城市居民小区体育设施配套建设滞后与政府角色缺位及责任缺失

黄文仁，赵 克

(集美大学诚毅学院，福建厦门 361021)

城市居民小区体育设施配套建设滞后与政府角色缺位及责任缺失

黄文仁，赵 克

(集美大学诚毅学院，福建厦门 361021)

政府在城市居民小区体育设施配套建设中应该扮演什么角色以及如何扮演，都会对城市居民小区体育设施配套建设产生全局性的影响。就我国的现实情况及发展阶段，不能简单套用“让市场来替代政府”、“让私营部门来替代公共部门”的理念和方法，在城市居民小区体育设施配套建设中应该有自己的不同的重心、路径和努力方向及模式。在城市居民小区体育设施配套建设中，要考虑的不是政府退出的问题，而是如何提高政府能力的问题。政府在城市居民小区体育设施配套建设中的主体地位及其作用是不可替代的。

居民小区;体育设施;政府;角色

随着社会和经济的发展，人民群众追求健康的生活方式，锻炼身体的迫切要求与体育场地设施不足的矛盾会更加突出。建老百姓身边场地的一个重要途径和举措就是城市住宅小区的体育设施配套建设。城市居民小区体育设施配套建设的数量和质量直接关系到群众追求健康的生活方式的条件。居民小区体育场地设施缺乏是一个具有普遍性的、人所共知的事实，也是制约我国群众体育发展的瓶颈因素。今天我们关注“建老百姓身边场地”问题是对未来城市的发展负责，对历史负责，对人民负责。政府在城市居民小区体育设施配套建设中应该扮演什么角色以及如何扮演，都会对城市居民小区体育设施配套建设产生全局性的影响。

1 城市居民小区体育设施配套建设滞后与政府角色缺位及责任缺失

城市社区体育设施是大众体育的基本载体之一，它以社区成员为主要服务对象，以满足其体育需求、巩固和发展社区情感为目的，因其便利性、可达性、灵活性成为人们生活中的首选。充足的体育设施是市民体育活动经常化的需要。然而由于历史、文化、经济等一系列原因，社区体育设施的建设一直没有引起人们足够的重视［1］。

改革开放初期，居民小区体育设施配置的种类少、规模小。大部分建于20世纪70年代、80年代，分布相对集中，住宅建筑容积率较高，居住人口密度大［2］。当初在小区规划与建设之时，室外体育设施基本上没有给予考虑。这一状况在20世纪80年代末至90年代初开发建设的居住小区中得到延续［3］。尽管当时体育设施及体育公共服务的供给并不充裕，但供需矛盾也不突出。

20世纪90年代中期之后，城市房地产业得到快速发展，居住区的配套设施建设问题日益引起人们的广泛关注。人们对体育运动的认识逐步提高，导致人们对体育健身活动需求的日益增大。许多聪明的房地产商正是看准了这一点，于是在房地产开发时，不惜重金投资建设小区内体育场地设施，并把它作为一个房产销售亮点来推销。而多数业主在购房时也都喜欢把居住小区的体育运动设施作为参考依据。这些体育设施的建设，一方面促进了社区居民参与体育活动和社交活动的机会;另一方面也提升了社区人居环境，形成较好的销售优势［3］。在同等条件下，这些楼盘比其他楼盘的销售价格高5%～10%。这些房地产商基于商业利益基础上的对小区体育设施的投资，在一定程度上促进了体育场地建设的发展［4］。

但也正是这一阶段，政府的主观因素限制了公共服务的提供水平，导致政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。导致政府从社会福利责任中退出的原因很多，其中一个重要的原因是，城市改革是从一个社会主义大锅饭的全民福利的基础出发，在市场化的过程中对大锅饭、平均主义厌恶与社会福利会对经济发展产生负面效应的认识，从而对社会福利产生否定态度［5］。

20世纪90年代末住房市场化，政府从保障性住房领域退出。在市场化的浪潮逐步席卷公共服务领域的过程中，由于政府对公共服务的投入偏好明显不足，将公共服务更多地划给了市场机制作用的领域，导致政府在为公共服务提供责任的实现程度方面呈下降趋势。

目前，住宅小区开发模式主要有房地产开发商主导、政府主导、政府与村委会主导、企事业单位主导等，其中，房地产开发商主导占多数。政府主导主要为近年来开发的经济适用房。开发商主导的小区由于受到市场的作用和购房者对小区环境要求的提高，体育设施的配置正在逐步从无到有，从少到多。但是，3种模式的居住小区总体来说各种公共服务配套设施较为缺乏，尤其是体育设施极为不足。企事业单位主导的集资房小区一般规模小，体育设施最为缺乏，基本上没有室内和室外体育设施。政府与村委会主导的城中村改造小区的体育设施大多数仅有室外器械健身设施和部分室内活动场地，设施规模小，与这些小区的人口规模极不适应。在政府主导的经济适用房安置小区，各种小区配套设施也相对落后，除室外器械健身设施、公共活动广场和部分室内活动场所之外，基本上没有其他体育设施［3］。

