财政转移支付民族地区生态补偿的问题与对策

张冬梅

(中央民族大学经济学院，北京 100081)

民族地区作为集生态环境天然脆弱、整体贫困、自然资源丰富与生态功能特殊等特性于一体的重要地区，生态环境保护影响到全国生态建设进程。然而民族地区政府的财政能力有限，因此对民族地区的生态补偿必然成为生态环境保护与建设的重要制度保障。生态补偿的基本含义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政等手段调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。［1］财政转移支付制度是完善民族地区生态补偿机制的最直接最有力的重要经济手段之一，进而对全国生态环境建设起重要的作用。

一、财政转移支付民族地区生态补偿的实践成效

政府财政确保生态补偿资金，最重要与最直接的方式是转移支付，民族地区生态补偿主要来自中央政府的纵向转移支付。生态补偿民族地区财政转移支付的实践取得了一定成效。早在1991年国务院第七十七次常务会议通过《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、1993年国务院第六次常务会议通过《矿产资源补偿征收管理规定》均有对民族地区生态补偿的规定；2003年国务院新闻办公室发布《＜西藏的生态建设与环境保护＞白皮书》、2011年7月财政部出台《国家重点生态功能区转移支付办法》，对转移支付分配办法、监督考评、激励约束等分别作了规定。近年来，中央政府对民族地区生态补偿的财政转移支付政策从多方面展开，包括加大财政转移支付力度、生态恢复补助、生态工程建设①主要包括天然林保护工程、退耕还林还草工程、防沙治沙工程、自然保护区工程、三北防护林工程等。、矿产资源开发补偿、基础测绘专项补助及其他专项等。

1.提高财政转移支付补助系数。2008年中央财政结合国家主体功能区规划，开展重点生态功能区转移支付试点。由于民族地区生态环境普遍较为脆弱，所辖多数县级单位被纳入国家级禁止与限制开发区域，中央财政通过明显提高转移支付补助系数的方式，加大对民族省份的转移支付规模。

2.生态恢复补助。为促进草原生态恢复和改善，增加牧民收入，2003年，我国在新疆、西藏、内蒙古、青海、四川、甘肃、宁夏、云南等省、区启动了西部地区退牧还草工程。国家发改委对退牧还草给予必要的草原围栏建设资金补助，中央财政对禁牧和休牧农民给予饲料粮补助。截止2009年，退牧还草工程累计安排任务6.77亿亩，中央财政对禁牧和休牧牧民累计安排饲料粮补助资金近60亿元。2006～2009年累计安排退牧任务3.87亿亩，安排饲料粮补助资金46亿元。

3.支持民族地区生态工程建设。(1)实施天然林源保护工程。2006～2009年，中央财政共拨付8个民族地区①具体包括广西、内蒙古、新疆、宁夏、西藏、贵州、青海、云南八省区。天然林源保护工程补助经费62亿元，推进了民族地区生态环境保护工作。（2)实施退耕还林工程。2006～2009年，共安排8个民族地区退耕还林工程资金362亿元，减少了这些地区水土流失，增加了农民收入，提高了森林覆盖率。（3)支持民族地区重点公益林管护工作。2006～2009年，中央财政共下达8个民族地区森林生态效益补偿资金73亿元，有力地促进了民族地区重点公益林的管护工作，保护了重点公益林资源。

4.增加民族地区矿产资源补偿费补偿比例。根据有关规定，矿产资源补偿费实行中央与地方按比例分成，中央与省、直辖市分成比例为5：5，而中央与8个民族地区分成比例为4：6，将更多的矿产资源补偿费收入留给了民族地区。

5.设立基础测绘专项补助经费和地质勘查专项资金。中央财政设立边远地区、少数民族地区基础测绘专项补助经费，2006～2008年每年安排资金3000万元；2009～2010年每年安排资金5000万元；累计已安排1.9亿元支持边远地区、少数民族地区开展基础测绘工作。设立新疆维吾尔自治区地质勘查专项资金，2006～2010年每年安排4000万元，累计已安排2亿元支持新疆地区基础性、公益性和战略性地质工作。

