国家与社会关系变迁中的我国行业协会发展——以青岛市为例

赵立波

(中共青岛市委党校，山东 青岛 266071)

国家与社会关系变迁中的我国行业协会发展
——以青岛市为例

赵立波

(中共青岛市委党校，山东 青岛 266071)

来自政府与市场两方面力量推动我国行业协会的发展，国家与社会关系变迁、政社力量变化影响行业协会的生成与发展。通过以青岛市为例的调查研究发现，市场作用日益突出，官办协会与民办协会在组织结构、内部治理、行为模式等方面趋向一致，但市场尚未取代政府成为行业协会发展主导力量。

行业协会;中介组织;政社关系

改革开放以来，来自政府与市场两方面的力量推进着行业协会的发展。那么，在社会转型背景下国家与社会关系的变迁、政社力量的变化如何影响行业协会的发展?上述影响达到什么状态?上述影响是否及以何种方式持续?笔者以青岛市为例对上述问题进行探讨。①本研究结合笔者参与青岛市“十二五”行业协会发展规划制定及进行的问卷调查进行，问卷调查于2010年7—9月进行，向青岛市民政局登记的82个行业协会发放问卷，回收有效问卷50份。

虽然与广东、浙江、上海等地相比，青岛市行业协会发展水平并不处于领先位置，②2011年7月7日发布的《青岛市“十二五”行业协会发展规划》指出“(青岛市行业协会)与沪、浙、粤等地区相比还有较大的差距”。但却在全国率先制定并发布《“十二五”行业协会发展规划》(以下简称《规划》)。同时，青岛地处东南沿海行业协会发展相对较快地区向其他地区过渡地带。因此，选择青岛进行研究具有典型意义。

一、政府抑或社会选择?

在中国，作为社会团体范畴存在的行业协会是各方高度关注并寄予厚望的组织。十六届四中全会上对行业协会有如下表述:“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”按字面理解，行业协会似乎被看作是与社团、社会中介组织并列的组织，而非社团或社会中介组织的组成部分，但更恰当的理解应是行业协会是社团、社会中介组织特殊而重要的类型，并列表述是显示其特殊性与重要性。

改革开放之后，先是政府的推动后又叠加上市场的拉动推进行业协会发展。最初的行业协会是政府结合自身改革、加强行业管理而发起成立的，如1979年成立的中国企业联合会、中国质量管理协会，1980年成立的中国包装技术协会等。随着体制改革不断深入、市场经济不断发展，市场、企业逐步成为推进行业协会发展的重要力量。1990年代国家明确经济体制改革的市场化目标后，行业协会发展进入快速增长期。青岛市行业协会的发展清晰显示出上述发展轨迹，青岛市的行业协会是1980年代兴起、1990年代快速发展的，进入新千年后，市委、市政府积极顺应市场经济发展及社会转型要求，制定实施了一系列培育发展行业协会的政策措施，行业协会进入快速健康发展轨道并在青岛市经济社会发展中发挥了重要作用。截止到2010年9月，青岛市行业协会已达195个，其中在市民政部门登记的82个，各区(市)民政部门登记的113个。问卷

政府发展行业协会的重要动因是力图将其发展成为政府实施行业管理的助手、联系企业的纽带。结合行政管理体制改革，政府在培育行业协会的同时将部分原由政府行使的职能转移到协会，许多行业协会甚至直接由政府专业经济管理部门改制而成，因而，行政主导性、行政依附性及政会不分是我国行业协会的突出特征。值得注意的变化是，随着市场经济体制逐步完善、社会转型加快推进特别是公民社会发展，社会力量不断壮大并以更积极的姿态参与到行业协会发展之中。同时，政府有意识放权、转移职能、鼓励企业举办行业协会及商会，市场的力量逐步成为发展行业协会的重要推力，民间自发成立的行业协会发展迅速。从成立方式看(关于行业协会成立方式有多种划分，如有人采取自上而下模式、“生产内生”模式、“中间模式”三分法①贾西津等:《转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2004年版，第110－120页。)，官办协会与民间举办的协会均为25个，各占半壁江山，这似乎显示政府力量与市场力量在行业协会发展中达到了某种平衡。