据调查，北京市8个近郊区63.5%的街道办事处没有体育场地设施，其余36.5%街道办事处也只有乒乓球室、棋牌室、门球场等小型场地;上海市人均只有0.1平方米的体育场地;潍坊市14个居民小区均无体育场地设施;广州市的公共体育场地不足20个，面积仅为115万平方米，平均每千人占地不足200平方米，距国家规定的平均每千人占地300平方米相差较多。此外，天津、杭州、宁波、苏州、无锡、南京等城市在调查时都反映出社区体育场地设施严重匮乏［4］。武汉市新型开发小区体育设施人均用地总面积为0.45m2，与《城市社区体育设施建设用地指标》(下文简称《指标》)相比人均用地总面积仅超过其0.40m2的下限，与最高标准(0.91m2)相差甚远。人均用地总面积未达到《指标》下限的小区有19个，占46.34%;达到标准的小区有16个，占39.02%;有6个小区超过《指标》最高标准，占14.64%［6］。浙江省只有11.54%的社区足额配套建设了体育设施，32.05%的社区未足额配套建设体育设施，56.41%的社区没有配套建设体育设施。住宅开发商在考虑楼盘效益时，则尽量压缩体育场地设施［7］。

据广州市最近调查显示，新建小区每千人平均占有体育用地157 180m2，与国家规定的下限相差至少40多平方米。在165个被调查的小区中，无体育设施的小区和体育设施达不到标准的小区达70.1%，占被调查的小区大多数。其中，无体育设施小区达64个，占38.8%，有体育设施，但达不到下限标准的小区达52个，占32.5%。在调查中，体育设施达下限标准的只有39个小区，占23.6%。此次调查还访问了1 341名居民，对小区体育设施满意度只有32.1%，主要认为设施数量少或面积不够或收费偏高［8］。究其原因，一方面是政府对社区体育场地设施建设不够重视，对公共体育场地设施投入不足，对小区建设未按国家有关文件法规执行体育设施和用地的额定标准。另一方面，不少开发商只是将社区体育设施当作了小区楼盘销售的招牌，将运动设施和场地设在社区或小区的会所内，作为楼盘销售时吸引业主的卖点，销售以后的运营和经营目标不进行长期规划，由物业公司自主经营自负盈亏，甚至在楼盘获得完全销售后直接撤掉这些设施［4］。也有许多居住区在最初的设计规划中，都有体育活动中心等规划内容，却没有同步建设，一旦居民入住后，不是体育规划用地被挪用，就是体育场地建设规划不落实，最终受损失的是居民的体育利益［8］。也有一部分房地产商追求利益最大化，采取分期建设楼盘的方式，把楼盘分隔成几个规模相对较小的住宅小区。通过这种方法，开发商还可以降低配套设施的投入，回避小区体育设施建设。通过各种途径进行变更，压缩体育设施用地面积，这样，即使是同一个开发商建设的较大规模的居住区，其内部的居住小区也缺乏体育设施，更不用说更高级别的体育设施了，因而，即使该社区总的人口规模较大，也会因为被零碎分割而缺乏相应的体育设施［3］。

城市居民小区是市民参加体育健身活动最方便、最贴近的场所。全面开展全民健身的最基本条件就是布局合理、就近方便居民的小区体育设施。城市居民小区体育设施因其公共产品的本质属性，使付出与回报无法对应。仅仅依靠利益驱动，通过市场机制是无法满足社会对公共物品的需求的，也是市场无法有效提供的。由于城市居民小区体育设施公共物品的特殊性，导致市场机制决定的公共物品供给量远远小于帕累托最优状态。近年来新建的住宅小区中，由于经济利益的驱使，又没有国家强制执行的政策措施，安排配套体育设施的小区寥寥无几，即使有也是象征性的，只起到点缀、促销的作用［9］。因此，在城市居民小区体育设施建设中，安排配套体育设施的小区寥寥无几也就无足为奇了，市场失灵现象就不可避免地发生。

由于改革在偏好选择上更倾向于经济和效率层面，对传统的“大锅饭”性质的公共服务投入偏好不强，对市场条件下的公共服务缺乏认识和动力，从而相对忽视或不够重视公共服务的保障和投入，而更多地将政府资源投入了经济建设领域。旧的社会安全保障体制的存在，一定程度上掩盖了新时期公共财政框架下公共服务提供不足的问题，使公共服务提供成了一项被遗忘的改革成本。

