非洲海盗问题与国际反海盗合作*

王学军

近年来，非洲海盗活动日益猖獗，引起全球性的关注与担忧。联合国等全球性国际组织与世界各主要国家在反非洲海盗问题上形成了几无争议的一致立场，出现了打击非洲海盗的全球性合作。中国也正在以积极姿态参与国际社会对非反海盗合作行动。然而，非洲的海盗威胁并未明显减弱。2012年，索马里海盗袭击比2011年有所下降，但西非海盗活动却显著上升。①Merle David Kellerhals，“Africa:Maritime Piracy Attacks Drop in First Half of 2012”，http://allafrica.com/stories/201209071437.html.(上网时间:2012年11月22日)本文考察非洲海盗活动的现状、原因及影响，进而反思国际社会对非反海盗活动的机制和举措存在的不足，以期对认识非洲海盗问题、加强国际反海盗合作有所裨益。

一、非洲海盗问题现状

海盗问题是当前国际社会面临的主要非传统安全问题之一。自20世纪90年代以来，东南亚曾是海盗袭击最集中的地区，但自2007年至今，非洲已取代东南亚成为全球海盗威胁最为严重的地区。2007年，全球海盗袭击事件近一半发生在非洲，其中以索马里与尼日利亚沿海地区为最。②Emmanuel Nibishaka，“Understanding and Fighting Piracy in Africa”，International Politics，Issue 6，2011，p.1.之后直到目前为止，非洲在全球海盗袭击中所占比例历年基本都在60%以上。③International Maritime Bureau(IMB)of the International Chamber of Commerce(ICC)，Piracy and Armed Robbery Against Ships，London，January 2012.最新数据显示，2012年1-9月，非洲发生的海盗袭击事件为131起，占全球海盗袭击事件总数的56%。④IMB，Piracy and Armed Robbery Against Ships，Report for the period 1 January-30 September，London，October 2012.

从地域分布看，非洲海盗活动主要集中在亚丁湾与几内亚湾两大地区，并且在东非与西非沿岸呈扩散趋势。海盗袭击最严重并且最受世界关注的地区是东非，海盗威胁的地域从红海、亚丁湾向南延伸至肯尼亚、坦桑尼亚、塞舌尔与马达加斯达及莫桑比克，向东到达印度洋、印度西海岸、马尔代夫西海岸等地区。2012年，索马里海盗袭击得逞率有所下降，但其活动地域和攻击规模不断扩大，暴力程度加剧，索要的赎金也越来越多，所以非洲之角海盗威胁形势依然严峻。与此同时，西非的海盗数量与威胁性日益上升，从几内亚湾不断向南蔓延至刚果(布)和安哥拉。2010年，国际海事局(IMB)将几内亚湾列为世界六大海盗热点地区之一。该地区2010年有7国发生45起海盗袭击事件，2011年增至9国、64起。①UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea，New York，January 19，2012.2012年1-9月，该地区有10个国家共发生34起海盗袭击事件，有扩散之势。②International Maritime Bureau，Piracy and Armed Robbery against ships report for the period 1 January-30 September，London，October 2012.迪拜政经咨询公司2011年的报告指出，假如海盗问题未能有效解决，国际社会在2015年将要付出高达150亿美元的代价。③The Dubai School of Government，Global Challenge，Regional Responses:Forging a Common Approach to Maritime Piracy，Dubai，April 18-19，2011.

非洲之所以成为海盗高发区，主要与非洲自身政治经济发展状态息息相关。首先，相关国家政府的弱治甚至失能是非洲海盗猖獗的根本原因。自1991年西亚德政权垮台后，索马里实际上一直处于缺乏有效中央权威以维护基本社会秩序的无政府状态，导致军阀割据，公权横行，冲突不断。索马里分裂为相对独立的几个地区，沿海地区也被武装组织和军阀瓜分，他们为海盗等犯罪提供信息甚至直接经济支持。④Freedom C.Onuoha，“Piracy and Maritime Security off the Horn of Africa:Connections，Causes，and Concerns”，African Security，Vol.3，No.4，2010，p.200.但是，索马里军警力量无法采取有效行动以履行政府责任，维护社会秩序。索马里海军最初配备了四艘苏制快艇，但这些装备在1977年苏联海军撤出后就无法使用。自1991年起，索马里海军基本不复存在。⑤Potgieter T.，“The lack of maritime security in the Horn of Africa:Scope and effect”，Strategic Review for Southern Africa，Vol.31，No.1，May 2009，p.69.尼日利亚政权过渡相对稳定、有序，但是政府却未能很好将其丰富的石油资源用于国民经济建设，以致反叛武装组织在尼日尔三角洲地区群起并长期存在，引发动荡不安。