青岛的上述变化不是特例，而是反映了行业协会发展的一般趋势。比如截至2003年底，广州市60%的行业协会源于政府指导成立或部门分离成立，属体制内生成;体制外生成的为40%。②罗欣贤、杨建梅:《广州市行业协会现状与发展对策》，《探求》2005第2期。截至2006年底，北京市登记的市级行业协会有159家，44．1%由政府发起，33．1%由政府和企业发起，18%由企业发起，能人发起等为4．4%，“可知北京市56%的行业协会成立、发展与非政府的力量分不开。”③徐家良:《北京市行业协会发展到了哪一步》，《中国社会报·社会组织周刊》2010年10月31日。

二、政社力量平衡?

官办协会与民办协会各占半壁江山仅仅是巧合吗?有无其他深层次根源及影响?

第一，行业协会覆盖面。问卷调查显示，青岛市行业协会业内企业数平均值为1098．38(个)，协会会员数平均值为97．14(个)，行业协会覆盖面平均值为37．67%。覆盖面不到40%说明行业协会的代表性还不够充分，如温州行业商会与行业协会2007年覆盖面平均分别为47．1%、52．23%。④阳盛益、郁建兴:《温州市行业协会与行业商会的比较研究》，《中共浙江省委党校学报》2007年第5期。为此，青岛市提出了“十二五”末覆盖面达到60%的目标。另外，民办协会与官办协会覆盖面大致相同，分别为38．61%、36．68%。

第二，职能作用发挥情况。从总体看，行业协会在承接政府职能、协调会员行为、提供多元化服务、促进经济发展等方面发挥了积极作用。表1显示，大部分行业协会(66%)认为作用发挥比较充分。仅依据问卷调查结果，可得出行业协会职能作用发挥良好的结论;由于问卷调查结果是自我评价，可能存在评价偏高问题，一些学者研究认为现实情况通常是“权力不足、服务不足、代表性不足和自律机制不完善”⑤郭薇、常健:《行业协会参与社会管理的策略分析——基于合同协会促进行业自律的视角》，《行政论坛》2012第2期。。同时，官办协会与民办协会职能作用发挥差异不明显，如果按照五级量表赋分(非常充分、比较充分、一般、较小、很不充分分别赋 100、80、60、30、0 分)，官办协会与民办协会得分竟分别为75．2、76 分。

第三，自身经济状况。行业协会自身经济状况从总体看不甚令人满意，共有43个协会对2009年收入问题进行了回答，43个协会平均收入为383473．40元。其中，官办协会收入平均为368826．73元，民办协会略高，平均为397454．30元。《规划》承认:“……行业协会的经费来源主要依赖会费和少量有偿服务收入，会费缴纳比例偏低。缺乏通过提供服务获得收入的途径，远远不能满足行业协会维持运转的基本需要，影响了协会的生存和发展……”从收入结构分析(见表2)，会费收入为大部分协会(39家)均有的主要收入来源;服务性收费总量与会费收入接近，但只有19个协会有此收入;有7个协会有其他收入，主要是利息收入;另分别有2、2、1家协会有规模不大的经营收入、政府拨款、企业赞助;全部43个协会竟没有一家有社会捐款、参与政府购买服务收入。总额区区19000元政府拨款、零政府购买服务收入及社会捐款，说明政府对包括官办与民办在内的行业协会直接经济支持极为有限，良好的社会公益环境尚未形成。