二、财政转移支付民族地区生态补偿存在的问题

(一)现行生态转移支付制度缺乏激励相容的创新机制

1.民族地区财权与事权的不统一，使得民族地区用于生态补偿的转移支付资金缺乏。中央与地方事权划分是建立财政转移支付制度的基本前提之一，自1994年分税制改革以来，地方财权大幅度下降，中央财权大幅度提高，尤其是民族地区政府要承担许多其他地区不需承担的事权，如生态移民安置等，这些事权与拥有的财力相比显得极为不对称。另外，民族地区承担着国家各项改革运行成本，因此民族地区政府无力对已经明确的事权安排相应财政支出，必须通过转移支付使民族地区政府事权与财权均衡。

2.民族地区政府政绩评价多重定位，以致转移支付资金使用效益低。在民族地区政府的政绩评价体系的多重指标中，有关生态环境指标较缺乏，在治理环境污染与保护生态环境的成本没有给予扣除的前提下，追求经济效益的GDP指标有失公平，治理环境污染与保护生态环境的成本没有给予扣除。目前我国转移支付资金分配数额与地方政府的博弈能力有直接的关系，因此地方政府关注点放在讨价还价能力上，而不是提高财政转移支付资金的使用效益上，从而使得中央政府的转移支付具有随意性、盲目性，最终有失公正性和可预见性。

3.缺乏具有法律保障的财政转移支付监督体系。现行财政转移支付在决策、审批、支付、监督等程序上都缺乏公开性和透明度，一些生态项目的审批标准不固定，缺乏严格的申报和论证过程；缺乏转移支付的法律法规及有效的监督约束机制，使得转移支付的行政色彩浓厚；没有形成规范化与法制化的管理。

(二)纵向转移支付民族地区生态补偿的资金少，且没有体现对生态补偿因素的重视

目前，我国纵向转移支付制度还没有体现对生态补偿因素的重视，民族地区生态转移支付资金投入没有纳入一般预算，与生态补偿相关的转移支付预算是专项转移支付中的环境保护项目，2009年环境保护专项转移支付仅占中央对地方税收返还与转移支付总额的3.89%，可想而知，用于民族地区生态补偿的转移支付资金少之又少。生态保护是一个循序渐进的长期过程，生态恢复更表现为长期性，不列入一般预算恐怕很难从根本上解决问题。这里将从我国中央对地方转移支付情况从税收返还、一般性转移支付②从2009年起，国家进一步规范中央对地方的财政转移支付制度，原财力性转移支付更名为一般性转移支付，并将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出划入一般性转移支付；原一般性转移支付更名为均衡性转移支付。与专项转移支付三种主要形式进行论述。

1.税收返还。无论是增值税、消费税返还，还是所得税基数返还，甚至是成品油税费改革税收返还，均是对民族地区均等化效果最差的一种形式；因为税收返还遵循“基数+增长”的原则，直接与当地税收收入密切相关，即与当地经济发展有关，结果是民族地区税收返还很少，反而是东部发达地区获得返还较多。2005年民族地区获得的增值税消费税返还收入占此项返还全部数额的比率仅为12.65%，而东部地区占比达到 52.45%； 2005年民族地区所得税基数返还收入占比为6.83%，低于占比最少的西部地区12.67%，而东部地区占到了69.56%。［2］［3］2009年中央对地方税收返还占总额（税收返还与转移支付，下同)比率下降为17.27%，①根据《中国财政年鉴2010》(中国财政经济出版社，2011年，第36页)数据计算得出。注：成品油税费改革税收返还，中央按地方原有的公路养路费等“六费”收入基数给予返还，则民族地区就此项收入同样会很少，2009年停止征收“六费”。主要是中央增值税短收，相应减少中央对地方的增值税和消费税返还，可想而知，民族地区从税收返还获得的资金会更少。所以税收返还对民族地区而言，不仅没有均衡财力的效果，反而进一步扩大贫富差距。

