新形势下加强中国领事保护机制的若干思考

王涛

[摘 要]领事保护是一国公民出行海外时所能享受到来自本国政府的最主要保护。近年来随着中国公民出境人次急剧增长，中国领事保护面临着海外中国公民安全问题的紧张形势，在处理了众多领事保护案件之后，中国渐渐形成了以领事保护预防和领事保护应急为主要内容的领事保护机制。但在迅速增长的工作压力之下，我国的领事保护机制也暴露出立法缺失、领保队伍规模偏小等问题，确保领保工作有法可依、领保队伍保障有力、领保反应快速及时正是未来加强我国领事保护机制的前进方向所在。

[关键词]领事保护；海外公民安全；立法； 领事保护队伍

[中图分类号]D82 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）05 — 0028 — 03

何为领事保护？作为处理国家间领事关系的权威条约，1963年修订并于1967年生效的《维也纳领事关系公约》并没有给出明确的界定，而只是在第五条“领事职务”项下给出了带有保护涵义的相关条文，如第五条第一款“于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民—个人与法人—之利益”，并在本条内其他条款给出了关于领事保护的具体事项。①在我国外交部发行的最新版《中国领事保护和协助指南》中将领事保护具体界定为这样一种行为，即“中国公民、法人的合法权益在所在国受到侵害时，中国驻当地使馆、领馆依法向驻在国有关当局反映有关要求，敦促对方依法公正、妥善处理，从而维护海外中国公民、法人的合法权益”。②该指南还对被保护的主体—海外中国公民、法人以及保护的具体合法权益—人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权、法定社会福利、人道主义待遇等作出了明确规定，由此可以反映出，作为一种政府行为，领事保护是确保公民在海外出行时遇到困难的有力保障。

近年来，随着我国公民出境人数的迅速增加，海外公民的安全风险问题日益突出，保护海外中国公民安全及合法权益已经成为中国海外利益保护的首要问题。在保护海外公民方面，领事保护发挥着重要作用，而愈加严峻的海外中国公民安全形势也对中国的领事保护机制提出了新挑战。

一 、加强领事保护的动因：日趋紧张的中国公民海外安全问题

我国境内居民出境人员自2000年突破1000万人次后，一直以年均18.5%的高速递增，基本上每2-3年即增加1000万人次，至2011年已达7025万人次，并据国家旅游局统计，在2012年将会达到7700万人次。③随着我国公民到海外旅游、经商、留学人数的快速上升，他们的人身、财产安全及各种合法权益遭受侵害和面临风险的局面正日益严峻。

与早年20世纪初期美国排华浪潮以及以后一系列海外排华行动—如20世纪50年代马来西亚的“排华”禁令、60年代印度尼西亚的“排华”、70年代越南的“排华”事件以及性质恶劣影响极深远的1998年印尼对华人的大屠杀—等相比，近年来特意针对华人的大型整体性排斥事件并不多见，但大大小小的个人人身安全事件不仅屡见不鲜，反而有愈演愈烈之势。2011年惊心动魄的埃及、利比亚以及日本大撤侨还让人记忆犹新，2012年刚入年不久，三起比较大的中国公民海外安全事件又在媒体上端掀起了新的波澜，如当地时间1月4日，温州籍商人在意大利罗马被抢劫，并与女儿一起被枪杀于街头；当地时间1月28日，29名中国工人在苏丹被反政府武装劫持；当地时间1月31日，25名中国工人在埃及被当地的土人扣押。接踵而来的海外公民安全事件和急剧增多的出境人数给中国的领事保护工作带来了巨大压力，也对领事保护机制的建设提出了更高的要求。

