基于“广西镉污染”事件谈公共危机管理中政府信息公开问题

胡海龙

[摘 要]2012年1月15日发生的广西龙江镉污染事件，从舆情应对角度看，此次危机处理中多处不到位、应对不及时、信息不透明，极大影响了当地政府的公信力。基于“广西镉污染”事件分析政府信息公开的理论依据，阐述公共危机中政府信息公开的必要性和重要性。为应对目前我国公共危机中政府信息公开存在政府人员危机意识薄弱、信息发布效率低下、沟通渠道不顺畅等问题，提出通过转变观念、完善机制和健全法律等对策完善危机管理中的信息公开。

[关键词]镉污染；政府危机管理；信息公开；公共危机

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）05 — 0025 — 03

一、“广西镉污染”事件回顾与分析

2012年1月15日，龙江河水质出现异常，河池市环保局发现镉含量超标约80倍；1月18日，河池将此事件通报柳州；1月19日，《柳州日报》第3版刊登了一则《龙江宜州河段轻微污染》的报道，报道称，“柳江上游支流龙江宜州河段发生轻微的重金属污染，目前污染源已得到了控制”，“此次污染并不严重，随着时间的推移，污染物也会自然降解，目前污染指数正在下降，请市民不要惊慌。”然而污染物并没有自然降解，反而绵延成一条长达百公里的污染团，逐渐向下游推进。1月20日，柳州启动饮用水水源污染事故应急预案三级响应；1月22—23日，正值中国农历新年，柳州市民在互相拜年的手机短信中还附上了镉污染的信息，全城蔓延恐慌情绪，各大超市的瓶装水抢购一空。1月24日23：14分，中共柳州市委宣传部的官方门户微博“我爱柳州”发布了一则柳州自来水安全供应的信息，并借助这一平台不断发布明确的镉浓度数据。开始通过网站、论坛、微博、传统媒体等多种渠道滚动公布水情监测结果，澄清饮用水源污染“谣言”，平息市民恐慌情绪；1月27日，柳州市区上游16公里处镉浓度一度接近临界值，同日广西自治区发出《关于启动广西壮族自治区突发环境事件Ⅱ级应急响应的紧急通知》；1月31日，监测数据显示，柳州水源监测点镉浓度达标，水质符合国家标准；2月3日，广西官方召开新闻发布会，通报龙江河镉污染事件相关责任人处理情况。

纵观事件处理各环节，尽管污染发生后相关政府并未刻意隐瞒真相，但在处理过程中依然存在通报滞后、信息含糊、口径不一等技术性瑕疵，导致柳州部分市民一度因恐慌而抢购、囤积矿泉水，以至当地物价部门不得不重申，商家不得有串通涨价、囤积居奇、哄抬物价、捏造散布涨价信息等行为。此事件是继“非典”等突发性事件后，再次证明了政府在公共危机中做好信息公开的必要性和重要性。

二、政府在危机管理中信息公开的重要性

（一）公共危机、危机管理的含义

“公共危机”这个概念引起我国普遍关注还是在“非典”之后。在这之前有不少称呼，如“突发性事件”、“紧急事件”等。此后，为了区别私有部门的危机，才有了“政府危机”、“公共部门危机”等。目前国内外众多学者对“公共危机”、“危机管理”等术语从不同角度进行了阐述，见仁见智。综合各种观点，我们将公共危机定义为：由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利于和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。而能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件〔1〕。公共危机具有突发性、不确定性、破坏性、社会性和扩散性等特点。关于危机管理，张成福教授认为：“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府正对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”〔2〕。危机管理的目的就是及时有效地处理危机，稳定社会，恢复公众对政府的信任〔3〕。

（二）政府在危机管理中信息公开的理论依据及其重要性

1.政府信息公开的理论依据。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使行政管理职权过程中，通过法定的形式、程序，主动地将政府信息向社会公众、申请的个人或组织公开的制度。政府信息公开的理论依据主要是公民的知情权。公共危机事件具有不可预知性和破坏性，且往往还与公众的利益密切相关，使其在发生之初就引起公众对危机事件相关信息知情权的极度渴望。此时，公众最大的需求就是了解到真实、准确、权威的信息。而媒体往往是公众获取信息的主要途径。作为公共危机的应对者和组织者，政府就应通过媒体准确、及时、全面地向公众提供信息，保障公众知情权。公众对于政府在处理危机中的作为具有知情和监督的权利，这是现代政治文明所赋予公民的基本要求。同时，尊重公众的知情权也是以人为本价值理念的具体体现。