2.一般性转移支付。这种形式转移支付的目的是增强经济发展缓慢地区的财政实力，缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。2009年一般性转移支付占总额比率为39.55%，排在前三位的项目分别是“均衡性转移支付”、“调整工资转移支付”、“社会保障和就业转移支付”，比例分别为 13.69%、8.25%、4.20%。(1)民族地区获得均衡性转移支付比率相比较其他地区较高一些，但是此项资金来源稳定性没有保障，资金总量规模相对较小，主要是因为中央税收收入的增量（包括增值税、消费税及所得税收入的增量)是此项资金的主要来源，财力均衡效果不显著。(2)民族地区转移支付是专门针对民族地区的转移支付，但是此项转移支付总量很低，2009年占总额比率仅为0.96%，此项资金主要来源于增值税收入的增长部分，对民族地区上划中央的增值税（75%部分)收入采用环比办法，将每年增值税收入比上年增长部分的80%转移支付给民族地区。②其中，这部分增量的一半按来源地返还；另一半按照因素法通过转移支付方式分配给地方。(3)与生态补偿有关的“资源枯竭城市财力性转移支付”比率更低，为0.17%，分配到民族地区的此项转移支付资金会更少。总体而言，一般性转移支付资金较少且资金来源不够稳定，民族地区获得这部分资金不足以保障生态环境建设。

3.专项转移支付。此项资金是用途具有规定性的中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，范围包括对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务。在2009年的专项转移支付中，在“教育”、“社会保障和就业”、“医疗卫生”转列为一般性转移支付的情况下，占总额比率排在前三位的分别是“农、林、水事务”、“社会保障和就业”、“医疗卫生”，比率数值分别为11.12%、5.73%、4.21%。与民族地区生态补偿有关的“环境保护”仅占总额的3.89%，可见分配到民族地区，及再次分配到生态补偿的转移支付资金会更少。专项转移支付资金来源主要是一般预算专项拨款，包括非配套拨款和配套拨款，配套拨款对欠发达的民族地区是不合适的；即使非配套拨款，还存在不固定，缺乏长期性保障等问题。如民族地区的“天然林保护工程”、“退耕还林”、“退牧还草”等专项支出，没有完善的制度性规定，补偿的覆盖范围也很有限，补偿数额不足，时间过短等。如一般生态林暂定为8年，经济林补助5年，种草补助2年，虽然资金投入量较大，但是缺乏持续性；由于投入的不足使退耕地不能实现高效利用，也会由于后期管理不善，没有取得很好的经济、社会与生态效益。

(三)民族地区生态补偿的横向转移支付制度缺失

与生态补偿的纵向转移支付相比，民族地区生态补偿的横向转移支付几乎没有，只有少数发达省份如广东、浙江等在本省范围内进行了实施和探索。从全国范围来看，生态服务基本是免费的，使得民族地区生态环境保护动力不足，生态恶化与环境污染难以遏制，影响了公平与资源配置效率。

1.单一纵向生态转移支付难以兼顾公平与效率双重目标。单一纵向转移支付制度主要体现是公平目标，即均衡地区间的财政实力；但是距离效率目标却较远，因此难以发挥资源配置的作用。在纵向转移支付实施过程中，尽管富裕地区将部分收入通过上级政府的再分配转移给贫困地区，但没有很好地体现区域经济发展与生态服务的内在统一，在处理相邻地区或一个流域内各地区、各产业间的生态关系上没有体现等价交换原则。要更好地实现中央政府资源配置、公平分配与经济稳定的职能，需要各级政府在增进效率和优化资源配置方面加强。

2.横向转移支付有利于弥补纵向转移支付资金不足与资源配置效率。生态环境具有显著的跨区域性，隶属于不同行政区的各个生态环境受益地的财政级次不同，财力差异较大，利用单一纵向转移支付解决生态与经济间的协调问题及均衡各地方政府间的利益关系问题显得力度不足，甚至非常棘手。近些年来，中央支持民族地区财政转移支付的资金总量规模逐年增加，但是比较数据显示总量仍然很少，根本不能改变民族地区财政实力，甚至满足不了民族地区生态环境保护与建设的即期需要。因此，增加横向转移支付，采用纵横交错的方式来解决生态关系密切的相邻区域间生态利益问题似乎更直接更有效。生态补偿的横向转移支付制度的构建主旨是通过生态受益地区向生态供给地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域（一般是地理区位的相邻区域)搭建起基于生态服务的遵循市场等价交换的平台，内部化生态服务的外部效应，充分体现出以市场经济为基础的供给生态服务的成本与收益对称规则；同时理顺基于经济与生态分工基础上的各地区政府间的利益关系。构建透明度较高的生态补偿的横向转移支付，有利于明确支付地与收益地的权利与义务对等职责；有利于减少资金运转中间环节，受益地区可以根据本地实际需要适度安排，提高横向转移支付资金使用效率。

