简析美国卫星出口管制政策调整*

何奇松

2012年4月18日，美国防部网站公布了国防部与国务院联合向国会提交的《2010财年国防授权法案》第1248段报告——《美国卫星出口管制政策的风险评估》。该报告建议国会放松某些卫星及其部件的出口管制。①Departments of Defense and State，“Report to Congress Section 1248 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010”，http://www.defense.gov/home/features/2011/0111_nsss/docs/1248_Report_Space_Export_Control.pdf.(上网时间:2012年8月27 日)5月18日，众议院通过《2013财年国防授权法案》(H.R.4310)。5月21日，参议员贝奈特(Michael Bennet)向参议院提交《2012年保卫美国卫星领导权和安全法案》。这两个法案的措辞几乎与第1248段报告同出一辙，均要求美政府放松卫星出口管制。②National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013，H.R.4310，http://www.govtrack.us/congress/bills/112/hr4310/text;Safeguarding United States Satellite Leadership and Security Act of 2012，S.3211，http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-112s3211is/pdf/BILLS-112s3211is.pdf.(上网时间:2012 年8 月27 日)2012年6月，奥巴马总统批准向“共产主义”国家越南出售通信卫星，表明美实质上迈出了调整卫星出口管制政策的步伐。

一

上述三个相关文件都建议美国改变卫星出口管制政策，要言之，就是建议国会授权总统把一些卫星、部件、服务从管制严格的《美国军火清单》(USML)转到管制相对不那么严格的商务部《贸易管制清单》(CCL)，容许出口商利用2011年6月开始执行的《战略贸易许可例外规定》(Strategic Trade Authorization License Exception)直接向包括加拿大在内的37个国家出口卫星、部件和服务，而不需要商务部的出口许可证。对于中国、朝鲜、古巴、叙利亚、伊朗，以及“支持恐怖主义”的国家，则维持原有的卫星出口管制政策。

美国国防部和国务院提交的第1248段报告指出，美国的卫星出口管制政策10多年来一成不变，把商业卫星、部件和相关服务维持在《美国军火清单》上，使得美国损失了相当多的市场份额，损害了美国经济与安全利益。当前大部分的卫星技术已经从军用转为民用，因此，把卫星、部件等列入《美国军火清单》，受《国际武器贸易规则》(ITAR)管制，已经不合适了，现有的商务部《出口管理条例》(EAR)和《贸易管制清单》下的出口控制与许可证政策，可以确保美国的经济利益和国家安全利益。报告建议把以下三类物项转移到《贸易管制清单》:不含秘密部件的通信卫星，解析度低于某一门槛的遥感卫星，以及与之相关的系统、分系统和零部件。这三类物项甚至不需要商务部的出口许可证就可以直接出口到包括加拿大在内的37个盟国、盟友。如果盟友向他国出售卫星，只要卫星所包含的美国制造的受控部件不超过卫星总价值的25%，就可以不受《国际武器贸易规则》限制。但负有纯军事或情报使命的卫星，高解析度的遥感卫星，以及这两类卫星和特殊双用途卫星的独特系统、分系统和零部件等物项仍应列入《美国军火清单》。针对中国的卫星出口管制政策也维持不变。该报告还建议对非关键性太空相关物项的出口可通过最终用户、最终用途进行严格控制。这一点实际上就是严控卫星出口到诸如伊朗、朝鲜等国家的委婉说法。

第1248段报告为参众两院的法案提供了基础。众议院通过的《2013财年国防授权法案》授权总统把一些卫星、部件、技术从《美国军火清单》转到《贸易管制清单》。众议院界定的物项为:不含秘密部件的通信卫星，低于某一门槛解析度的遥感卫星，上述两类卫星的系统、分系统和零部件。这个界定实际上照搬第1248段报告的建议。尽管第1248段报告称，上述物项经过10多年的发展已经转为民用，但是众议院仍然担心其出口给美国国家安全带来风险，因此法案规定，总统在把这些物项从《美国军火清单》转到《贸易管制清单》之前，应该向国会提交报告，说明这种转移不会给美国国家安全造成不可接受的风险，同时应该详细说明转移的程序、保护措施。此外，该法案禁止把任何卫星及其部件和技术出口或再出口到中国、伊朗、朝鲜、叙利亚等国家。这一点细化了第1248段报告中的严格管控卫星出口的最终用户、最终用途的建议。