2.政府在危机管理中信息公开的重要性。（1）有利于克服公众恐慌心理，防止谣言传播，稳定社会。危机事件发生之后，公众最希望听到的就是权威、公开的政府信息。若政府不能够做出及时反应，各种“替代品”新闻就会不断，尤其是在现在互联网迅速发展的情况下，信息的传播速度一瞬千里，由此产生巨大的社会公众的恐慌心理，甚至造成社会公众行为的非理性。在此事件中，1月15日发生水质异常，镉含量超标现象，18日河池才通报柳州，24日才开始公布水情监测结果，澄清饮用水源污染“谣言”，平息市民恐慌情绪。从发生到公告，期间十天的时间，造成了市民因恐慌出现抢购、囤积矿泉水甚至逃离行动。若政府在事件发生之初，组织新闻发布会，不断公布水情监测结果，态势将会得到良性变化。（2）有利于提高危机管理效率，实现更有效运转。在公共危机发生之后，为了稳定民心，保持社会秩序的良好运转，政府必须迅速有效发挥其组织和动员能力，而政府组织动员的能力除了依靠政府固有的公信力和强制力外，公众的理解和接受也是其能否得到有效配合和支持的关键。这就要求政府在危机发生前后，及时全面地公开相关信息，使公众能进一步理解、接受，进而配合、支持政府处置危机的行动。这样，政府对处置公共危机才会更加的富有效率和事半功倍，实现更有效运转。（3）有利于塑造政府诚信形象，提高政府公信力。信息公开是构成了塑造政府形象的重要要件。在危机来临时，由于其不确定性和破坏性，一般公众很难对危机作出全面的分析，大多会倾向于将危机发生的主要责任归结到管理部门。作为信息沟通和管理机制的领导者和指挥者，政府及时公布和公开信息，使其与民众之间建立良好的沟通，增加公众信任感，塑造政府诚信形象，提高政府公信力。

三、公共危机管理中政府信息公开存在的问题及其原因

（一）政府危机管理意识薄弱，信息透明度不高

政府在不断地收集、处理、储存信息，是最大的信息机构。中国政府掌握了80%以上的信息，但因信息不公开，许多信息得不到充分的利用，从而导致信息资源的严重浪费〔4〕。信息高度集中在政府手中，但对外信息透明度却较低，这在公共危机事件里表现尤为明显。其原因主要有：一是一些政府官员缺乏对整个事情紧急性、破坏性、前瞻性的意识，对于信息舆论的敏感性和获取能力不足，听之任之，或者“先将事情的来龙去脉调查清楚，再伺机向社会发布相关信息”。二是部分公务员民主法制观念淡薄，思想上并没有形成政府信息公开是政府义务的观念，漠视公众知情权。受“对上不对下”、“报喜不报忧”、“政府全能主义”等思想影响，他们认为危机给政府抹黑，危机应急管理是政府的事情，与公众无关。三是一些政府官员害怕在信息公布之后自身利益受到影响，不愿接受舆论监督。在此次镉污染事件中，原本1月15日发生的污染现象，当地政府官员却没有意识到事情严重性，直到1月19日才刊登报道。长达五天的时间滋生了大量谣言，引发社会恐慌。其次，关于“龙江宜州河段轻微污染”的报道与污染物向下游蔓延的事实不相符，公众提出质疑，恐慌情绪全城蔓延，各大超市的瓶装水抢购一空。这归咎于当地政府危机管理意识淡薄、信息透明度不高。