二 、中国现行领事保护机制的基本内容

事实上，多年来，我国在领事保护工作方面已付出了巨大努力。改革开放前，中国因为封闭的政治环境，较少与外界发生接触，中国的对外使领馆屈指可数。1979年7月中国加入《维也纳领事关系公约》后，中国的对外使领馆建设日趋升温，中国与国外的领事关系也迅速发展了起来，领事保护工作的开展空间也就愈加广阔。据最新版的《中国领事服务和协助指南》，我国目前有260多个驻外使领馆，他们都是实施领事保护的主体。在诸多外事机构中，有70多个领事机构，与国外领事机构在国内相呼应的是外交部领事司，现有工作人员300多人，已成为外交部第一大业务司。①中国外交部于2006年在领事司内新设了领事保护处，专职从事海外中国公民和法人合法权益的保护。次年，又扩充人员，将领事保护处升格为中国领事保护中心。

作为外交部第一大业务司的外交部领事司早已构成了领事保护的“硬件”基石，而从领事保护处到领事保护中心的转变，则意味着中国政府对加强领事保护正投入更多的决心。那么作为制度保障的“软件”：一整套完备的领事保护机制是否存在呢？中国外交部发言人在2012年2月10日回应中国工人在苏丹被劫持一事时说：“中国已形成有效的领事保护运行机制”②，在此之前的1月16日，外交部领事司司长黄屏做客人民网强国社区时，亦突出强调了领事保护“机制”的作用，透露出2012年要继续“抓机制建设”的工作计划。③由此看来，中国官方尤其是外交部门已明确中国的领事保护机制正在运行当中，至少是事实上存在。那么这套领事保护机制的内容是什么？根据外交学院夏莉萍的研究，我国的领事保护机制可归结为领事保护预防机制和领事保护应急机制，这两点是目前中国领事保护的基本内容。

领事保护预防机制指外交部在商务部、公安部等其他部门的配合下，通过发布旅行预警信息，加强对出国人员的宣传教育，普及国际旅行知识，强化派出机构安全防范工作等手段，以避免和尽可能减少危机海外中国公民人身和法人财产安全案件发生的制度化体系。④黄屏在与网民的互动中透露出外交部加强领事保护预防机制建设的九大举措，即建机制、抓领馆、下地方、进企业、入校园、建网站（即“中国领事服务网”）、搭平台（即移动通讯平台）、用媒体以及发指南等，这无疑是对我国领事保护机制内容的具体化表述。

与领事保护预防机制的平台联动机制类似，领事保护应急管理因涉及到国内的不同部门，因此外交部、商务部、公安部等中央国家机关、各级地方政府以及侨团等多方参与的协调机制应运而生。在中央层面，中国公民和机构安全保护工作部际联席会议负责统一指挥、协调境外涉中国公民和企业的重大领事保护事件的处置工作，一旦发生涉及海外中国公民安全的大规模突发事件，部际联席会议制度就会启动，就各部门协调处理此类案件作出紧急部署。⑤在外交部和驻外使领馆层面，领事保护中心负责处理和协调有关各方参与领事保护工作。所有驻外使领馆实行中国公民自愿登记制度，以便紧急情况下取得联系。在地方政府层面，各级地方政府也建立了相应的应急协调机制，有的省份，如广东、福建等省的外事办公室新设立了“涉外安全处”，专门负责协助外交部处理海外本省居民的领事保护案件。

三 、对加强中国领事保护机制的几点建议

（一）加快立法建设，做到领事保护有法可依

中国的领事保护在“硬件”保证上比如使领馆人员保障以及部际联席会议的资源统筹上都已经有了较好的发展，而一个成熟办事框架内所需的最主要“软件”—法律却是姗姗来迟。目前，中国还没有完整统一的领事保护法。2005年，中国政府推出《国家涉外突发事件应急预案》条例，次年4月25日，国家旅游局、外交部联合发布《中国公民出境旅游突发事件应急预案》，首次建立起包括信息收集、预警评估和预警发布等内容的旅游预警机制。随后，《外交部重大突发事件应急预案》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家涉外突发事件应急预案》等相继出台。2007年3月，外交部根据全国人大代表和全国政协委员的建议，开始研究分阶段推动领事保护立法，规范领事保护工作。目前，中国关于领事方面的专项法律只有1990年10月30日通过的《中华人民共和国领事特权和豁免条例》，调整的是外国驻中国领事的特权及豁免权。2009年11月9日出台了《中华人民共和国领事工作条例（征求意见稿）》，主要对领事职责的范围、旅行职责的基本原则、领事保护制度以及领事工作的有关事项进行了初步规范，而这一征求意见稿至今尚未变成法律。

