国民政府监察院弹劾权的绩效分析

2012-12-01刘云虹

山东社会科学 2012年9期

关键词：弹劾案惩戒监察

刘云虹

(东南大学马克思主义学院，江苏南京 210096)

国民政府监察院弹劾权的绩效分析

刘云虹

(东南大学马克思主义学院，江苏南京 210096)

监察院是国民政府根据孙中山五权宪法思想创设的政府最高监察机关。弹劾权是监察院的最主要的职权。通过对弹劾对象(被弹劾人的官阶、职务、所在区域)、弹劾原因、弹劾结果的统计，可对监察院弹劾权的行使情况做一个明确和具体的分析，说明监察院的绩效，并折射出监察院制度创新的成与败。

弹劾;监察院;绩效

三权分立制度是西方近代以来的基本政治制度，对于确立和巩固资产阶级民主制度起了重要的作用，但是，随着经济社会的发展，在分权制衡的实践中普遍存在着行政权膨胀而“成为架空立法权、司法权的集权形式，破坏了分权制度”，所以，“马克思认为资产阶级国家并未按照自己所标榜的三权分立原则来建构政权组织形式，往往是行政权过分庞大，而立法权只是作为一种陪衬而成为一种装饰品。”①任雪丽:《马克思恩格斯权力制约思想解读》，《东岳论丛》2009年第12期。孙中山在对西方三权分立制度考察之后，却认为三权分立制度的弊端在于议会的立法权过大构成对行政权的制约，导致政府的无能，应将监察权从议会中独立出来，成立专门的机构独立行使监察权。监察院正是国民政府根据孙中山五权宪法思想创设的国家监察机关，承担监察全国公务人员的职责。然而，作为宪政创新设计产物的监察院却未能实现制度设计的初衷，监察院绩效甚低，不仅在当时受到社会各界的批评，而且在以后的学术研究中也是众口一词。弹劾权是监察院最主要的职权，弹劾权的行使情况也最能反映监察院的绩效。但是，目前学术界对弹劾权的定量研究并不多，即使有，也是大多采用钱端升《民国政制史》中的统计，但钱的数据统计是从1931年到1936年6月的，其后的情况并没有记载。台湾学者常泽民在所著的《中国现代监察制度》中，对监察院的弹劾权有很好的定量研究，但其数据来源主要为钱端升所著《民国政制史》和傅启学所著《中华民国监察院研究》中的统计，以1931—1936年间的数据统计为主，尚不够全面。所以，笔者在前人研究的基础上，根据所查询的《监察院公报》、监察院档案、监察院的施政报告等资料，对监察院从1931—1949年行使弹劾权的情况做一个更加全面和具体的统计和分析，试图通过这个角度和具体的定量分析对监察院的绩效有一个更为明确和具体的认识，并以此作为监察院制度创新成与败的一个缩影。

一、监察院历年弹劾案件数、被弹劾人数

从表1可以看出，弹劾案件数和被弹劾人数从1931年到1936年是逐步增加的，1937年因只有1—2月份数据，所以不能进入统计。1938—1944年明显减少，处于最低水平。这是由于:一方面，抗战期间，监察院推行了纠举权，简便易行，效率高于弹劾权，适应了战时的需要，所以，弹劾案件较战前有所下降，另一方面，战争时期，国土大部分沦陷，监察工作的地域大为缩小，弹劾权的行使困难重重。1944年以后，随着抗日战争形势的好转，尤其是抗战胜利后，弹劾案件数和被弹劾人数又有较大上升，到1947年已接近抗战前的最高年份。但是，随后，由于国民党统治已覆灭在即，监察工作也势必受到很大影响，而且监察重点已在纠正权和纠举权的行使，所以弹劾案急剧下降至历史最低。

表1 历年弹劾案件数、被弹劾人数①监察院:《监察院公报》1—125期;监察院:《监察院工作报告》1945年4月、1946年、1947年;监察院《监察院施政概要》1938年7月;《监察》中华年鉴社1948年版;钱端升:《民国政制史》上册，(上海)商务引书馆1946年版;陶百川:《比较监察制度》，(台北)三民书局1978年版;常泽民:《中国现代监察制度》，(台北)商务印书馆1979年版。注:作者根据监察院公报、监察院施政概要、监察院工作报告所载统计，某些年份弹劾案件数的数据与钱端升、常泽民书中所载弹劾案件数的数据有不同。