（二）缺乏统一的管理机构，信息发布效率低下

在我国，信息的发布往往需经过层层请示，一些涉及责任问题的突发事件尤为如此。审批、请示已是我国行政管理的特色之一。在常态下，这种层层审批制度的弊端表现得不太明显。但在危机事件时，事情发展迅速且具有破坏性，经过层层请示之后就会失去时效性，由此将引发更大的危害。在本事件中，宜州在1月15日得到污染的消息，随后宜州向河池报告，河池再经过确认、检测、审批等程序，直至1月18日通报给下游的柳州，消息直至1月19日才公布于当日的《柳州日报》。我们可以看到，消息每经过一级政府都要经历多次的审批、请示程序，在危机事件下，消息的滞后往往会造成社会的恐慌，随之而来的是公众听信谣言，不信任政府。因此，若宜州在得到这一消息后，通过一种扁平式的消息发布机制，将消息同时传递给河池、柳州、自治区甚至中央，那么效果就会好很多。而这种扁平式的发布机制则需要一个统一的管理机构去支撑。因此，在危机事件信息发布管理中，应该体现组织扁平化原则，加快信息流动，提高信息发布效率。

（三）信息传递渠道不顺畅

行政信息沟通的主体有政府、公众以及媒体。信息的传递渠道包括政府之间、政府与媒体、政府与公众、媒体与公众等几类。其中，媒体既是政府发布信息的渠道又是公众信息反馈的渠道，在其中发挥着不可替代的作用。我国行政信息的沟通渠道不够顺畅主要体现在：一是在政府间的沟通中，缺乏统一的危机管理机构，导致我政府间垂直和横向的沟通不顺畅，信息传递缺乏时效性。其次，在政府与媒体沟通方面，政府过多的强调媒体意识形态属性和其宣传功能，弱化了媒体及时、客观、公正地传播信息的基本功能，出现“灾害不是新闻，抗灾救灾才是报道重点”的普遍现象。三是在媒体与公众传播方面，缺少反馈机制。媒体过多强调发布信息，却忽视了对信息接受状况的反馈。总之，高效的信息传递要求政府、媒体和公众之间有良好的互动关系。

（四）关于信息公开的法律制度不完善

要保证信息公开，就应该制定一系列的法律、法规。目前我国还没有一部关于信息公开的法律，仅在2008年5月1日起施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，在《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》以及各专项应急预案中专门对突发事件信息发布做了原则性的规定。相对来说，欧美国家的行政信息公开起步较早，程度也较高。美国从1946年开始陆续制定了《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《隐私权法》和《阳光下的政府法》等法律，荷兰于1980年出台了《政府信息条例》，芬兰1983年颁布《官方文件公开条例》，日本在1991年出台了《行政信息公开条例》，1999年通过《行政信息公开法案》。长远看，我国应在《政府信息公开条例》的基础上制定统一的“政府信息公开法”，对公开主体、例外事项、程序等作出详细规定。此外，还应制定相关配套法规，用法律保障公民知情权，消除政府与公众之间的信息不对称。

四、完善公共危机管理中政府信息公开的对策

（一）转变观念，树立信息公开意识

在以往，解决危机的方式通常通过政府机构内的组织沟通渠道，运用行政手段进行“封闭式”的干预。但现在的技术条件却是，人们通过手机短信、微博等非常便捷的方式，很容易实现既快且广的信息传递，故而在官方信息不尽及时、通畅的情况下，很容易造成不必要的猜疑与恐慌。因此，基于与时俱进的要求，政府必须转变传统观念，具备敏锐的危机意识。思想上树立信息公开意识，尊重公众知情权。这就要求政府在危机处理的各个环节做好信息公开工作，让公众了解危机处理的进程、影响等信息，使大众理解并支持政府处理危机。