其次，非洲国家社会经济发展困境及贫穷与缺乏就业机会等是滋生海盗的重要原因。在索马里和尼日利亚，传统经济都遭到严重破坏，而现代经济体系却未能建立起来，国家经济社会发展都处于停滞、落后的困境之中。索马里传统经济主要为游牧业与捕鱼业。气候变化、干旱、国际非法捕鱼与非法废毒物倾倒等因素，致使索马里民众赖以生存的传统经济受到严重冲击，难以为继。长期的近乎无政府状态与动荡使国家根本无力顾及经济发展。因此，索马里长期位列世界最不发达国家，人均收入每天不到2美元。⑥Peter Chalk，“Piracy off the Horn of Africa:Scope，Dimensions，Causes and Responses”，Brown Journal of World Affairs，Vol.16，No.2，Spring/Summer 2010，p.94.尼日利亚拥有丰富的石油资源，石油开采持续了数十年，但至今没有建立自己的石油工业体系，国家经济80%依靠原油出口。出口石油的收入绝大部分未能用于促进国民经济的真正发展，尼国民长期处于贫穷和缺乏就业的状态中。此外，东非与西非地区普遍存在轻小武器的非法扩散及石油武装冲突、恐怖主义等问题，这是非洲海盗问题日益升温的催化剂。武器禁运的不力或失效，致使海盗可以轻易获得武器弹药，从而在一定程度上助长了海盗活动。如尼日利亚尼日尔三角洲地区存在的诸多反政府组织，非洲之角的伊斯兰青年党等极端势力，或者自身就兼为海盗，或者对海盗团伙给予强有力的支持。

第三，非洲亚丁湾、几内亚湾两大海域的重要战略位置、海盗活动的低风险与高回报是非洲海盗兴起的重要“拉力”。亚丁湾是世界最繁忙的水域之一，每年至少有2万艘船舶运载着12%的世界石油通过亚丁湾海域，⑦Peter Chalk，“Piracy off the Horn of Africa:Scope，Dimensions，Causes and Responses”，Brown Journal of World Affairs，Vol.16，Issue 2，Spring/Summer 2010，p.96.为海盗袭击提供了诸多潜在目标。几内亚湾是西非能源生产与贸易活动的中心地区，常有大量船舶往返通行。非洲能源开发与贸易活动的兴旺带来了巨大的财富诱惑，引起贫穷无业民众对富裕生活的无限向往。从事海盗犯罪活动能够以侥幸逃脱惩罚的较低风险成本获取高额收入，亚丁湾、几内亚湾海域的海盗因而成为最受欢迎的“职业”，吸引当地青年人不断加入。如今，在索马里，海盗活动已经成为很多人最大的经济来源，通过海上劫掠索取巨额赎金使许多海盗很快脱贫致富。在尼日利亚，心怀不满又缺乏其他生计保障的退伍军人与无业青年也将海盗当成了谋生与致富的职业选择。

二、非洲海盗问题的国际影响

非洲海盗问题对非洲本地区乃至世界造成了广泛而深远的影响。首先，海盗活动对非洲相关国家的经济安全构成威胁。据联合国的最新评估，海盗在西非地区带来的经济损失每年高达20亿美元。①Susan E.Rice，U.S.Permanent Representative to the United Nations，Remarks at a Security Council debate on piracy and maritime armed robbery in the Gulf of Guinea，February 27，2012，http://usun.state.gov/briefing/statements/184750.htm.(上网时间 2012 年 10 月29日)尼日利亚在2005-2008年间因海盗活动遭受的经济损失达2.02亿美元，2006-2009年间石油生产下降了20%，严重减少了尼政府用于经济社会发展的资金投入。渔业在几内亚湾沿海国家经济中具有重要地位，在尼日利亚非石油出口业中排名第二。海盗活动严重打击了尼日利亚渔业。尼日利亚渔业从2002年11月至今遭受的损失总计数百万美元。尼日利亚2004年拥有200多艘渔船及30家渔业公司，至2011年只有不到120艘捕鱼拖船，不到10家渔业公司。贝宁国内生产总值的70%、财政收入的80%依赖其港口。随着海盗袭击的增加，海洋保险商组织共同战争委员会于2011年8月将贝宁列为高风险国家，引起贝宁海运保险费增加，结果造成进入贝宁港的船舶数量2011年内下降了70%，关税收入损失计达8100万美元。②UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea(7 to 24 November 2011)，January 19，2012.在东非，海盗活动尤其对索马里渔业、贸易造成重大破坏，也使非洲之角其他国家遭受了巨大经济损失。肯尼亚声称海盗使其遭受的损失达到数千万美元，莫桑比克与坦桑尼亚每年损失10多亿美元。③Theo Neethling，“Piracy Around Africa’s West and East Coasts:A Comparative Political Perspective”，South African Journal of Military Studies，Vol.38，No.2，2010，p.96.