参议员贝奈特提交的法案也建议授权总统把一些卫星从《美国军火清单》转到《贸易管制清单》，但是并没有界定哪些物项享受这种“待遇”，只是笼统地说明基于“国家安全和外交政策目标”来确定转移的物项。该法案同样禁止《贸易管制清单》上的太空物项直接或间接出口到中国:禁止给中国政府、任何实体、为中国或代表中国的个人颁发出口卫星、部件、服务的许可证;禁止在中国发射，或者由中国政府拥有、运转、制造的发射工具发射美国制造的卫星。类似的禁令也涵盖古巴、伊朗、朝鲜、苏丹以及被美国认为支持恐怖主义的其他任何国家。

二

自1999年美国实行从严的卫星出口管制政策，将商业卫星重新归入《美国军火清单》起，美国产业界就强烈呼吁国会放弃这种做法。于是，在《2010财年国防授权法案》中，美国国会要求政府就《1999年国防授权法案》中的卫星出口管制法案进行调查，对把商业卫星从《美国军火清单》转移到《贸易管制清单》进行风险评估。①National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010，http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW -111publ84/pdf/PLAW -111publ84.pdf.(上网时间:2012 年8 月27 日)国会并为此举行了多次听证会，政府部门也为此进行了诸多尝试，试图改革卫星出口管制政策。②参见 Ian F.Fergusson ＆ Paul K.Kerr，“The U.S.Export Control System and the President’s Reform Initiative”，Congressional Research Service，R41916，May 18，2012，http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41916.pdf.(上网时间:2012 年8月27 日)美国国防部和国务院在2010年至2012年间花费近88万美元进行调查以及随后提交国会的第1248段报告，就是对《2010财年国防授权法案》的回应。

此次美国对卫星出口管制政策进行调整，有着内外多方面的原因。首先，美国商业卫星的国际市场份额严重下降，是其调整卫星出口管制政策的重要因素。2006年的一份材料显示，1999年之前，美国支配着世界商业卫星的制造，平均市场占有率为83%，然而自从1999年后，美国的市场份额下降到50%。美国对中国的出口禁令让美国损失了15亿至30亿美元的收入，美国在其他地区的损失则在25亿至60亿美元之间。③Ryan Zelnio，“The Effects of Export Control on the Space Industry”，The Space Review，January 16，2006，http://www.thespacereview.com/article/533/1.(上网时间:2012年8月27日)2012年2月7日，美国卫星产业协会(SIA)主席帕特里夏·库珀(Patricia A.Cooper)在众议院外交委员会听证会上谈到，1998年之前，美国整星出口占全球份额约为75%，目前已下降到不足50%;1995年美国公司制造的卫星的市场占有率为75%，10年后下降到41%，此后一直徘徊在35%-50%之间;2003-2006年间，美国因《国际武器贸易规则》而损失的合同价值达23.5亿美元。这些数据并不能反映美国卫星制造业的整体情况，因为以上数据是针对整星出口情况，卫星零部件和服务的出口更深受《国际武器贸易规则》的影响。①Written Testimony for Patricia A.Cooper Before the House Foreign Affairs Committee Hearing on Export Controls，“Arms Sales，and Reform:Balancing U.S.Interests(Part II)”，February 7，2012，http://foreignaffairs.house.gov/112/HHRG-112-FA-WState-PCooper-20120207.pdf.(上网时间:2012 年8月27 日)