另一个反映协会经济状况的指标是办公场所。调查显示，自身拥有办公场所的仅有1家，半数协会租用办公场所，2个行业协会甚至在协会领导或成员家中办公。

第四，人力资源情况。行业协会领导人产生基本实现了规范化，除少数协会领导人由主管单位提名产生、派遣任命外，大都由理事会、会员大会或会员代表大会选举产生。但调查也反映行业协会工作人员年龄老化、专职人员偏少、激励保障严重不足等问题:协会会长、秘书长平均年龄分别达到55．29、51．47岁，属专职人员的分别仅占30．6%、54%;由于多数行业协会生存困难，协会的专职工作人员70%左右是机关、企事业单位退休返聘人员;专职人员平均月工资为1405元，其中官办协会为1562．38元，民办协会仅为1211元，这不仅与机关及国有企事业单位相差悬殊，而且远低于在岗职工平均工资(2010年青岛市在岗职工月平均工资为2379元)。

表1 行业协会职能发挥程度

表2 行业协会2009年总收入及收入结构

三、政府主导终结?

经过30年改革发展，国家与社会关系发生深刻变化，政府主动让渡空间，市场领域逐步扩展，民办协会越来越多。同时，国家逐步形成统一的登记管理政策，推进市场化、政会分开等改革，官办协会与民办协会共处于市场经济环境下，相互学习、借鉴，在许多方面已趋于一致。迄今，政府推动与市场拉动成为推进行业协会发展的两大动力，而青岛行业协会官办与民办各占半壁江山极富象征意义，即国家与社会对行业协会发展的影响力似乎达成了某种平衡。

市场作用越来越突出、政社作用达成某种平衡，是否意味着政府主导的终结?市场是否已经或将在不长时间可以取代政府成为行业协会发展的主要力量?有学者结合国家社会关系变化，甚至从发生学意义上将官办与民办或自上而下、自下而上形成的协会区分为行业协会与(行业)商会，并认为“性质:(行业协会)是政府部门的延伸，准官方机构;(商会)是协调企业、政府、市场关系的民间中介组织，产生途径:(行业协会)由政府主管部门自上而下组建;(商会)由会员自发地自下而上组建”①黄孟复:《中国商会发展报告No．1(2004)》，社会科学文献出版社2005年版，第68页。也有学者认为“行业协会的建立遵循的是自上而下的路径，它们大多是政府机构改革的产物，承担着代替政府部门进行管理的职能;行业商会的建立遵循自下而上的路径，其产生基于市场经济发展和社会民主化进程的需要，是企业有组织地参与经济过程、社会过程乃至政治过程的产物。”但也同时承认:“即使是民间商会发展相对较好的温州，民间商会对政府的依赖性仍然很高，政府仍然是民间商会发展的最大制约因素。”②阳盛益、郁建兴:《温州市行业协会与行业商会的比较研究》，《中共浙江省委党校学报》2007年第5期。

通过深入调查笔者发现，政社作用、政会关系是复杂的，而且无论官办协会还是民办协会均具有浓厚的政府“情结”，如《规划》指出的那样:“我市行业协会存在的行政化倾向严重，过度依赖政府，政会不分，企业和行业认同感不强等问题……”从行业协会最需解决的问题看，协会对政府存在过高期待与依赖。

从协会自身分析，最需要解决的突出问题依次是加强能力建设、积极承接政府应转移职能、扩大协会覆盖面及扩大经费来源。有部分协会关注健全内部相关制度问题，但各方关注并作为行业协会改革重要内容的政会分开，仅有2个协会将其作为最需自身解决的突出问题，另有5个协会将其作为最需政府帮助解决的突出问题。从需要政府帮助解决的突出问题分析，政府职能转移、政府购买行业协会服务、健全相关政策法规是协会最关注的问题;落实免税政策、增加政府拨款等经济支持，以及加强监督管理问题也为协会所关注;政会分开问题最不被重视。