（二）完善机制，加强危机管理信息系统建设

1.建立常设型的综合应急行政主体。目前，我国应急行政主体大多属于临时性质的，主要包括四大类：（1）涉及自然灾害的应急主体，如抗震救灾指挥部、防汛指挥部；（2）涉及灾难事故的应急主体，如核事故应急机构、防火总指挥部；（3）涉及突发公共卫生事件的应急主体，如政府卫生行政部门；（4）预防和处置社会危机的应急主体，如国家公安部〔5〕。显然，这些主体是根据突发事件类型来设置的，属于分行业、分部门、分灾种的分散型应急主体。这样设置有利于发挥专业优势，做到各司其职。但也不难发现，这类设置过于单一、分散，在处理危机事件时缺乏协调性。并且偏重临时性，缺乏常设型的主体，在处理危机事件时，一是承担法律责任的主体缺位，无法严格实现行政问责制；二是不利于经验积累。基于此，建立一种常设型的综合应急行政管理体制已势在必行。事实上，西方发达国家大都设立了专门性应急机构，统一应对重大突发事件。如美国曾具有处置突发公共事件的职权联邦部门超过100个，其中许多职权交叉重合，1979 年美国成立联邦应急事务管理总署，集中领导、统一协调政府对突发公共事件的管理。英国新成立内阁办公室国内紧急状态秘书处，俄罗斯设立了联邦安全会议和紧急事务部等。借鉴国外突发事件应急处理机制，考虑到我国行政管理体制的特点，各级政府可设立由行政首长负责的应对突发事件应急处理的专门机构，建立从中央到地方的突发事件应急处理组织系统。常设型的综合应急行政主体包括国务院、省政府（自治区、直辖市）、市政府和县政府应急委员会等四个层次。在国务院和省政府（自治区、直辖市）应急委员会下面再设立四个应急指挥部，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件应急指挥部。在各应急委员会和指挥部下设立办公室。各级应急委员会依法享有行政权力，独立承担法律责任。如此设置，既具备充分的权威性，也有较强的专门性；既能整合不同部门的资源，又具备相应的应对突发公共事件的能力和技术。

2.建立多层次的信息发布体系。突发事件的信息发布应遵循梯度规则，即：首先是政府最高层发布信息；其次是涉及的具体部门发布信息；然后是危机应对现场的总负责人发布信息；最后由专业技术人员发布信息〔6〕。信息发布梯度理论告诉我们，突发事件信息发布需要建立相应的组织体系，明确不同层次组织人员的不同工作内容和责任。在突发事件发生发展的不同阶段，根据需要由不同人员来进行信息发布，充分发挥危机管理中信息发布的稳定民情、赢得理解与支持、教育公众等功能。

3.建立科学有效的沟通体制。第一，保持信息沟通的渠道畅通。谣言止于公开，谣言产生和传播与沟通不足有很大关联。沟通分为正式沟通和非正式沟通两种方式，非正式沟通也就是人们常说的“小道消息的传播”，两者区别在于信息发布的渠道不同。政府危机管理信息发布应通过正式的信息发布渠道，避免通过非正式渠道。第二，完善新闻发布制度。目前我国各部委和许多地方政府都建立了新闻发言人制度和定期新闻发布制度。但还应做好新闻发言人的培训工作，建立发言人的责任追究制度。第三，打造政府与媒体良好的信息发布合作关系。在突发事件信息发布中，政府通过媒体传播事件进展，媒体在帮助政府传递信息的同时，反馈民众的反应给政府。

（三）健全法律，完善信息发布保障体系

公民的权利需要法律来保障，政府的权力需要法律来制约，信息公开需要法律来规范。因此，需建立一系列法律法规，完善信息公开法律保障体系。一是制定“政府信息公开法”。在目前出台的《政府信息公开条例》的基础上，制定一部“政府信息公开法”，对信息公开的内容、程序、救济等问题进行更加明确、详细的规定。二是制定“新闻法”。通过“新闻法”保障媒体的新闻自由权，让媒体通过科学的新闻报道监督政府行政行为。三是制定相关配套法规文件和专门预案。例如，制定与《突发事件应对法》配套的法规文件，以完善信息发布制度。制定专门的信息发布预案，对公共危机事件信息发布的具体内容进行规定。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王茂涛.政府危机管理〔M〕.合肥：合肥工业大学出版社.2005：3.

〔2〕张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择〔J〕.中国行政管理，2003，（07）：6-11.

〔3〕薛澜，张强，等.危机管理—转型期中国面临的挑战〔M〕北京：清华大学出版社，2003.

〔4〕张成福，党秀云.公共管理学〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2011.

〔5〕傅小兵.突发事件中政府信息公开研究〔D〕.华东政法大学硕士学位论文，2010.

〔6〕左志富.公告危机事件中政府的信息发布梯度—兼评2005年松花江水污染事件中政府的信息发布〔J〕.中山大学研究所学刊：社会科学版，2006，（03）.

〔责任编辑：周小东〕