我国政府审计结果公告制度的国际比较及改进

（西北师范大学经济管理学院 甘肃兰州730070）

一、引言

审计结果公告制度是指审计机关在审计活动中依照法定程序，以新闻媒体或专门出版物等方式，对审计管辖范围内重要审计事项的有关审计报告、审计意见书、审计决定书等审计结论性文书向社会公众进行公开的制度。实行审计结果公告制度，有利于保障人民的知情权和监督权，有利于提高审计质量，有助于实现政务公开，在较大程度上减少腐败和浪费。

审计署于2003年12月发布了审计结果公告第1号，公布了“审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告”。截至2011年7月底，审计署已陆续发布了103个审计结果公告，其内容主要包括：对被审计人公共受托责任履行情况的鉴定及评价信息；被审计人对法律、规章、合同条款或拨款条款的遵循情况；被审计人内部控制缺陷、舞弊、违法行为、违反合同条款或拨款协议和滥用行为；审计人根据其专业能力对被审计人提出的审计建议；审计人基于其审计职能以外的其他职权而出具的文书，如具有行政执法权限的审计机关向被审计人发出执行某种纠正措施并做出处理处罚决定的审计决定或者具有司法权限的审计机关签发的审计裁决等。

从综合审计报告到专项审计报告的公开，我国政府审计结果公告的力度正在逐渐加强。近年来的审计实践证明，实行审计结果公告制度，将审计监督与社会监督有机结合，可以充分发挥审计的监督作用，增强审计的权威性和有效性。同时，湖北、北京、上海、山东、云南、黑龙江、河南等地也分别制定了审计结果公告试行办法，对社会普遍关注的政府财政预算执行情况和其他财政收支审计以及专项资金审计或审计调查结果进行公告。然而地方审计机关审计结果公告的力度在总体上仍然较小。有的地方只通过当地党报而不通过网站来公告审计结果，有的发展状况与其经济发展情况不相协调，甚至还未起步。进一步分析各年的审计结果可以发现，我国目前发布的审计结果公告仅通过文字与数字进行描述，未使用表格或图表的形式，不能给公众以直观的感受，且缺乏吸引力。

二、国外审计结果公告制度实施情况

按照政府审计机构的隶属关系不同，理论界将国家审计体制分为立法型、司法型、行政型和独立型四种模式。从目前的国际惯例来看，尽管其政府审计类型不尽相同，美国、法国、日本、德国、瑞典等许多国家均实行审计结果公告制度。

（一）美国立法型政府审计模式下的审计结果公告

美国的审计总署隶属于立法部门，国会是审计总署的直接服务对象，也就是要为纳税人即社会公众服务，对总统及其下属的行政部门独立行使审计监督权。因此，美国审计总署在向国会提交审计报告时还应向新闻舆论和社会公众披露。在审计结果公告制度的设计方面，赋予了公众查阅审计报告的权利。在必要时由国会参、众两院召开听众会，对被审计单位的情况进行专题报告，任何人均可参加。迄今为止，审计总署已经参加此类听证会200多次，审计结果公告率高达97%。这种公布方式将审计机关的监督扩大为全社会的监督，从而大大增强了其威慑力。

（二）法国司法型政府审计模式下的审计结果公告

审计法院是法国的最高国家审计机关，独立于行政、立法部门之外。在审计公告制度的设计方面，审计法院通过向新闻界发布审计结果和发布国家审计公告的形式，将审计结果公布于众，以取得社会的再监督。其审计结果的公告形式包括：（1）审计法院每年度对预算执行情况的审计结果向议会和总统呈交一份年度审计公共报告，同时将公共报告在国家官方报纸上向全社会公布。（2）每年将审计法院的公共报告汇编成册并进行摘编以公开出版。

（三）德国独立型政府审计模式下的审计结果公告

德国联邦审计院和各州审计院按照宪法和法律从事审计工作，处于立法、司法和行政三者之间的独立地位，审计机关向议院提出并发布综合的审计报告。审计机构仅对法律负责而不受任何干涉，能够根据在审计过程中发现的问题、收集的材料进行客观分析，以做出公正的判断，从而向立法、行政以及司法部门提供有价值的建议和信息。

综上所述，以上国家的审计模式虽然不同，但是其所实行的审计结果公告制度存在一些相似之处。主要体现在：审计机关具有很强的独立性；制定了专门的法律保证政务公开；拥有强大的技术和人才支撑；公众具有强烈的民主意识。

三、我国现行审计结果公告制度存在的问题

与上述国家相比，我国行政型国家审计具有较浓厚的政府内部监督色彩。审计报告不直接向立法机关提交，政府交办的重要审计事项仅向政府提交报告，因此，审计机关的透明度较低，审计结果公告制度有待完善。具体表现在以下几个方面。