建立基于生态补偿的横向转移支付制度是解决民族地区生态环境保护与建设的重要的资金保障之一，也是理顺生态服务受益者与供给者利益关系制度保障，同时对生态提供者也是有效激励机制，促进形成生态补偿与环境保护的良性互动。

三、财政转移支付民族地区生态补偿的对策

(一)在财政转移支付生态补偿中引进相容的激励机制

财政转移支付生态补偿的实施涉及从中央到地方的不同地理区位的行政区，从中央到地方不同层级的财政，各地区的经济资源禀赋与生态环境等多方面均需要中央政府在宏观上进行必要规划与协调，并制定相关政策进行实施，这都需要各地区政府充分理解并有效实施上级政策，进而有具体的实际行动进行配合。因此，相容的激励机制是同时提高生态供给者与生态受益者积极性机制设计。

1.通过加大财政转移支付力度使民族地区生态职责的财权与事权相统一。良好的生态环境供给是一项相当复杂的系统工程，实现民族地区生态供给这一事权，需要相应的财权保障，全方位地加大生态转移支付力度是保障财权与事权对称的最直接有效的经济手段，一方面通过重视生态补偿因素的纵向转移支付制度的完善；另一方面通过构建基于生态补偿的横向转移支付的完整体系。与事权相对称的财权是民族地区政府履行职责的动力，提升生态环境保护与建设的能力。

2.健全具有法律保障的生态转移支付监督体系，确保生态转移支付资金有效落实。健全具有法律保障的生态转移支付监督体系是实现转移支付意图及确保转移支付资金有效落实的基本要求。2009年底出台了《国家重点生态功能区转移支付（试点)办法》，从资金初始分配、省级再分配、资金使用效果评估、相应的激励约束机制等方面进行全过程规范。但是，这仅限于中央财政在均衡性转移支付项下设立的国家重点生态功能区，不能推广到所有民族地区各种生态转移支付；2010年已经形成《国家重点生态功能区县域生态环境保护考核评价指标体系》。在民族地区适用的，一定要严格遵照执行；不适用的，还要对转移支付对象范围的确定、资金分配方法、因素的选择等环节进行严格规定；参照此指标体系，进一步完善民族地区环境监测体系，提高数据的完整性和权威性，为民族地区生态转移支付绩效评价提供客观依据；使民族地区生态转移支付资金相关的一切决策做到科学、民主与透明。

3.准确定位民族地区政府政绩评价体系，提高生态转移支付资金使用效益。国家主体功能区规划要求各地的经济发展和规划应当与生态功能区划相吻合，既然民族地区具有明确的生态功能定位，就应该弱化经济定位，对民族地区政府官员政绩考核的重点放在生态功能建设上，因此，其政绩评价理应以此为主要考核指标，经济方面的各项指标均可适当放松甚至豁免。(1)在民族地区聘用干部要强调生态建设的政绩评价指标和考核制度。(2)用扣除环境成本的绿色GDP①绿色GDP是对GDP指标的一种调整，是扣除环境污染的损失和保护环境资源的支出后的国内生产总值。来替代现行的GDP核算制度，强化一些民族地区干部重视环境保护的意识，重视经济增长数量的同时，更应该重视经济发展质量。(3)生态环境的外部性与长期性要求政府干部聘用与考核要有长期严格的问责制，激励与约束具有经济理性的政府决策者的行为。

(二)增强纵向转移支付民族地区生态补偿的力度

民族地区生态补偿的转移支付资金绝大多数来自中央财政，基于民族地区生态功能的特殊性，应加大各种形式的纵向转移支付力度。

1、税收返还。要从增加民族地区税收返还收入方面增强民族地区财政能力，就必须从中央与地方收入划分入手。1994年分税制改革以法定形式确定中央与地方税收分享比例，民族地区充分利用税收优惠的政策，争取获得更多的税收返还，具体建议如下：(1)消费税、增值税税收返还，现实性的税收返还制度是以1993年为基数，分税制改革规定中央从地方净上划的收入份额①即消费税+75%增值税－中央下划收入如数返还给地方。1994年以后，税收返还在1993年基数上递增，递增率按两税增长的1∶0.3系数确定，要考虑提高民族地区返还系数，如为0.5或以上。（2)所得税基数返还，现行是以2001年为基期，对按改革方案确定的分享范围和比例计算出的地方分享所得税收入，减去地方实际所得税收入的差值数额，由中央作为基数返还给地方，考虑将民族地区企业所得税分享比例提高至50%或以上。(3)资源税分享，资源税属于中央与地方共享税，建议增加民族地区分享比例，并且中央就资源分享部分全部用于财政转移支付民族地区生态补偿。另外，矿产资源补偿费实行中央与地方按比例分成，为将更多的矿产资源补偿费收入留给民族地区，考虑继续提高8个民族地区与中央分成比例为7成以上，甚至全部让渡。(4)新开征环境税(或碳税)的让渡，考虑未来在民族地区征收的环境税（或碳税)，全部财政转移支付民族地区专款专用于生态恢复与建设。