领事保护立法的缺失使我国的领事保护工作缺少了一定之规，面对突发事件只能靠仅有的几个“应急预案”来协调各方，一旦事情结束，则所涉部门悉数退场，皆大欢喜，从而使我国的领事保护工作显得被动应对有余而主动规范不足。同时，立法的缺失不仅使各项领事工作如预警信息发布、紧急撤侨、领事保护基金、公民紧急医疗等服务缺乏统一而有束缚力的的规划和执行依据，而且会较大程度上促成这样一种局面，即出境公民在遇到问题时寻求领事保护的法律意识不够，往往选择自己忍气吞声。因此，一部成文的有约束力的领事保护法迫在眉睫，它不仅可以使部门联动时做到责任明确而不相互推诿，还可以通过法律宣传将相关的领事保护知识内化为出境公民个人的知识，从而提高公民海外出行的警觉与自觉，在遇到事情时公民个人可以从容应对，从而也能较大幅度的提高领事保护工作的效率。

（二）壮大领事保护队伍，做到领事保护保障有力

据《中国领事服务和协助指南》，我国实施领事保护的主体是政府，在国外是驻外使领馆，而目前中国有260多个驻外使领馆。显然，领事人员是我国目前实施海外公民领事保护的主力，但据资料显示，我国目前的领事人员只有几百人，领事人员与出境人员数量的比值远远小于美国、日本等国家。关于这一点，外交部部长助理乐玉成曾经这样说：“我们所有驻外使领馆负责领事侨务的一共600多人，现在中国每年出境人数达6000万人次，平均每个驻外领事官员要给10万人提供可能的领保服务，也就是1：10万，而这个数字美国是1：5千，日本是1：1.2万”。①伴随着出境人员数目的剧增，以及海外公民安全问题的突出，即使是号称外交部第一大业务司，但也仅仅只有300来人的领事服务司，也难言堪承大任。毕竟，加起来只有600人左右的领事保护队伍在瞬息万变的海外安全形势和巨量的平常领事服务工作面前，显得过于渺小。

如何壮大领事保护队伍？笔者认为至少从两个方面可以来考虑，一是政府层面每年的外交部人才招录，二是教育教学部门的人才培养。首先是加大外交部人员招募的力度。现行国家机关的人员招募主要是通过每年的国家公务员考试来进行的，外交部也不例外。长期以来，外交部的人员招募以高标准和严要求著称，其门槛之高可算是“难进”的一个主要因素，但外交部的人员招募之少也是“难进”的另一个主要因素。笔者通过对5年来外交部每年的招录人数做了统计，其中2008年是219人，2009年157人，2010年129人，2011年89人，2012年125人②，对5年加权平均，每年143.8人，而除去涉及专业性较强的技术类人员，每年平均招收进外交部业务司的人约100人左右，而这些人中能直接从事领事保护工作的就变得屈指可数了。在大批留学人员学成归国以及我国众多法学和外语类毕业生走向社会之际，懂外语又能做实务的人才为数不少，所以加强领事保护的一个现实路径是外交部可适当扩大人员招募规模，为领事保护工作增添更多的人力保障。其次是教育教学部门需加强人才培养，为我国领事保护工作积蓄更多后备力量。我国高等院校的国际关系、外交学、国际政治以及外语类专业长期以来一直是外交人才培养的重镇，但是可能是囿于国内严重缺乏实务人才与教学科研人才的之间的“旋转门”体制，中国的国际关系教学往往呈现出重理论、轻实务，重“高阶政治”而轻“低阶政治”的倾向，由此长期以来形成的国际关系教学机制有待改进。