出口市场萎缩进而侵蚀了美国航天产业。根据美国宇航工业协会(AIA)的调查，1999-2009年间，严格的卫星出口管制政策给美国卫星制造业造成了208亿美元的损失，每年损失28000个工作岗位，其中31%是太空工业岗位，其他69%是间接岗位。也就是说，管制政策对第三、四、五层供应商的影响更大。②Doug Messier，“AIA:Satellite Export Rules Have Cost$20.8 Billion，Quarter Million Jobs”，February 12，2012，http://www.parabolicarc.com/2012/02/12/aia-satellite-export-rules-have-cost-20-8-billion-quarter-million-jobs/.(上网时间:2012年8月27日)90%的美国卫星与部件生产商认为，卫星出口管制政策与太空产业基础能力的受损存在联系。③AIA，“Competing for Space:Satellite Export Policy and U.S.National Security”，Summary，vi，http://www.aia-aerospace.org/assets/CompetingForSpaceReport.pdf.(上网时间:2012 年8 月27 日)负责采购、技术与后勤的国防部副部长办公室2011年的一项研究表明，美国在5个卫星新技术领域处于风险之中，在这些领域只有一个美国供应商，此外还存在着9个瓶颈、成本增加的领域。④Written Testimony for Patricia A.Cooper Before the House Foreign Affairs Committee Hearing on Export Controls，“Arms Sales，and Reform:Balancing U.S.Interests(Part II)”，February 7，2012，http://foreignaffairs.house.gov/112/HHRG-112-FA-WState-PCooper-20120207.pdf.(上网时间:2012 年8 月27 日)鉴于这种现实，美国宇航工业协会总结说，美国的太空工业面临双重威胁:联邦政府对航天预算的削减，以及严格的卫星技术出口政策。“如果继续沿着这条道路走下去，而不进行正确改革，那么我们就面临削弱太空产业基础的风险，要么不能满足我们的国家安全，要么不能维持对外国竞争者的技术优势”。⑤AIA，“Competing for Space:Satellite Export Policy and U.S.National Security”，Summary，iii，http://www.aia-aerospace.org/assets/CompetingForSpaceReport.pdf.(上网时间:2012 年8 月27 日)

其次，外部面临太空技术方面的激烈竞争迫使美国推动该领域改革。近年来，中国、欧洲、俄罗斯等国家的太空技术取得重大进步，它们的卫星出口打破了美国的垄断地位。随着太空技术的发展，中国整星出口取得重大突破。自2007年首次向尼日利亚出口通信卫星以来，中国向委内瑞拉、巴基斯坦、老挝等国家以整星整箭、“在轨交付”方式出口卫星。自1990年以来，中国开始承担国际商业发射任务。自2005年以来，中国积极实施与欧洲合作战略，使用长征火箭发射欧洲研制的卫星，从2005年到2011年中国先后发射了4颗欧洲研制、出口他国的卫星。⑥“我年度首颗国际商业卫星发射记:以整星整箭形式出口”，新华网，2011 年8 月 12 日，http://news.xinhuanet.com/society/2011-08/12/c_121848118.htm.(上网时间:2012年8月27日)2011年10月中国将法国制造的W3C通信卫星成功送入预定轨道。

美国遇到的另一个强大竞争对手就是欧洲卫星公司。通过合并重组的欧洲卫星制造商泰莱斯-阿莱尼亚航天公司(Thales Alenia space)已经掌握了制造不含美国零部件的卫星(即ITAR-free卫星)，也就是说该公司不受美国《国际武器贸易规则》所谓“再出口”的约束，不需要向美国申请出口许可证，而直接向外国出售卫星。最近几年，该公司的出口增长势头强劲:2009年欧洲免受《国际武器贸易规则》管制的卫星为13颗，到2012年2月已经上升到20颗。⑦Written Testimony for Patricia A.Cooper Before the House Foreign Affairs Committee Hearing on Export Controls，“Arms Sales，and Reform:Balancing U.S.Interests(Part II)”，February 7，2012，http://foreignaffairs.house.gov/112/HHRG-112-FA-WState-PCooper-20120207.pdf.(上网时间:2012 年8 月27 日)这种情况严重影响了美国公司的国际市场份额，美国政府和相关公司感到了前所未有的挑战。因此“真正改变国会山想法的是，欧洲制造商出售不受《国际武器贸易规则》约束的卫星”。⑧Jeff Foust，“Prospects and concerns for export control reform”，The Space Review，March 29，2010.