2.一般性转移支付。(1)在一般性转移支付项目的一般预算中，“均衡性转移支付”与“民族地区转移支付”中专列民族地区生态补偿项目，保障资金来源稳定。(2)继续加大均衡性转移支付的力度，在均衡民族地区财政能力方面起到明显的效果，进一步提高目前均衡性转移支付的规模比重。(3)加大民族地区转移支付，并适当提高资金绝对数额及所占比例。基于生态补偿因素，进一步提高均衡性转移支付与民族地区转移支付系数，进一步细化标准和测算方法，确保民族地区有动力、有能力进行生态环境建设。

3.专项转移支付。设置更加优惠民族地区生态补偿的专项转移支付项目，无论是采用配套还是非配套拨款形式，在民族地区专项转移支付项目申请时，放宽标准与要求。就民族地区生态项目而言，建议采用非配套拨款，并确保生态项目资金具有长期性保障。同时，建议将民族地区专项补助进一步分解为项目专项补助和公式专项补助，对公式专项补助的拨款，按因素法分配资金，进一步加强对民族地区专项转移支付生态补偿的力度。

(三)建立民族地区生态补偿的横向转移支付制度

通过建立一个规范的民族地区生态补偿的横向转移支付制度，促进民族地区与生态建设相关的项目具有制度保障，包括资金、技术服务与咨询等。

1.建立与民族地区生态关系密切的跨区际生态基金模式的横向转移支付制度。建立与民族地区生态关系密切的跨区际生态基金，在与民族地区生态关系密切的各级政府间通过相互协作，共享生态环境保护与建设的成本与收益。区际生态转移支付基金一般由特定区域内多方政府提供，资金数额在综合考虑地区间经济发展、各地方政府财政能力、生态服务提供成本、生态环境价值外溢度量等确定。与民族地区生态关系密切的各相关地方政府按最终谈判均衡结果计算存入生态基金的财政资金，并保持生态基金的长期运作。

2.科学制定横向生态转移支付资金的管理程序。(1)横向转移支付生态补偿标准的确定，首先要量化保护地所要达到的生态效益指标；其次要依据生态保护者的投入成本、生态受益者的总获利水平、生态环境破坏的恢复成本、生态环境服务价值等数量指标；协商确定生态补偿具体数值。当然，协商结果还与受益者的经济承受能力、实际支付意愿及保护者的需求等因素有关。最低标准的下限应为生态保护者的投入及生态破坏的恢复成本。(2)横向生态转移支付资金必须用于生态项目，包括对区域内重大环境保护工程或项目共同进行可行性论证，聘请有资质的中介环境评价机构对绿色项目作环境影响评价，制定一系列严格规范的生态基金具体缴纳与使用制度，搭建区域环境合作交流平台及多渠道信息反馈机制。(3)采取多种形式的横向财政转移支付方式，除资金形式外，可以考虑采用横向转移支付生态补偿资金支付，如绿色技术，带动民族地区发展无污染的生态产业；如再教育援助项目、环保教育项目等，以提高当地居民的环保意识目的，同时提高当地居民掌握实用的环保知识和技能等。

3.建立具有法律保障的横向生态转移支付监督体系。建立横向财政转移支付生态补偿基金的监督体系，重点审计生态基金的实际流向及使用效率，生态项目结项前、中、后的生态效益与社会效益是否偏离目标；建立严格的长期责任追究制度，在区际生态转移支付基金的实际操作过程中，责任明确、惩治严明、监督到位。把政府间横向转移支付生态补偿的基本原则、具体方式、计算依据及监管办法、预算和决算等内容用法律形式确定，有效监督与约束基于生态补偿的横向转移支付资金使用的综合效益。

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