第二，海盗活动破坏了非洲地区的海运安全，妨碍人道主义救援物资的运送。就西非而言，几内亚湾是西非国家出口石油、进口制成品与食物等海上商业活动的枢纽。该地区海上石油基础设施投资日益增长，沿海贸易与海上交通日益活跃，日益猖獗的海盗对该地区的海运安全构成直接威胁。东非既是海运枢纽，还有大量人道主义救援的需求。仅2011年，埃塞俄比亚有500多万人需要紧急粮食援助，索马里有240万人(占其总人口的1/3)需要粮食援助。至2012年11月，埃塞俄比亚仍有380万人接受粮食救济。预计到2013年3月，索马里大约有200万人处于紧急粮食危机之中。④UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，Humanitarian Bulletin Eastern Africa，Issue 19，November 9-23，2012非洲之角地区所需的人道主义救援物资基本是通过海路运送的，但由于索马里海盗袭击的风险，运送援助物资到非洲之角的成本日益昂贵，从而严重削弱了国际社会运送救济粮的能力与意愿。世界粮食计划署甚至曾一度终止了在索马里南部的救济行动。⑤Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.14.

第三，海盗活动加剧了非洲地区冲突与恐怖主义威胁，引发相关国家的政局动荡甚至政权危机。非洲海盗与陆上反政府组织或恐怖组织都有一定联系。据最近联合国报告，活跃于非洲之角的“基地”组织青年党与索马里海盗虽然可能没有形成任何正式的联盟，却曾经合谋合作进行海盗袭击，包括一些临时性协议，如索基地青年党允许海盗团伙在索马里南部和中部建立基地，并向其提供武器、战斗培训与保护，以换取部分赎金和劫持获得的武器等战利品。⑥Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.16.从一定意义上说，赎金和新武器可能进一步增强海盗犯罪集团或地方武装分子的实力，加剧索马里内部冲突，从而进一步对其临时政府的政权稳定构成挑战。在尼日利亚，海盗与尼日尔三角洲解放运动等反政府组织更是关系密切，它们相互勾结，不仅袭扰作为国家经济命脉的石油产业及航运业，而且严重侵蚀国家政权的合法性与稳定。

第四，海盗活动对全球主要大国的能源安全构成威胁。非洲海盗之所以引起国际社会的共同回应，并非仅仅因为海盗对非洲国家或地区安全的威胁，更因为它已经成为一个国际安全问题。在东非，非洲之角战略位置十分重要，每天有大量的运载石油及其他商品货物的轮船经由此海域。索马里北部海岸线位于亚丁湾之南，扼守非洲之角，是各国商船通往红海的关键中转区。据美国能源部估计，经过亚丁湾与红海之间的曼德海峡运送的石油每天多达320万桶。索马里东南的印度洋水域是连接亚洲与东非贸易的重要海上通道，而且绕过南非好望角的航线也要经过这片水域。⑦Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.12.这意味着，由于索马里海盗的威胁，世界主要大国来自中东的石油供应及其他商品贸易通道面临随时中断的危险。在西非，几内亚湾沿岸集中了非洲石油生产的约70%。预计到2020年，几内亚湾石油生产将占全球石油生产的25%，超过波斯湾国家的总产量。因而，几内亚湾地区承载着21世纪全球经济发展中巨额数量石油供应的希望。①Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，pp.3-4.巨量的石油贮藏和生产使西非成为世界大国石油竞争博弈的重要地区。该地区所产的低硫优质石油及其与欧美的地缘邻近性进一步提升了其在全球能源供应中的战略重要性。②Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，pp.3-4.

