美国住房政策考察及借鉴

孙志华

(中共济南市委党校，山东 济南 250014)

美国住房政策考察及借鉴

孙志华

(中共济南市委党校，山东 济南 250014)

美国政府通过公共住房政策、租金补贴政策、税收政策和信贷政策，使绝大多数美国家庭获得了“体面、安全和可负担的住房”，但也导致了贫民窟现象和次贷危机等重大失误。借鉴美国的经验教训，我们可利用适度宽松的信贷政策，鼓励自住性购房，通过市场机制解决多数人的住房问题;运用房产税政策，抑制投资性需求，缓解供不应求的矛盾，实现房价相对稳定;在保障房建设中引入市场机制，通过税收和信贷等经济杠杆推动商品房配建保障房模式，促进不同收入阶层的混居和融合;充分运用货币补贴制度的灵活性和易操作性，满足中低收入者自主选择住房的需求，并减轻政府当期投资负担。

美国;住房政策;借鉴

通过对美国住房制度的考察与研究，笔者了解到，美国住房政策从鼓励买房和帮助租房两个层面实施:政府通过发达的金融贷款体系、适当的税收减免政策，鼓励居民通过市场购买住房;对于无力购买住房的中低收入者，政府则通过公共住房和租金补贴两种方式，帮助他们解决居住问题。美国的住房政策自19世纪30年代以来不断发展和完善，经验和教训都很典型，值得参考借鉴。

一、美国解决住房问题的主要政策

(一)公共住房政策

1937年美国出台第一部公共住房法案，政府开始对低收入者实施住房保障政策。1949年美国国会通过了《全国住房法》，提出美国住房政策的目标是“向全体美国人民提供体面、安全和可负担的住房”，这也成为历届美国政府公共住房政策的指导方针①王振波:《美国住房政策以及对我国的启示》，《边疆经济与文化》2010年第12期。。公共住房建设由联邦政府主持，建设公房的专项基金由联邦政府划拨。但选址、监督和分配等工作由州政府负责，公房的产权归州政府所有。自20世纪30年代至今，美国政府共建造了约120万套公共住房。这些住房由美国政府住房和城市发展部(HUD)下设的3300个地方公共住房局管理。公房政策的实施，增加了城市中低收入者可负担住房的供给，缓解了中低收入者的住房困难。但是，随着时间的推移，该政策的弊端也日渐凸显。由于政府投资建设的公房选址集中，公房社区成为贫困的磁铁，吸引大量的贫困家庭入住，逐渐演化为贫民窟。如芝加哥的罗伯特泰勒项目，28栋16层4445套楼房，为11000多贫困者提供了住房，有效地缓解了当地低收入者的住房困难。但由于该项目的住户95%没有工作，犯罪率逐年升高，持枪、贩毒、打死警察等事件时有发生，周围的居民避之不及，中产阶级纷纷搬到郊区，导致城市中心区衰败。无奈之下，政府于2007年将此项目拆除。美国北方许多城市在公房政策实施中都有类似的经历，从90年代到现在，有25万个公房单元被拆除。

为克服公房建设的弊端，美国政府采取了两项措施。一是鼓励私有房主为中低收入者提供低租金住房。1961年始政府对市场上可供出租的私有住宅进行筛选，将合格的住房纳入公房体系。对选中的房主，美国政府推出了一系列优惠政策进行补贴，包括为其抵押贷款做担保、提供部分修缮和运营费用等。二是鼓励住宅项目投资企业在每个小区里兴建部分公房。住宅项目投资企业建设符合政府标准的公房可以连续十年享受联邦所得税抵扣优惠，因而具有一定的积极性。公房的比例各州不同，如马里兰州规定，50套以上的住房项目必须有至少15%的房屋面向低收入人群①马小宁:《美国用混居防止贫困人口边缘化》，《人民日报》2011年10月19日。。但有的社区面向低收入群体的住房达到50%以上。从全国来看，政府补贴房占全部住房的20% －30%。这两项措施的实施，迅速扩大了保障房的来源，促进了不同收入阶层的杂居融合，避免了贫民窟现象的发生，极大地减轻了政府投资保障性住房的压力。