2010年6月奥巴马政府颁布的《国家太空政策》和2011年2月公布的《国家安全太空战略》都提出要培育强大、健康的太空工业基础，以确保美国太空领导权。美国太空优势和领导权来自其强大的太空工业基础，而这一基础“在很大程度上依赖美国防务/国家安全预算”。⑨Guy Ben-Ari，Pierre Chao，“Health of the U.S.Space Industrial Base and the Impact of Export Controls”，February 2008，p.7，http://211.167.103.145:83/1Q2W3E4R5T6Y7U8I9O0P1Z2X3C4V5B/csis.org/files/media/csis/pubs/021908_csis_spaceindustryitar_final.pdf.(上网时间:2012年9月27日)在目前经济不景气的情况下，美国表示在未来10年内将逐渐削减近5000亿美元的防务预算。在防务预算减少的情况下，如何建立这样的基础呢?改革卫星出口管制政策，向国外出售更多的商业卫星，促进国内太空工业基础的良性发展，自然成为其不二选择。

三

美国调整卫星出口管制政策，反映出其当前面临的窘境:一方面，1999年以来实施的严格的卫星出口管制政策使美国卫星制造业的国际市场份额下降、航空工业受损;另一方面美也没有实现其战略意图，即限制其他国家，尤其是其战略对手、敌对国家太空技术的发展。战略与国际研究中心(CSIS)2008年2月的一份研究报告就曾指出:“当前(卫星)出口政策没有防止国外航天能力的崛起，在一些情况下，甚至是鼓励了这种崛起。”①Guy Ben-Ari，Pierre Chao，“Health of the U.S.Space Industrial Base and the Impact of Export Controls”，p.8，http://211.167.103.145:83/1Q2W3E4R5T6Y7U8I9O0P1Z2X3C4V5B/csis.org/files/media/csis/pubs/021908_csis_spaceindustryitar_final.pdf.(上网时间:2012年9月27日)国防部副部长林恩(William J.Lynn III)亦表达了同样的看法:“当前的(卫星)出口政策使我们陷入两难境地。在国际市场上我们伤害着自己的供应商，但是并没有阻止我们所关切国家获取敏感太空技术。”②William J.Lynn III，“Remarks on Space Policy at U.S.Strategic Command Space Symposium”，November 3，2010，http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1515.(上网时间:2012年8月27日)

美国此次调整卫星出口管制政策，旨在促进商业卫星出口的同时，保持其太空技术优势，以做到经济利益和安全利益之间的平衡。一方面，美国试图利用《贸易管制清单》较少的审批许可证程序，加速商业卫星向盟国、盟友、伙伴国等国家出口，重新夺回失去的市场份额;另一方面，对不友好国家、竞争对手则继续维持严格的出口管制政策，以减少太空技术的扩散，减少美国所受弹道导弹威胁的程度，以及保护美国太空资产安全，从而维护国家安全利益。正如国防部负责卫星出口政策改革的代理副部长吉姆·米勒(Jim Miller)所指出的，此次调整既可以放松对卫星及相关部件技术出口管制，也可保留对国家安全至关重要的卫星系统及技术的严格管制。③“America intends to relax the satellite export control”，April 20，2012，http://www.financialinfo.co/america-intends-to-relaxthe-satellite-export-control.html.(上网时间:2012 年8 月27 日)