三、非洲海盗问题的全方位应对

为应对非洲海盗问题，非洲相关国家和国际社会进行了多方努力，出台了各种政策措施。非洲国家应对海盗的努力涉及次国家、国家与次地区多个层面。这在应对西非海盗的行动中表现得更明显。几内亚湾沿岸各国纷纷增购海军武器装备、整合内部资源以提高海上安全保障能力，为领海提供安全监督。在该地区的反海盗斗争中，尼日利亚发挥着核心作用，它与贝宁、喀麦隆、乍得都开展了联合海上巡逻等行动。在打击索马里海盗过程中，南非、坦桑尼亚与莫桑比克三国于2012年2月签署协议，采取联合行动。除政府合作反海盗外，私人安保公司在反海盗中的作用开始显现。尼日利亚军事职业人力资源公司开始参与尼日利亚海上事务，赤道几内亚领导人转向该公司与以色列安全机构寻求培训支持。而且，与私人安全机构建立合作伙伴关系有时不只是进行安全培训，更是为了寻求安全保障服务。例如，加纳的渔业公司开始雇佣私人安全服务机构来保护其免受威胁。

几内亚湾沿海国家还通过西非国家经济共同体、中非国家经济共同体、几内亚湾委员会等次地区组织采取集体行动，以打击、防范西非海盗。中非国家早在2008年2月就建立了一套综合性共同海上安全机制，该机制涉及6个方面:信息管理、基于共同侦探与资产共享的地区监督、国家海上行动的法律与职能协调、基于地区税收的自我融资、后勤以及海事会议的制度化。另外，西非国家共同体国防部长委员会2011年1月向西共体委员会提出地区海事安全治理概念。同年10月，15国国防部长与海军司令聚会，一致确认海盗及海上安全问题为西非沿岸国家的重要威胁。随后，西共体委员会委托其海事安全委员会提出建议，以制订一个一体化的海上安全战略及政策计划。2012年2月，尼日利亚海军还组织了由欧、美、非三方12国海军参加、旨在加强几内亚湾国家海军反应能力的军事演习;3月，贝宁举行了由西非共同体、中非共同体与联合国代表参加的高层会议，以进一步加强和协调各地区的反海盗行动。③Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，p.10.

与此同时，非洲外部的国际组织与主要大国积极为遏制非洲海盗活动贡献力量。以联合国为主的国际组织积极参与并主导了打击非洲海盗的斗争。联合国自2008年起发布了一系列决议，授权对索马里海盗采取打击行动。联合国安理会2008年6月第1816号决议首次授权外国与索马里临时政府合作，进入索马里领海采取一切必要的手段打击海盗及武装抢劫;同年内，联合国又相继通过了第1838号、第1846号和第1851号决议，呼吁关心海上安全的国家积极参与打击索马里海盗的行动。其中，1846号决议授权向索马里过渡政府提供技术援助以提高其海上安保能力。同时，联合国安理会努力推动对海盗犯罪分子的检举与起诉，对打击海盗提供法律支持。2009年12月通过的1897号决议鼓励成员国签订协议为对海盗嫌犯调查、拘留、起诉提供便利。2010年4月第1918号决议要求联合国秘书长报告为进一步实现起诉与监禁海盗的目标一致的可能选项。2011年4月，安理会决定在索马里境内和境外设立特别法庭，负责审判在索马里附近海域实施海盗行为的嫌疑人。2011年11月，联合国派专家组对西非海盗活动进行了专项评估，并表示将支持西非反海盗行动。2012年，索马里、塞舌尔、肯尼亚、毛里求斯和坦桑尼亚设立反海盗特别法庭的工作得到了联合国的援助，预计今后每年将有总计1200多名海盗嫌疑人在这些国家接受审判。①参见联合国网站:“海盗问题”，http://www.un.org/zh/globalissues/oceans/piracy.shtml.(上网时间:2012 年11 月20 日)2012年11月21日，安理会通过决议，将各国及地区组织与索马里过渡政府合作打击海盗的授权再次延长12个月。②“安理会再次延长打击索马里海盗行动授权”，http://news.xinhuanet.com/2012-11/22/c_123983666.htm.(上网时间:2012 年11月22日)另外，联合国国际海事组织(IMO)也在努力推动非洲反海盗行动。针对东非海盗，IMO于2005年发起索马里海盗咨询会议，2008年初达成合作框架协议;2009年吉布提会议通过了关于打击西印度洋、亚丁湾海盗与武装抢劫的行动法案。IMO还通过推进区域性能力建设来打击索马里海盗。2012年5月，IMO与联合国粮农组织、联合国索马里问题办公室、联合国毒品和犯罪问题办公室以及世界粮食计划署及欧盟签署了战略合作协议，以提升联合打击海盗的能力。③“IMO signs strategic counter-piracy capacity building partnerships with UN agencies and EU”，http://www.imo.org/MediaCentre/PressBriefings/Pages/15-capacitypartnerships.aspx.(上网时间:2012年11月20日)针对西非海盗，IMO与西非、中非海事局早在2008年7月就已达成了一个谅解备忘录，15个西非沿海国家签字，确立了西中非次区域一体化海上防务网络。