政府职能转移是协会最需政府帮助解决的突出问题，积极承接政府转移职能是协会自身位列第二的亟待解决问题，说明政会职能关系仍未理顺、政府依然掌控着诸多行业协会职能;而企盼政府职能转移几乎成为全体协会乃至登记管理部门的一致心声、共同愿景。2009年8月青岛市民政局的一份文件总结工作成绩时说:“四是鼓励协会积极承接政府职能。近几年，全市有23个行业协会承接了政府转移的企业资质评审、等级评定、人员培训、牌证票据管理发放、注册、认证等60项职能……”。推进政府购买服务是最需要政府帮助解决、位列第二的突出问题，政府购买服务既是解决协会经济困难，也是理顺政会关系与密切政会关系的重要手段。政会分开问题在两项调查中选择率均最低，实际上大多数协会认为政会分开并不是个问题，这一方面反映经过改革，政会已经相当程度实现“分开”了，如根据国务院部署青岛落实政会职能、机构、人员等分离工作，198家行业协会中兼职的247名公务员中有240名退出，占兼任总人数的97%;另一方面反映许多协会(包括政府主管部门)并不希望政会迅速、彻底分开，协会借助政府力量可以便捷开展某些工作，而政府主管部门也可通过具有“二政府”性质的协会做一些不便以政府名义从事的事务(开展活动、组织收费、安排人员等)。

调查显示，行业协会把加强能力建设作为自身最需要解决的突出问题，但能力本身非常宽泛，还需要具体问题具体分析。

表3 行业协会在能力建设方面面临的突出问题

表4 加强行业协会能力建设最需要的外部条件

表3显示:缺乏国家支持是缺乏资金外能力建设方面协会面临的最突出问题;选择行政干预太多是突出问题只有少得可以忽略不计的1，这是否可以认为一定程度的行政干预是可接受的?表4显示，加强行业协会能力建设最需要的外部条件第一选择是政府部门重视。而政府部门重视与国家支持、行政干预内容重合之处甚多，将政府部门重视与国家支持、行政干预结合起来进行分析，可认为协会更关注政府包括行政干预等方式的重视、支持。这表明在加强能力建设方面，协会更希望得到政府的重视、支持乃至必要的干预。

概而言之，通过对协会自身亟待解决与最需要政府帮助解决的突出问题调查与分析，可以看出行业协会对于政府的重视、支持有过高期待与依赖，这实际反映了目前协会发展存在诸多协会乃至市场自身难以解决的问题，需要政府干预、支持。因此，虽然在国家与社会关系调整过程中，市场对行业协会发展作用日益突出是大趋势，但至少目前谈论市场已经或将取代政府成为主导行业协会发展的力量尚言之过早。

四、总结与展望

改革开放30年以来我国的行业协会几乎在零起点上逐步发展壮大，这其中，来自政府与社会两方面的力量均发挥积极作用。同时，面对大致相同的市场环境与国家政策，官办协会与民办协会的组织结构、内部治理、行为模式等趋向一致。从趋势看，政府与市场将继续共同发挥作用，后发的市场作用越来越突出;但政府主导并未终结，政府的作用依然重要且关键，行业协会对政府有过多的依赖与期待。这些依赖与期待的现实基础是什么?

从政府推进行业协会发展动因分析。政府的初始动因是在变化的条件下将政府管理向社会延伸，将行业协会发展成为政府实施行业管理、联系并管控企业等工作的助手，直到1999年国家经贸委依然将“协助政府部门加强行业管理的职能”作为行业协会三大职能之一。行业协会在发展过程中，其自律性组织的自律要求、所属会员的服务提供与诉求表达要求等日趋强烈，甚至在政府引导下市场主体开始自下而上发起成立行业协会。然而，行业组织的特殊性与重要性使得政府始终力图通过“培育扶持和依法管理”对其保持控制力，十六届四中全会要求行业组织发挥“提供服务、反映诉求、规范行为”职能，但行业组织必须是在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中有所作为，在加强社会管理框架下发展壮大。

