国际发展话语、全球承诺与世界各地农村妇女的日常生活之间毕竟依然存在着巨大的差距。国际发展议程确立的国际规范虽为在国际、国家和地方各地采取政策行动提供了参照和借鉴的政策资源，并创造了支持性的环境。但是，将政治意愿或政策建议转化为现实则绝非易事。不管是国际抑或国内的政策和法律，它们本身并不能自动保障农村妇女的平等权利。全球化进程的加速事实上在很大程度上削弱了民族国家提供社会保护、社会保障及其他社会福利的意愿和能力。这就亟待加强全球立法与政策干预这个机制来敦促各国政府将其国际承诺化作现实。随着2015年千年发展目标运动结束时间的临近，一些国际妇女组织已致力于使农村妇女问题纳入“后2015全球发展框架”的努力。这些喜忧参半的新动向都值得中国这样的一个农业大国的密切关注。

不论在全世界还是中国，农村妇女无疑都是发展中的一块“短板”。她们在政治、经济、社会文化等各种发展指标上往往都处于底端。拿中国来说，改革开放30多年来，中国经济增长取得了举世公认的“奇迹”，政府对提高妇女地位和保障妇女权利也做出了很多国际和国内承诺。无数农村妇女虽告别了贫困和饥饿，但这一切并没有带来农村妇女与农村男性或与城市妇女的齐步发展和进步［34］。在农村和农业发展的很多领域，消除对妇女歧视和缩短社会性别差距的干预仍进展缓慢甚至出现一些倒退。中国农村妇女在“三农”中的劣势地位因而引起了联合国消除对妇女歧视委员会的深切关注［35］。世界银行2012年的世界发展报告《社会性别平等与发展》中反复强调，仅仅依靠经济发展本身远不足以缩短所有的性别差距，采取有针对性的政策和措施消除导致性别差距持续存在的根源是必不可少的［36］。要在快速社会变迁中赋权中国农村妇女利用全球化创造的新机会，并增强其应对和管理风险的能力，有待于我们在日常实践中不断摸索。而本文所述的国际政策和立法框架毋庸置疑为我们提供了可资借鉴和参照的重要理论资源和政策依据。

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Rural Women's Issue:International Policy Intervention in Response to the Challenges of Globalization

Hu Yukun

Based upon the study of specific policies with regard to rural women over the past several decades，which include human rights convention，international conference instruments，the resolutions of the United Nations General Assembly，and the policies developed by some UN entities，this study indicates that there has been a deepening understanding of women/gender issues in agricultural and rural development，along with the speeding of the globalization and the evolution of international development paradigms．The four world women's conference held during the period of 1975－1995 played a critical role in integrating rural women's issues into global development agenda．To respond more effectively to the challenges of globalization，rural women/gender issues have become an important theme in a new wave of international policy interventions in the 21th century．

Rural women;International development agenda;Policy intervention;Globalization

2012-09-05

本研究得到了教育部人文社会科学研究2007年度规划基金项目“西部村落人口、资源与环境的互动:田野调查与对策研究”(07JA790017)和国家社会科学基金一般项目“国家与农村妇女就业——对西部三个村落60年变迁的比较研究”(09BSH030)的支持。

胡玉坤，北京大学人口研究所副教授，博士生导师，邮编:100871。

(责任编辑:连丽霞)