美国、欧盟等世界主要力量在防范打击非洲海盗方面发挥了中坚作用。布什政府在2009年领导组建了一个包括24个成员国及5个地区与国际组织的多边联络小组以协调反海盗行动。该联络小组于2010年1月建立了一个信托基金以支持各项反海盗项目。目前联络小组的成员已经增至约60个国家与7个地区组织。美军中央司令部于2009年1月建立了151联合特遣部队，专门在亚丁湾与索马里附近海域执行反海盗任务。④Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，pp.25-26.欧盟则早在2008年12月就在欧洲安全与防务政策框架下发起了欧盟海军亚特兰大行动，为世界粮食计划署船只、非盟索马里行动的供应船只及商船提供保护。该行动2012年预算为8600万欧元，首期行动将持续到2014年12月。⑤European External Action Service，“The EU fight against piracy in the Horn of Africa”，June 2012，http://www.eeas.europa.eu/agenda/2012/200212_factsheet_piracy.pdf.(上网时间:2012 年 11 月 20日)北约自2008年始发起了海洋之盾行动(Operation Ocean Shield)，一方面威慑、打击索马里海盗，另一方面帮助索马里地方政府加强其自身能力建设。此外，美国、法国在西非反海盗军事行动中提供了重要支持。法国资助了一个三年计划，支持几内亚湾海上安全部门改革。该项目计划投入约100万美元帮助建设贝宁、加纳 、多哥国家安全部队的海上安全防卫能力。⑥UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea，New York，January 19，2012.美国通过非洲司令部的非洲伙伴倡议，支持该地区海军的训练以提升其海上封锁、搜寻与营救行动能力。为此，美国已投入3500万美元训练尼日利亚及其他国家海军，以打击日益严重的海盗及其他海上犯罪活动。⑦Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，p.11.

中国日益成为国际社会打击非洲海盗斗争的建设性力量。中国参与非洲反海盗合作主要通过以下途径:参与亚丁湾护航国际行动，参与或组织国际研讨与训练，提供物质与资金支持等。中国自2008年12月首次派遣海军舰队参与亚丁湾护航以来，截至2012年3月，共派出11批护航舰队，为4500多艘中外船舶实施了安全护航，成功解救、接护和救助了50余艘中外船舶。⑧李小虎:“中国海军第十一批护航编队起航赴亚丁湾”，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/28/c_111580704.htm.(上网时间:2012年6月20日)中国还积极参与或主持协调会议、加入多边机制、开展双边合作等打击索马里海盗的国际安全合作。中国2009年11月6日于北京、2012年2月于南京主持召开了防范和打击索马里海盗或国际护航国际会议，协调国际力量共同打击索马里海盗。中国先后加入了《制止危及海上航行安全非法行为公约》、《国际船舶和港口设施保安规则》等国际公约。