中国的经济改革基本上是一个政府逐步放权于市场的过程。这一过程中，并不是要求政府退出，而是要求角色转换与职能转变。以市场为取向的经济改革，并不会因为取消了计划经济的因素便可以自动形成市场经济机制，因而也远远不是“政府退出”所能涵盖的。将政府角色与职能转变简单地等同于政府退出，导致政府在经济和社会的很多领域严重缺位，将会造成大量的经济社会问题［10］。

一些房地产商基于商业利益基础上的对小区体育设施的投资，打着体育设施牌推销房屋，在一定程度上促进了体育场地建设的发展。但那是市场行为而不是公益或提供公共产品行为，其所做的一切是为了追求自身利益最大化。但是在政府与市场的边界判断上，由于将公共服务更多地划给了市场机制作用的领域，政府职能在公共服务提供方面出现了缺位。于是，凡是政府没有能力解决的问题，都交给市场去自发调节，使得中国的市场化过程变成了政府角色退出和弱化及政府推卸社会责任的过程，变成了随着经济和财政增长而逐步减弱公共投入的过程。实践证明，在社会服务领域引入市场机制，不仅没有使社会大众获益，反而削弱甚至直接剥夺了社会成员获得基本社会服务的权利。

我国尚处于经济转轨进程之中，在市场机制优胜劣汰的支配下，很难简单通过市场化的办法来提供城市居民小区体育设施配套建设公共物品。市场缺失的存在，使一些最基本的，社会公众普遍需要的，能够体现社会长远和根本利益的文化产品和服务，因为没有或基本没有盈利能力而不能完全进入市场，无法交由某些个人或盈利性组织去提供。虽然公共物品的供给存在多元化的倾向和现实，但由于市场不可能有效提供公共产品和公共服务，决定了政府在公共物品供给中应占主导地位及应承担主要责任［11］。

2 城市居民小区体育设施配套建设发展与政府角色到位及责任担当

《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》、《城市社区体育设施建设用地指标》对我国社区、小区体育设施用地作了相关的规定。但是，由于经济利益的驱使，又没有国家强制执行的政策措施，安排配套体育设施的小区寥寥无几，即使有也是象征性的，只起到点缀、促销的作用［12］。对于一些已经贯彻落实的小区，也会因为土地资源的稀缺和升值，擅自改变体育用地的用途，减少体育设施用地，增加商业元素，以获取更加多的市场利润。

城市居民小区体育设施配套建设属公共产品，改革开放以来，随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整，政府介入私人产品领域的程度不断降低，但是，政府在退出一部分微观经济领域的同时，并没有加强对公共产品和公共文化服务的供给力度。对社会经济协调发展的认识不足导致社会事业长期处于被忽视和边缘化的位置。政府角色缺位和责任缺失使城市居民小区体育设施配套建设难以落实或大打折扣。因而，在房价高企逐利激烈的市场环境下，城市居民小区体育设施配套建设中，要考虑的不是政府退出的问题，而是如何提高政府能力的问题。现实中城市居民小区体育设施配套建设不足问题，一般认为其直接原因是公共服务的提供不足，症结在于政府责任的缺失。政府应该提供那些市场失灵无法有效提供的、但对社会有益的、必需的产品和服务［13］。如果忽视利益共享机制构建，使相当一部分社会成员未能分享到经济发展的成果，再加上贫富差距在中国形成的特殊背景，这种社会分化的局面对社会凝聚力以及社会稳定的冲击非常之大，若不认真解决，我们将会付出巨大的社会代价［10］。

由于公共品本身是“市场失灵”的领域，政府必须扮演“守夜人”的角色，为社会提供公共品，防止社会总福利的减少。城市居民小区体育设施配套建设既大大方便了群众参加体育健身活动，又有效地缓解了体育健身场地、设施的不足。群众说这是“政府为老百姓办的好事、实事”，称之为“民心工程”。

当然，公共产品的供给也不是完全不要效率，但公共产品在效率与公平的抉择中，公平占有更大比重。政府在这一领域的责任和主导地位不能因市场化取向和对于效率的追求而有所削弱。如果在公共产品领域一味地强调效率，就会破坏社会公平，造成社会群体间的隔阂和抵触，引发或加重一系列社会问题［14］。也会使得处于社会底层的弱势群体的基本权利容易被忽视，或得不到应有的保护。弱势群体因为占有资源较少才成为应受政府保护的群体。而公共产品则是他们可以与他人共同占有的主要资源，甚至是他们生存的依赖。政府必须创造各种条件保障各种权利的充分实现，确实保护处于社会底层的弱势群体的应有尊严和权利，这是政府的法律责任和义务。