(二)货币补贴政策

20世纪70年代，住房供不应求的矛盾已基本得到解决。美国政府开始探索直接对中低收入群体住房进行货币补贴的方式。1974年，福特政府通过了住房与社区发展法案，推出了货币补贴模式。补贴方式具体分为住房证(始于1974年)和住房券(始于1983年)两种。享受“住房证”的住户只能承租房租低于联邦政府确定的租金标准的住房;享受“住房券”的住户可以在市场上自由选择住房，当住房租金低于政府规定的租金标准还有余额时，允许住户保留优惠券继续使用，而当住房租金高于租金标准时，住户自己承担租金差价。在总租金中，租房户支付的部分不超过家庭收入的1/3，政府支付核准的其余部分。由于租金补贴模式引入了市场机制，提高了资金使用效率，政府当期的投资压力也相对较小，得到经济学家们的肯定;又由于租金补贴模式使得穷人拥有了选择住房的权利，他们的孩子可以在好的社区环境和教育环境中成长，因而受到中低收入者的钟爱。具有受补贴资格的中低收入者中有60%的人选择了租金补贴方式②卫欣、刘碧寒:《美国城市中低收入者的住房保障模式》，《国外房地产》2008年第4期。。租金补贴模式目前已成为美国政府对中低收入者进行住房保障的主要方式。

(三)信贷政策

美国政府的住房政策采取“以市场为主、适度保障”的原则，公共住房只覆盖占总人口比例15%以下的中低收入家庭③谢树锋、庞永师:《国内外住房保障体系比较及其启示》，《广州大学学报》2008年第9期。，其他家庭则需要通过市场获得住房。为此美国政府采取了一系列优惠信贷政策，支持和鼓励中低收入者购买自己的住房。中低收入阶层买房的主要方式是抵押贷款。90年代以来，美国住房信贷的首付比例不断降低，甚至一度降到了零首付，使得中低收入者贷款购房的门槛一降再降。但部分中低收入者偿还贷款的能力有限，金融机构不愿为之提供房贷。为此，住房和城市发展部出面为中低收入者贷款提供担保，并支持房利美、房地美等金融机构为之提供担保。购房的中低收入者在享受贷款担保的同时，还可以获得税收抵扣、利息优惠等政策。这些措施推动大量中低收入者贷款购买了自己的住房。目前美国68．69%的人拥有自己的住房。买了房的中低收入者必须退出政府的住房保障体系，挪出空位给其他住房困难者。因此，鼓励购房政策减轻了政府的保障压力，而且促进了房地产业的繁荣，拉动了经济发展。但是，这个政策的教训也非常深刻。过度宽松的房贷政策导致过度借贷现象的发生。中低收入者买下自己没有能力偿还贷款的住宅，在住房市场发生逆转房价下降时，不可避免地导致次贷危机的发生，并最终引发美国乃至全球的金融危机。同时，大量中低收入者贷款买房，使得中低收入阶层住房负担越来越重。在美国的许多城市，中低收入群体偿还按揭贷款的负担，在2003年以后迅速增加，旧金山和洛杉矶尤为突出。(见图1④National Association of Realtors?2006 Median Existing Single－Family House Price，adjusted by the Freddie Mac Conventional Mortgage Home Price Index and the Bureau of Labor Statistics CPI－ UX for All Items。)

图1 中等价值住房每月偿还按揭贷款负担的变化

(四)税收政策

在房地产领域，美国的税收政策与中国正好相反。中国主要在建设和交易环节征税，而美国主要在住房保有环节征税。美国投资住宅项目的企业，和投资其他领域的企业一样，只需交纳企业所得税。在房屋的交易环节政府课征交易税。美国的房地产交易税税率约为2%。在住房的保有环节，房主每年都需要交纳房地产税，各州交税的比例不一，占房地产市值的0．6－3．0%不等。绝大部分美国地方政府，房地产税是其支柱性税收来源，占地方税收收入的50%以上⑤贾康:《房产税改革:美国模式和中国选择》，《人民论坛》2011年第3期。。房地产税主要用于支付义务教育、改善治安和公共环境。一般而言，房地产税高的地区，公立学校的教学设备好、教师工资高，义务教育的水平也高。而义务教育水平高的学区，住房的升值潜力也大。而且交了房地产税，孩子就可以享受从学前班到高中十几年的义务教育，因而美国居民对房地产税的认可程度较高。房地产税政策，一方面使美国地方政府获得了可持续的财政收入，用于支持教育等社会事业的发展。另一方面，房地产税提高了房产所有者的持有成本，抑制了投资性住房需求，美国拥有第二套住房的家庭不足5%。正因如此，美国能够长期保持房价相对稳定，自1940年至2000年60年间房价涨幅平均低于银行利率。

二、我国住房政策面临的主要挑战

目前，我国住房政策面临的挑战主要来自两个方面:

1．房价居高不下。按国际上通行的衡量标准，房价的高低主要是相对于住房购买力而言，最常用的衡量指标是房价收入比。联合国人居中心倡导的理想房价收入比是3:1，即一个中等收入的家庭用三年的收入可以购买一套中等档次的住房。而2010年我国城镇平均房价收入比已达8．3:1，北京达14．3:1，上海12．6:1，深圳15:1，远远超过了世界银行5:1的警戒线。房价高的主要原因有三个方面:第一，城市化带来的住房需求和土地资源稀缺导致的供求矛盾。我国正处于城市化进程中，每年平均有近1500万农村人口转为城市人口。不断扩大的购房队伍与城市有限的土地供应之间的矛盾，必然导致房价不断上涨，这是房价居高不下的根本原因。第二，投资性需求旺盛助长了房价攀升。我国居民储蓄率高，伴随着城市化进程和经济快速发展的是人们对通货膨胀的担忧和房价上涨的预期，通过买房实现保值增值成为许多居民的投资选择。大量投资客进入楼市炒房，加剧了供不应求的矛盾，直接助推了房价飙升。第三，地方财政过度依赖房地产业。据国土资源部2009年调查结果，全国地价占房价比平均为23．2%，有的大城市地价已占到房价的46．7%，卖地已成为一些地方政府的重要财源。地价的不断攀升导致了房价的水涨船高，这是导致房价上涨的一个深层次原因①孙志华:《房价过快上涨的原因及对策》，《学习时报》2010年3月22日第11版。。

2．政府保障压力大。住有所居是社会稳定的前提，任何一个政府都无法逃避对低收入群体的住房保障。近年来，我国不断加大保障性住房建设的力度，廉租房制度、经济适用房制度、公租房制度都获得较快发展。但是，我国住房保障制度刚刚起步，保障能力仍然严重不足，政府压力巨大。第一，中低收入群体规模巨大。与美国不同，中国是发展中国家，居民收入水平总体偏低，收入结构是金字塔形，中低收入者比例巨大，加之房价高企，买不起房的家庭数量庞大，给政府带来了巨大的保障压力。第二，政府保障资金不足。金融危机后，保障性住房建设迅速发展，2009－2010年已开工建设保障房1300万套，2011年开工建设保障性住房1000万套，2012年计划开工建设700万套。2011年底各地保障房建设目标责任书已经签订。而且责任书首次将保障性住房的开工量和竣工量一并纳入全年任务的考核范畴。这些指标如果完不成，将受到从约谈到降级、免职等行政处分。由于任务繁重，面对这些硬性指标，从资金到土地，地方政府都面临巨大的压力。第三，保障性住房制度建设滞后。由于我国住房保障制度还处于起步阶段，各项制度还不完善。比如部分保障性住房特别是经济适用房流入较高收入家庭，挤占了低收入者的机会，降低了住房保障基金的使用效率，反映了保障性住房的准入机制存在漏洞。再如部分享受住房保障的居民收入提高后购买了商品房，却没有退出保障房，而是将保障房出租谋利，反映了保障性住房的退出机制存在问题。这些问题的存在削弱了住房保障制度的社会公平性，也对政府加强制度建设和加快住房保障立法提出了迫切要求。

三、借鉴与启示

(一)利用信贷政策，鼓励自住性购房，通过市场机制解决多数人的住房问题

目前，我国住房政策的重点是抑制高房价。因此，近期住房信贷政策一直取向紧缩。首先，首付比例趋高，第一套房贷款的首付比例，多数银行已经由20%提高到30%，第二套提高到60%。其次，住房贷款的利息率走高，2011年加息三次;2011年7月，5年期以上住房贷款利息率升至7．05%。从2002年到2011年，近十年来住房贷款利率总体趋向走高，特别是自2008年12月以来，利率一直呈上升趋势(见图2)，信贷紧缩的趋势很明显。

从住房信贷政策看出，政府抑制房价心情之迫切，提高了所有购房者的门槛。而这些措施对抑制房价的确起到了一定作用。2011年10月，全国70个大中城市中有34个住房价格环比下降，11月环比下降的城市增加到49个(平均环比仍然上涨0．3%)。但是紧缩信贷政策的负面效应，应该引起足够的重视。特别是对第一套住房的信贷紧缩，只能是权宜之计。因为住房是生活必需品，第一套住房一般是自住性购房，如果信贷政策不利于居民自购住房，就会把这些人推向政府保障，增加政府保障的压力。而目前政府无力保障所有买不起房的家庭，这又为社会稳定埋下隐患。从长期看，紧缩的住房信贷政策不可持续。