（一）现行法律规范体系不完善

从法律层面来看，审计结果公告制度的滞后性主要表现在三个方面：1.《审计法》对审计结果公告的规定具有模糊性。《审计法》第 36条规定审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果。该法规仅为制定审计公告规范性文件提供了法律依据，而具体实施审计公告缺乏可操作性，且使审计公告责任缺乏法律上的刚性支持。2.立法层次低，缺乏可操作的法律依据。目前审计署已出台的四个规范性文件在立法层次上属部门规章，其法律位阶和效力低于法律和行政法规，缺乏法律应具有的稳定性和强制性。3.相关制度内容不够完整。如《审计机关公布审计结果准则》中缺乏适用范围、基本原则、法律责任、制裁措施、监督与救济等条文，表述缺乏准确性等。

（二）审计结果公告范围过小

从审计署发布审计公告的数量来看，我国仅就少量的审计项目结果进行了公告，公开发布的审计结果公告低于全部审计项目的 10%，其范围远未达到社会所期望的水平。虽然近年来基层各级政府对外公布了预算执行审计情况结果，但是其内容仍不够详实。此外，中央财政预算执行透明度不强，审计公告中对中央预算执行情况及存在问题的公告内容空泛，无法使公众知晓取之于民的资财是否合理，是否被有效地用之于民。

（三）审计公告内容和形式不规范

《审计署审计结果公告试行办法》第四条规定，审计结果公告主要包括下列内容：中央预算执行情况和其他财政收支的审计结果；政府部门或国有企业事业组织财政收支、财务收支的单项审计结果；有关行业或者专项资金的综合审计结果；有关经济责任审计结果。试行办法中未规定每类公告的具体内容和要素，实际执行时容易具有随意性。审计结果公告的形式也有待进一步规范，例如针对专项资金的审计结果公告，有的将其分为审计的基本情况及评价意见、项目建设效果方面存在的主要问题及原因、审计建议三部分；而有的将其分为基本情况、审计发现的主要问题、审计处理情况和建议、审计发现问题的整改情况四部分。

目前我国实行的是行政模式的国家审计，具有较为浓厚的内部监督色彩。国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关本身，审计机关的独立性和权威性较弱。特别是当政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，或发生区域、行政级次及部门单位利益冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。

四、我国审计结果公告制度的完善

（一）加强相关法制法规建设

由于我国政府审计由宪法确立，其活动依法进行且具有行政执法机关的性质，拥有行政裁决和行政处理、处罚权，因此属于法律制度。首先，对审计结果公告制度的实施应进行强制性规定，使其真正制度化。其次，对于审计结果公告制度的程序、内容、时间等应予以规范化、制度化。再次，应当设立审计结果公告制度相关的法律补救原则。最后，应建立责任追究制度，突出审计结果公告的效果。审计公告结果的执行情况，在很大程度上影响着国家审计的权威性和社会公众对国家审计的信任度。笔者认为，一方面应建立审计结果公告问责机制，在审计结果披露后，人大及时启动相关机制，包括采用询问和质询等方式，要求有关部门就重大问题做出解释和说明；必要时可启动特定问题调查程序，组成专门的临时委员会对某一重大事件进行调查；如果审计揭露的问题涉及犯罪，司法部门应积极配合、及时介入，未达到犯罪程度的应由政府监察部门展开调查。

（二）建立专门的审计结果公告载体以扩大公告的范围

随着审计制度的广泛实施，我国审计结果公告制度无论在内容、形式和方法上均将发生重大变化。扩大审计结果公告的范围，对于发挥审计公告的能效、提升审计公告的社会影响力、使审计工作在促进社会经济的协调发展中发挥更大作用十分重要。因此，应继续推进审计结果公告，扩大审计公告范围，增强审计监督透明度，促进政府行为的公开化、透明化。为了实现帮助社会公众查询审计结果的目的，体现审计独立与审计公开，应由国家审计署建立专门的公告载体，如“审计公报”、“审计通报”等，其内容除了刊登审计署各项规章、规定与决定外，还应刊登对财政、专项资金和其他项目的审计结果，并且随着互联网的不断发展，审计公告信息还可刊登于国家审计署网站。

（三）加强审计公告过程中的独立性

有效地推行审计公告制度要求审计机关必须独立。因此，要完全实现审计结果公开，实现真正意义上的国家审计监督，最彻底、有效的办法是改变现行的领导体制，建立具有完全“独立性”的国家审计体系。审计机关应通过正确处理同政府、人大和公众的关系，尽可能地保障国家审计的独立性，在现行体制下争取实现审计监督职能的最大化。

（四）建立应对审计结果引发争议的机制

借鉴国外审计机关的相关经验，我国审计机关应建立应对审计结果引发争议的措施，至少可考虑以下两种形式：一是建立审计结果听证制度。听证作为现代行政程序的核心制度，其价值在于公民的主体性和参与的平等性，从而提高行政透明度。建立审计结果听证制度，以规范、公开、透明的程序解决审计结果引发的各种争议，从而使公众的知情权得到更好的体现。二是建立审计发言人制度。以此形式推动审计结果公告制度，增进审计机关与公众之间的联系，建立彼此的双向沟通，从而作为解决引发争议的重要手段。