在推进城市居民小区体育设施配套建设发展中，如果缺少了政府，其结果是不堪设想的。在公共产品和公共服务领域里，政府起着不可或缺的作用。因为，只有政府才能提供市场不能提供和个人无法承担的公共产品，弥补市场失效，为城市居民从事体育活动提供基本的公共产品保障。政府重要的是不要去做那些私人已经在做、做得会好一点或差一点的事情，而是去做那些根本没人做的事情。在城市居民小区体育设施配套建设发展中，特别是低中档城市居民小区体育设施配套建设，扩大体育设施配套覆盖层面，提高公共体育设施总体水平等方面，要有也只能有政府牵头、引导，凸显政府在城市居民小区体育设施配套建设中的特殊作用。最大范围地实现和保障广大人民群众的文化权益，使广大群众普遍享受到改革开放和现代化建设的成果，是政府角色到位及责任担当的体现。

在我国这个特定阶段，实质上集中反映了“政府失灵”。因为市场、社会组织发生作用的范围，发生作用的方式，都受到当前政府社会管理方式的限制。也只有政府才有能力、有条件对基本公共服务均等化的结果承担最终责任。在这个前提下，才能够真正有效地发挥市场机制、社会组织的作用。为此，政府在推进城市居民小区体育设施配套建设发展中，不仅不能退出，而应扮演更为积极的角色，发挥更加积极主动的作用，担负起其应承担的法律责任。推动城市居民小区体育设施配套建设发展，满足人民群众日益增长的健身需求。

［1］政协沈阳市十三届四次会议党派提案．关于完善我市社区体育设施配套建设的建议［EB/OL］．http://www．93xs．shenyang．gov．cn，2011－02－15．

［2］曾 琳，吴承照．上海城市社区体育设施现状调查与思考［J］．规划师，2007，23(1):69－73．

［3］绕传坤．城市社区体育设施现状及发展对策研究——以杭州城为例［J］．中国体育科技，2007，43(1):16－20．

［4］张吉慧，王 剑．我国社区体育场地建设与社区体育的发展［J］．体育文化导刊，2007，25(6):62－63．

［5］徐滇庆，尹尊声主编．中国社会保障体制改革——98中国社会保障国际研讨会论文选［M］．北京:经济科学出版社，1999:63．

［6］易钦仁，龙思求．武汉市新型开发小区健身设施状况［J］．武汉体育学院学报，2008，42(10):81－82．

［7］庄永达，陆亨伯．浙江省城市社区体育设施配套建设调研［J］．浙江体育科学，2005，27(1):14－18．

［8］叶祥文．浅谈居民小区健身与休闲娱乐设施的建设［J］．福建体育科技，2009，28(4):5－7．

［9］王育林．对社区体育设施规划设计的探讨［J］．辽宁工学院学报，2004，23(3):63－65．

［10］徐月宾，张秀兰．中国政府在社会福利中的角色重建［J］．中国社会科学，2005，25(5):81－93．

［11］葛振营．加强社区体育设施建设的理性思考［J］．青岛行政学院学报，2007，168(5):73．

［12］曾 莉．政府供给农村公共物品的行为选择［J］．商业时代2008，26(10):47－49．

［13］吕 炜，王伟同．发展失衡——公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析［J］．中国社会科学，2008，28 (4):52－64．

［14］张道航．“灯塔经济”与“穷人经济学”［N］．光明日报，2006－01－18(8)．

Urban Residential Area of Sports Facilities Construction Lag and the Government’s Role and Responsibilities in the Absence of Missing

HUANG Wenren，ZHAO Ke
(Chengyi College of Jimei University，Xiamen 361021，Fujian，China)

What kind of role the government should be and how to play in the sports facilities ancillary construction of urban residential area，will have an overall effect on the sports facilities ancillary construction of urban residential area．Since the current situation and the step of development in China，we can’t simply copy the concepts and methods that letting the market replace the government and letting the private sector replace the public sector，the sports facilities ancillary construction of urban residential area should have its own different emphasis，route，direction of striving and pattern．In the sports facilities ancillary construction of urban residential area，what we should think about is not the issue that the government exits，but the issue that how to improve the ability of the government．The dominant status the government plays and the functions it has in the sports facilities ancillary construction of urban residential area are irreplaceable．

residential area;sports facilities;government;role

G811.4

A

1004－0560(2012)01－0053－04

2011-10-12;

2011-11-13

国家社会科学基金项目“我国城市居住区体育场地设施配套建设的法律规制研究”(课题批准号:09BTY021)阶段性研究成果。

黄文仁(1956－)，男，教授，主要研究方向为体育社会科学理论的教学与研究。

责任编辑:刘红霞

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