（三）利用新媒体，做到领事保护快捷有效

相对于广播、报纸以及电视等媒体而言，近20年中出现的门户网站以及社交网络可以算得上新媒体。新媒体之“新”在于其传播消弭边界，信息传递瞬间到达，信息反馈也能做到迅速高效。毫无疑问，发挥利用新媒体的快捷反应将大大提高中国的领事保护工作效率。如前所述，中国外交部门已经有了接触“新媒”的尝试了，如在2011年11月开通的“中国领事服务网”，为出境人员提供一站式的信息服务。在此之前，外交部在2011年4月开通了名为“外交小灵通”的微博，笔者观察到“外交小灵通”在已发布的微博中，较多涉及外交动态和出境提醒，因其巨大的转发量和微博信息传递的爆炸效应，可以说为领事保护知识的宣传做出了较大贡献。

事实上，笔者注意到，微博在涉及领事保护的处理过程上已经显示出很强的时效性，如2012年2月16日14：45新浪微博上一位叫做“王小彤”的网友，发布了一条中国小留学生被困菲律宾马尼拉机场难以入境的消息，热情的网友将此消息发布在微博上并“@”（网络名词，在微博中意为“通知”）了“外交小灵通”，此消息迅速在微博上转发了2921次。当日16：29时，“外交小灵通”发布消息说已紧急联系中国驻菲律宾大使馆，使馆领事官员已赶赴现场进行磋商。2月17日上午9：44，“外交小灵通”再次发布消息说驻菲使馆连夜多方磋商，已成功解决小留学生入境问题，该学生已于2月17日晨入境。纵观整个事件，微博在其中起了很重要的作用，它使我国海外公民遇困的消息须臾之间在同胞中传递，而网民的大量转发和不断的“@”又给作为外交部代表的“外交小灵通”以较强的舆论监督，最终事情在一天之内圆满解决，这样的领事保护处理速度在传统媒体时代是远远无法达到的。

不过，因网上消息泥沙俱下、信息真伪令人难以识别，当前的中国领事服务部门还应做好危机时刻保持信息透明度，并对虚假信息进行即刻辟谣的工作。另外，虽然“外交小灵通”确已显示出能“扶危济困”的作用，但它的“身份”背景毕竟是“外交部新闻司公共外交办公室”，领事保护工作或者相关服务信息只是这一微博发布的信息中的一部分，所以中国的专司领事保护的部门比如外交部领事司或者海外使领馆应该建立独立的专门的微博，来发布相应的领事保护信息，而据笔者所查，在人气量最高的新浪微博上经过认证的中国驻外使领馆只有中国驻津巴布韦大使馆一家，在越来越多的信息通过微博发送和越来越多的人在微博上互动的时代，中国的领事保护部门触“微”之少，可谓缺憾。所以，加强此方面的建设，同样亦可以放在加强中国领事保护的重要议程上。

领事保护是一国公民出境之后所能享受到来自本国政府的最主要保护。近年来，随着中国居民收入的日渐提高和中国经济的涉外程度越来越深，越来越多的中国公民走出国门，由此带来的海外安全风险问题日益突出，保护海外中国公民安全及合法权益已经成为中国海外利益保护的首要问题。当然，对国际事务的深度卷入不可避免地会招致风险，这也是中国作为大国在崛起过程中要必须面对的。中国现行的领事保护机制主要包括领事保护预防机制和领事保护应急机制，但主要突出了协调与预防，作为规范的制度之“锚”--专门的立法却还没有达成，加强领事保护的立法建设迫在眉睫。同时，与发达国家相比，我国的领保队伍相对偏少，领事保护时间的反应时间还不够快，壮大领事保护队伍和利用新媒体服务领事保护工作可以作为我国改善领事保护工作的另外两个方向。

〔责任编辑：冯延臣〕