二、弹劾对象

1、被弹劾人官阶

从表2到表5的统计可以看出:从1931年3月监察院成立到1936年12月，被弹劾人数1436人，其中，军职人员仅41人，占总数的2．8%，文官1362人，占94．8%。文官中，选任官1人，占0．07%、特任官15人，占1．04%、简任官144人，占7．93%、荐任官394人，占47．77%、委任官415人，占31%。②常泽民:《中国现代监察制度》，(台北)台湾商务印书馆1979年版，第134页。从1937年7月到1947年12月，被弹劾1524人，其中，军职110人，占7．2%，其中，将官18人，占1．2%、校官31，占2%、尉官33，占2．2%、其他武官28，占1．8%;文职1414 人，占92．8%;文官中，选任官1 人，占0．07%、特任官 9 人，占0．6%、简任官 118人，占 7．7%、荐任官 636 人，占 41．7%、委任官 421，占 27．6%、其他文官 229，占15%。③常泽民:《中国现代监察制度》，(台北)台湾商务印书馆1979年版，第144页。从1948到1949年，被弹劾的115人中，文官100人，占87%，其中，特任5人，占4．4%、简任21，占18．3%、荐任42，占36．5%、委任23，占20%、其他文官9，占7．8%;武官 15 人，占13%，其中，将官 7 人，占6．1%、校官 5，占 4．3%、尉官32．6%④陶百川:《比较监察制度》，(台北)三民书局股份有限公司1978年版，第456－457页。。

从1931—1936年、1937—1947年和1948—1949年三个阶段的统计数据看，首先，被弹劾的官员中文官多，武官少，武官所占的比例始终是小的(尽管所占比例逐步上升)，从2%到7．2%到13%。这并不是由于武官的违法失职现象少，而是因为在军人当政的国民政府中监察权行使在军人那里遇到很大的阻碍。其次，被弹劾的官员中官职低的官员多，高级官员少，弹劾对象以中下级官员为主，弹劾的对象是逐步下移:文官中的选任官所占比例为0．07%;特任、简任官占的比例由最初五年的1．1%、10．8%下降到1937—1947年的0．6%、7．7%;荐任官的比例从最初五年的29．5%上升到1937—1947年的41．7%。但是，1948—1949年情况有所不同，特任官、简任官的比例上升为4．4%、18．3%，而荐任官的比例下降到36．5%;选任官委被弹劾者为零;委任官由最初的31%到1937—1947年的27．6%再到1948—1949年20%，有所下降。总体看，弹劾对象以中下级的荐任官、委任官为主，以1931—1936年为例，每年被弹劾的县长人数分别占当年被弹劾人数的 39．6%、51．2%、27．4%、24．9%、38．3%，被弹劾的县长总数占被弹劾总人数的 31．8%。而且，在大部分的时间段内，高级官员所占比例是逐步下降，而中低级官员所占的比例是逐步上升的，这一方面说明中低级官员的违法违纪现象越发严重，另一方面也说明监察院对高级官员的监察越来越无力。

表2 1931年至1936年被弹劾人官阶统计① 常泽民:《中国现代监察制度》，(台北)台湾商务印书馆1979年版，第134页。注:被弹劾不同官阶官员在被弹劾总人数中所占比例为本文作者所加。

表3 1938年1月至1944年12月被弹劾人官阶统计(武官)②监察院:《监察院工作报告》，1945年4月。注:被弹劾的不同官阶官员人数占被弹劾总数比例为本文作者所加。

表4 1938年1月至1944年12月被弹劾人官阶统计(文官)③监察院:《监察院工作报告》，1945年4月。注:被弹劾的不同官阶官员人数占被弹劾总数比例为本文作者所加。

表5 1948年至1949年被弹劾人官阶统计①陶百川:《比较监察制度》，(台北)三民书局股份有限公司1978年版，第456－457页。(甲:文官)

乙:武官

2、被弹劾人所在部门

党政官员中的违法违纪现象主要是官员利用职权谋取私利的结果，不同的部门因所掌握的公共资源和公共权力的不同，违法违纪的程度也有所不同，一般来说，所掌握的公共资源和公共权力越多，违法违纪的可能性就越大，违法违纪的程度就越严重。通过对被弹劾人的职务进行统计和分析，可以使我们了解这一时期，不同党政机关中的违法违纪的大致情况，也可以对国民党统治时期的吏治情况有一个比较具体的了解。因资料所限，只能对1931—1944年的情况做一个统计，被弹劾人职务的具体情况参见以下表。

如前所述，考虑到行政、司法、财务部门掌握较多资源，也更容易出现违法违纪现象，实际上，从所掌握的资料看，以上三部门被弹劾的人数相对较多，所以，对1931—1944年，行政、司法、财务部门被弹劾人数做一统计，并将以上三部门的被弹劾的人数占被弹劾总人数的比例做一统计，具体参见以下表:

表6 1931年至1936年各部门被弹劾人数统计②常泽民:《中国现代监察制度》，(台北)台湾商务印书馆1979年版，第138页(行政、司法、财务人员占总数所占比例为作者所加)。