实际上，追求安全利益与经济利益之间的平衡，只是美国谋求太空领导权(太空霸权的委婉说法)目标之一。尽管苏联早于美国发射首颗卫星，但是美国在很短时间内后来居上，并一直保持着太空领域的领先优势。不过，当前的太空局势呈现出多极化迹象，诸多国家、地区纷纷进入太空，拥有在轨运行的卫星，尤其是亚洲的中国、印度、日本、韩国的太空技术进步飞速，这些国家的太空工程一个接一个，而且目标更远大。著名的航天政策专家莫尔兹(James Clay Moltz)把这种现象描述为“无声的太空竞赛”。他指出，亚洲各国官员注视着邻国正在做的事情，他们关切各自国家的声望。因为没有合作，存在潜在冲突的风险，有可能进一步加剧太空军事化，并转变为太空军备竞赛，类似于冷战时期的美苏太空军备竞赛。④James Clay Moltz，“Technology:Asia’s Space Race”，Nature，Vol.480，December 8，2011，pp.171-173.撇开其引发太空安全局势恶化不论，单就技术进步而言，就足以让美国担心其太空领导权的丧失:毕竟被西方所认为的亚洲太空竞赛无疑对美国的太空技术领导权形成了前所未有的巨大挑战。美国视领先的太空技术为军事优势和确保国家安全的重要保障，因此，确保太空领导权对于美国来说是绝对必要的，也是其实施卫星出口管制的政策目标之一。

四

1999年美国实施从严的卫星出口管制政策，正是源于国会污蔑中国窃取了美国太空技术，用于运载火箭和洲际弹道导弹，违反了《国际武器贸易规则》，并给美国国家安全利益造成威胁。⑤Matthew D.Burris，“Tilting at Windmills?The Counterposing Policy Interests Driving the U.S.Commercial Satellite Export Control Reform Debate”，Air Force Law Review，Vol.66，2010，p.262.秉承美国一贯污蔑中国的手法，前述的三个美国卫星出口管制政策改革的文件，都提及了中国，或明或暗地指责中国偷窃了美国的卫星技术。尤其是国防部与国务院的第1248段报告的附录4以《中国与太空相关的战略目标、能力及获取技术的手段》为标题，污蔑中国不断获取美国军事及军民两用技术，这使美国重要军事领域的优势减小，中国在太空领域取得的巨大进步“部分归功于成功的间谍活动”，“经济间谍、计算机网络开发以及有目标的情报活动，使中国有能力获得有助于实现本土军事现代化的技术”。附录4还指出:“太空作战能力是中国民族自豪的源泉，也是中国参与国际事务的关键点，但可能与美国国家安全目标背道而驰”。①Departments of Defense and State，“Report to Congress Section 1248 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010”，Appendix 4，“China’s Space-related Strategic Goals，Capabilities，and Methods for Acquiring Technology”.

美国始终担心卫星出口会使太空敏感技术转移到中国，促进中国弹道导弹技术、反卫星武器、军事卫星技术的发展，直接提高中国军队战力，对美军优势构成巨大挑战。美军的绝对优势来自于太空技术和卫星。太空技术与卫星为美军提供定位、侦察、监视、气象等信息和保障支持，是美军实施精确打击的“千里眼、顺风耳”。美军现在寸步不能离开太空资产。但同时，太空资产极易遭各种反卫星武器的打击。第1248段报告称，中国拥有了反卫星武器技术和弹道导弹能力，可以摧毁、破坏美军的太空资产，会给美军带来极大不便;中国太空战力的提高会妨害美国在台湾海峡的国家安全利益;解放军提升太空战力的目标不仅仅针对台湾，也在于“威慑、拖延和阻止美国对海峡两岸冲突的可能干涉”，中国反卫星武器项目对于反介入/区域拒止能力应对美国介入台海紧急情况具有重要作用。因此，美国不能向中国出口太空技术和卫星，正如第1248段报告附录4所指出:“如果美国放松卫星和相关物项的管制，中国会购买更多的这些物项，进一步降低美国和盟国的太空资产优势”。同时，美国还要限制中国从非美国渠道购买太空技术，防止中国通过掌握逆向工程，设计、整合出本国的太空系统。由于美国始终担心中国利用美国卫星或卫星技术发展太空战力，威胁美国的霸权，因此中美太空合作始终“只听楼梯响，不见人下楼”。一个最明显的例子就是波音公司自1998年以来没有根据合同向中国出售Chinasat-8卫星。美国2012出台的这三个文件再一次关紧了中美太空合作的大门。○