非洲国家、地区及全球层面的反海盗努力基本形成了一个多层治理的反海盗体系，这种体系下的反海盗举措的本质是一种“遏制战略”。但由于主客观方面的原因，国际社会的现有应对行动不足以消灭海盗或者使其销声匿迹。从深层次看，现有的反海盗战略还存在着两大缺陷。一是反海盗“遏制战略”缺乏正确的针对海盗陆上根源的配套机制。这突出体现在打击索马里海盗的行动中。西方主导的试图根除海盗陆上根源的索马里国家重建战略主要支持的是以摩加迪沙为中心的全国统一政府。但是，索马里过渡政府对索马里疆域几乎没有多少控制与影响力。事实上，在民族认同碎片化的地区，中央政府是难以恢复重建的。国际社会要遏制海盗、恢复索马里地区秩序，应从索马里权威分散化的实际出发、以适当的形式扶持并利用索马里的地方性权威机构，因为“支持现存的地方机构不需要大规模的军事运动，它们已经拥有地方支持，总体而言对其所在地区实施着基本的控制。地方机构还具有本地知识，便于获得本地信息”。①Stig Jarle Hansen，Piracy in the greater Gulf of Aden:Myths，Misconception and Remedies，NIBR Report，2009:29，p.57二是“遏制战略”中的非洲自主权受到忽视或轻视。国际打击索马里海盗的行动往往都是由外部大国设定议程，非洲本地机构参与决策十分有限。例如，欧盟将2009年4-8月欧盟亚特兰大行动的领导权授予西班牙，反映出地方自主权对国际行动影响甚微。这一决议行动令索马里人十分反感，因为西班牙长期在索马里海域非法捕鱼。类似的情况是，肯尼亚、也门与索马里存在突出的海上边界问题，这使任何由它们开展的反海盗活动都深受索马里人的质疑。②Stig Jarle Hansen，Piracy in the greater Gulf of Aden:Myths，Misconception and Remedies，NIBR Report，2009:29，pp.49-50.坚持“非洲问题非洲解决”的非洲自主权原则是自非洲联盟成立以来在和平安全领域的长期诉求。寻求非洲问题的“非洲解决方案”，应该充分尊重非洲各次地区的具体情况与复杂现实。有鉴于此，国际社会在西非地区可推进以西非各国与次地区组织为中心的能力建设计划;在索马里地区则应推进以普特兰、索马里兰等地方性政府为中心的国家重建计划。

结语

非洲海盗问题与困扰非洲的其他各类非传统安全问题一样，并非仅仅非洲内部矛盾的反映，更是全球性问题在世界体系中最薄弱区位的显现。要想妥善应对非洲海盗问题，理应将安全追求与发展目标结合起来，兼顾地区、国际乃至全球利益，汇集各有关国家与组织的力量。

以商品、资本、人员在全球跨国界流动为标志的全球化，已经将整个世界紧密联系在一起，形成了一个高度相互依赖的全球体系。这一体系一方面加速了世界的整体发展，给人类带来了进步的福音，另一方面由于全球化的不均衡性与差异性造成了诸多全球性矛盾与问题，如海盗问题以及贫富差距、恐怖主义、气候变化、艾滋病、粮食短缺、金融危机等等。面对这些矛盾与问题，位于体系最薄弱区位的非洲最具敏感性与脆弱性，最易受到冲击与影响。与此同时，非洲发展的落后性与国家能力的脆弱性使其在应对这些问题时十分乏力。因此，要有效解决这些问题，在全球化中处于主导地位的发达国家理应从全球治理高度、以负责任的态度为非洲提供更多的援助与支持。但是，任何外部援助与支持，必须尊重非洲实际，尊重非洲自主原则，着眼于非洲自身能力的建设和提升。偏执于外部输入式的“国家重建”路径以提升非洲国家治理能力的做法，不可能真正奏效。

从国际安全演化的视角看，海盗活动在非洲泛滥及其在国际安全议程中的凸显表明，全球化时代各类非传统安全问题已经与传统安全问题一样，甚至超越后者，成为人类和平与发展的重大威胁。军备竞赛、领土争端、军事冲突等传统安全问题由于全球相互依赖的增强以及核武库的毁灭性威慑而处于可控范围内，海盗问题、恐怖主义、粮食短缺等非传统安全威胁因其复杂性、联动性、不易控性等，对地区与国际安全及发展构成直接威胁，进而在日常国际安全议程中经常占据更显要的地位。就应对之道而言，国际社会应对非洲海盗问题的实践提供了有益的启示:单纯的军事手段或法律手段无法从根本上解决海盗问题，更需在军事和法律手段之外，配合采用本土政治经济发展的治理方案，方能收到长效。从这个意义上说，非洲海盗等非传统安全问题正在逐渐改变国际安全的基本内容、性质及应对手段。○