安居才能乐业。我国人口基数大，中低收入群体规模大，解决住房问题，首先要鼓励居民通过市场机制购买自有住房。为此，可借鉴美国宽松的信贷政策，逐渐降低第一套住房的首付比例和贷款利息率。目前，美国住房按揭贷款的首付比例是10%(需要担保，次贷危机发生之前是3%)。从住房和城市发展部贷款，信用分在580分以上，首付只需3．5%。根据房地美(Freddie Mac)和追踪房贷利率的银行利率网(Bankrate．com)的调查，美国30年房贷固定利率2011年下滑到4．44%，15年房贷固定利率则只有3．92%。

如果我国第一套住房的信贷政策能放宽一些，可以推动大量中低收入者购买自己的住房。一方面可以大大减轻政府的保障压力，另一方面也可满足中国人“居者有其屋”的置业梦想。当然信贷政策宽松要有度，要吸取美国的教训，谨防次贷危机的发生。

(二)运用税收政策，抑制投资性需求，缓解供不应求的矛盾

投资性需求旺盛，是我国房价居高不下的重要原因。抑制投资需求，最有效的办法是提高房屋持有成本，征收房地产税。美国正是利用房地产税政策实现了房价相对稳定。从长期稳定房价的需要看，中国征收房产税是大势所趋。但根据中国国情，房产税不宜一刀切，对第一套住房不适宜征收房产税。因为在住房的建设和交易环节，政府已经征收了较多的税费，如果再对第一套自住性住房征收房产税，极不合理，也会引起百姓的不满。第二套及以上住房大多具有投资性需求的性质，对其征收房产税是必要的，而且可能抑制房价的效果比紧缩的信贷政策更加显著。因为房产税的征收，既可抑制当前投资需求，进而减少总需求，又可促进多套房的持有者出售房屋增加住房市场的供给，从需求和供给两方面缓解供需矛盾，减轻房价上涨的压力。房产税还可调节收入差距，并可成为政府可持续的收入来源之一。

(三)保障房建设引入市场机制，减轻政府负担

即使房价再低，也会有相当一部分居民买不起商品房。假如政府不能向这些居民提供住房保障，无家可归或居住条件恶化的人增多，必然导致社会不稳定，住房问题就会衍化为社会问题。这是任何理性的执政者都不希望发生的。所以必须完善住房保障制度，确立政府在中低收入者住房保障中的核心作用。近几年，中国保障房建设迅速，住房保障体系不断完善，已经形成了廉租房、经济适用房、公租房、限价房等多种保障形式并存的保障体系。然而，由于需要保障的群体庞大，政府在短时间内很难做到应保尽保，住房难仍然是社会矛盾的焦点之一。而且政府投资集中建设保障房，难免重蹈美国贫民窟现象的覆辙。目前一些低收入群体集聚的小区已经出现了许多问题，如水电暖费难收、物业管理费难收、小偷小摸等，发展下去管理难题会越来越多。解决这个问题可借鉴美国60年代以后的政策，一方面，通过税收和信贷优惠措施，鼓励开发商在商品房项目中配建一定比例的保障房。既可形成混合收入社区，防止贫困人口高度集中，又可减轻政府投资保障房的压力。另一方面，购买居民旧房，扩大保障房房源。新建保障房需要一个过程，在短时间内难以大量增加供给。政府可对市场上待售的居民旧房进行筛选，将合格的纳入保障房体系。可促进不同社会层次的居民相互掺杂，促进街区内多种多样的经济文化生活的融合，而且有利于推动低收入群体向上流动。

(四)货币补贴制度可以成为重要的保障途径

目前中国的廉租房制度有两种形式，一是实物配给，二是货币补贴。货币补贴形式虽然已伴随廉租房制度存在了13年，但覆盖范围比较小，在住房保障中处于辅助地位，发挥的作用不大。而从美国的经验看，中低收入者更钟爱这种保障方式，因为他们可以在市场上自主选择合适的房源，还可以随工作的变动而流动。同时，对政府而言，短期投资保障房的压力小、易操作，可以成为住房保障的重要途径。

目前，住房难问题依然是我国最突出的民生问题之一，为解决这个问题，政府在保障房建设和抑制房价方面作出了巨大努力，并初见成效。但我国的国情决定了彻底解决住房问题任重而道远。学习借鉴美国的经验及教训，我们可以少走弯路，尽快让更多的居民实现住有所居。

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A

1003－4145［2012］09－0163－04

2012－06－08

孙志华(1965—)，女，山东潍坊人，中共济南市委党校副教授。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)