从行业协会权力来源分析。包括行业协会在内的非营利组织存在的委托代理关系模式是“资源的提供者通过一定的途径将资源委托给非营利组织，非营利组织通过使用该资源服务特定或不特定人群，实现委托人的公益理想和完成组织使命。”①姜宏青:《非营利组织透明信息的机理和途径分析》，《山东社会科学》2012年第2期。协会成员将包括权力资源在内的各种资源委托给行业协会，由行业协会使用资源实现委托人意愿，因而作为受托人的行业协会其权力理论上来自成员委托。然在我国特殊环境下，行业协会权力来源实是双重的，除成员委托外政府的“赋权”极为关键:其一，行业协会发展有赖于政府让渡职能空间，而迄今政府让渡职能工作仍处于进行时，正如前述“政府职能转移是协会最需政府帮助解决的突出问题，积极承接政府转移职能是协会自身位列第二的亟待解决问题”;其二，“一业一会”法团主义式的管理政策实际将行业协会垄断性地置于政府与企业之间，政府的承认是其合法性重要基础，这实际也是一种“赋权”;其三，政府与市场、公权力与私权利等界限尚未很好厘清，甚至行业管理究竟是政府职能还是行业自组织职能、行业管理与行业自律内涵与外延如何划分等问题未得以彻底解决，协会权力来源依然存有模糊之处。

从政府职能转移分析。我国政府改革一个重要内容是由部门管理向行业管理转变，政府部门不再依据产品设置而是依据行业设置，由此政府一方面将一些政府经济管理部门改为行业性组织，另一方面将诸多原有政府行使的一些行业管理职能交由行业性组织。政府职能转移是大趋势，如仅1998年国务院机构改革就将200余项职能移交行业协会，2007年国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》要求“各级人民政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。”适宜于行业协会行使的职能应委托或转移，但什么职能属于“适宜于”范围在很大程度上是由政府及其部门予以明确的，职能委托或转移也主要依赖于政府部门进行，行业协会常常处于被动地位;加之行业自律与政府行业管理之间依然存在难以厘清之处，政府可依据强制力或“先占权”而自然行使着部分行业管理或自律职能，因而政府职能转移工作依然任重道远。

从政会关系分析。国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》提出:“……坚持政会分开。理顺政府与行业协会之间的关系，明确界定行业协会职能，改进和规范管理方式。”但现实中的许多行业协会(包括一些政府职能部门)对政会分开工作态度并不积极，这反映政府与协会在职能、人事、机构等方面存在复杂的关系，特别是政府与协会职能如何划分、政会关系如何理顺、政府职能如何向协会转移等问题远未在理论与实践上完全解决;政府对协会发展的有效支持体系(如购买行业协会服务)、协会独立运作的良好政策环境尚未形成，而行业协会自身能力乃至公信力有限，多数行业协会短期实现完全独立条件尚不充分，因此笔者赞同这一观点:“在转型时期，政府良好管理与行业协会自身的发育成长互为条件。”②徐家良:《互益型组织:中国行业协会研究》，北京师范大学出版社2010年版，第36页。互为条件，意味着政会关系不是简单分与合的关系，而是相互依存、交互作用、共同发展的关系。因此，政会分开应作为发展方向、改革长远目标，近期则应顺应国家与社会关系变迁、市场力量不断壮大现实与行业协会发展需要，将协调好政会关系、充分发挥政府与市场两方面作用作为主要政策目标。

C26

A

1003－4145［2012］09－0171－05

2012－07－08

赵立波(1962—)，河北馆陶人，中共青岛市委党校、青岛行政学院教授，教研部主任，享受国务院特殊政府津贴专家，硕士研究生导师。

本文系国家社会科学基金课题“事业单位管办分离机制创新与绩效评估研究”(项目编号:11BZZ039)的阶段性成果。调查显示:50个协会的成立时间(有一家未注明成立年份)，1980年代只有2家(均为1984年成立)，1990年代有15家，新千年后行业协会发展明显提速，共成立32家。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)