表7 1938年1月至1944年12月被弹劾人职务别①监察院:《监察院工作报告》，1945年4月(注:行政、司法、财务人员占总数比例为本文作者所加)。

从以上统计可以看出，1931—1936年，以行政、司法、财政或财务部门被弹劾人数为最多(尤其是行政部门)，三部门人数占被弹劾总数的比例始终较高，并且呈逐步上升趋势，三部门被弹劾人数之和占被弹劾总数的比例为72．4%。1938—1944年，依然以行政、司法、财政或财务为最多，尤其是行政部门，三者人数占被弹劾人总数的比例从1938年的72．95%上升到1944年的73．9%，始终居高不下。此外，警务、军事、税务部门次之，建设、教育、交通、救灾、监察、外交、党务、立法、考试等部门又相对少些，这种情况是与各部门所掌握的权力和资源情况相关的。

3、被弹劾人所在区域

从现有资料看，弹劾权在全国的执行情况有较大区别，被弹劾人主要集中在某些区域，而有些区域被弹劾人数较少，这并不代表被弹劾人数较少的区域的官员违法违纪现象较少，而是因为在这些区域监察权的行使更加困难。对被弹劾人所在区域的统计有助于我们了解监察院在全国行使职权的情况。因资料所限，只能就1931—1936年各地被弹劾人数做一统计，具体见下表:

从表8可以看出，1931—1936年，被弹劾人主要集中在中央、江苏、浙江、湖南、安徽、河北等处，它们占所列区域的30%，而人数达1078人，占被弹劾人数的75%。而青岛、天津、新疆、黑龙江、吉林、绥远、察哈尔、热河、青海、四川、云南、贵州、广东等省占所列比例的43%，人数却仅有39人，占总数的2．7%。这说明弹劾权在全国行使的情况差异很大，边缘地区和国民党中央政府控制较弱的地区弹劾权执行很困难。

三、弹劾原因

弹劾原因即弹劾理由，根据《弹劾法》和监察院的弹劾实践，弹劾理由主要有违法、失职两种，相对而言，违法的程度要比失职严重。通过对对弹劾原因的统计，可以对这一时期官员的违法违纪现象有一个更为具体的了解。

表8 1931年至1936年各地域被弹劾人数统计①常泽民:《中国现代监察制度》，(台北)台湾商务印书馆1979年版，第140页。

表9 1931年至1936年被弹劾理由统计②钱端升、荫师炯:《民国政制史》，(上海)商务印书馆1946年版，第277－278页。

从1941年3月到1942年8月，在被弹劾的101人中，违法者计69人，占68．3%，失职和其他32人，占31．7%;③监察院:《监察院工作报告》，1942年10月。1945年1月到1946年12月，被弹劾的366人中，违法者310人，占84．7%，失职及其他56人，占15．3%;④监察院:《监察院工作报告》，1946年2月、1947年2月。1946年8月到1947年12月，被弹劾的409人中，违法者328人，占80．2%，失职及其他81人，占19．8%。①中华年鉴社:《监察》，中华年鉴社1948年版。1948—1949年，被弹劾的115人中，违法者27人，占23．5%;失职9人，占7．9%，违法失职者25人，占21．7%。②陶百川:《比较监察制度》，(台北)三民书局股份有限公司1978年版，第456页。可见，从1931年到1949年，在被弹劾的事由中，违法总是多于失职的，这也说明国民党政府的法纪失去权威，官员以身试法，腐败程度很高。

四、弹劾结果

根据《弹劾法》等法律规定，弹劾案成立后，由监察院移送有关机关办理，包括:1、惩戒机关。③根据公务人员的分类，选任政务官被弹劾的惩戒机关是国民党中央监察委员会;特任政务官与特派政务官被弹劾的惩戒机关是国民政府政务官惩戒委员会;全国荐任职以上事务官及中央机关为任职公务员被弹劾的惩戒机关是司法院的中央公务员惩戒委员会;地方委任职公务员被弹劾的惩戒机关是地方公务员惩戒委员会;少将以上军事长官属国民政府军事委员会军事长官惩戒委员会，上校以下普通军官佐属军政部和海军部。立宪后规定，弹劾案成立后，总统副总统弹劾案的惩戒机关是国民大会。2、司法机关。被弹劾人员违法或失职之行为有涉及刑事或军法者，除向惩戒机关提出外，并应送各该管司法或军法机关依法办理。3、国民政府或被弹劾人的主管长官。弹劾法规定公务员违法行为，关系人民生命财产情节重大者，经监察委员提出弹劾案，并经审查，认为应付惩戒时，监察院长除将该弹劾案移付惩戒机关外，并得同时呈请国民政府或通知该主管长官为急速救济之处分。立宪后规定对于总统副总统的弹劾案，国民大会只就罢免与否为决议，若涉及刑事，须于罢免之后，由法院审判之。监察院弹劾案件的移送和弹劾案的惩戒情况见下列表。