工伤认定中的调查核实职责探讨——兼评《工伤保险条例》第19条之适用

江义知

工伤认定中的调查核实职责探讨
——兼评《工伤保险条例》第19条之适用

江义知

2010年12月20日修订颁布的《中华人民共和国工伤保险条例》（以下简称《工伤保险条例》）第19条第1款对社会保险行政部门的调查核实权进行了规定，第2款对举证责任进行了规定。2010年的修改是对《工伤保险条例》自2004年1月1日施行以来产生的法律效果和社会效果的一次立法回应，是法制完善、法治建设的重要步骤。在现实中，并不是所有问题在实践中出现就会得到理论的对应性研究，例如在工伤认定中，关于社会保险行政部门调查核实职责的问题却鲜有研究，本文就是为该问题而作。

一、制度的解读：法条解析与内涵确认

（一）调查核实职责的法条解析

人力资源和社会保障部（以下简称人社部门）拥有工伤认定的权力，也具有调查核实的职责，它们来源于政府职能的延伸与行政机关职权的行使。《劳动法》第70条、《国务院行政机构设置和编制管理条例》第4条、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第8条、《工伤保险条例》第19条等法律、法规都授予了人社部门相关权限。在《工伤保险条例》中，人社部门调查核实权限针对的是事故伤害，而《工伤认定办法》第9条将调查核实的对象限定为证据，第11条规定调查核实工作的内容包括：“进入有关单位和事故现场；查阅有关资料、询问并作调查笔录；记录、录音、录像以及复制有关资料。”如此，疑问便产生了，调查核实的内涵和内容分别是什么?行政机关应该如何履行该职责？

（二）调查核实职责的内涵确认

国务院的社会保险行政部门是人社部门，其主要职责是统筹建立覆盖城乡的社会保障体系。县级以上地方政府的社会保险行政部门，主要是人力资源和社会保障厅（局），负责本行政区域的社会保险管理工作[1]。《工伤保险条例》第17条第3款规定工伤认定适用属地原则，由用人单位所在地的人力资源管理和社会保障行政部门行使职权。由此，从《工伤保险条例》第5条和第17条的内容可知，人社部门负责工伤认定工作，根据法律规定，该部门针对申请人可以作出是否属于工伤认定的决定，而一旦作出属于工伤认定的决定就意味着申请人将享受工伤保险待遇。工伤保险待遇是指由用人单位缴纳工伤保险费，对劳动者因工作原因遭受意外伤害或者职业病，从而造成死亡、暂时或者永久丧失劳动能力时，给予职工及其相关人员因工发生的相关费用，包括工伤医疗费用、伤残费用或死亡补助金以及特殊情况下工伤职工的费用等[2]。劳动者或相关人因为工伤而获得了权益，所以，工伤认定是授益行政行为。基于行政法的基础理论，该行政行为必然需要考量申请人的资格以及是否符合工伤认定标准的因素，因此，调查核实便成为了人社部门的权力，基于权利义务的相对理论，其必然也成为该部门的职责。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4章和第5章的表述是“证据的对质辨认和核实”与“证据的审核认定”，由此可见在行政诉讼中调查核实的内容仅仅是证据方面。

二、变革的动因：现实困境与功能审视

（一）现实困境

案例一：A与B公司签订了《劳动合同》。2010年5月20日13时，A用铁杠去抬铁架时，突感其身体左腹冒出一坨肠子。A到医院治疗，被诊断为左侧腹股沟斜疝。2010年8月3日，A向人社局提出工伤认定申请，该局受理后作出《工伤认定决定书》，认为A受伤不符合《工伤保险条例》第14条、第15条规定应认定为工伤的情形，因而认定A左侧腹股沟斜疝不属于因工受伤。A不服，于2010年10月8日向政府申请行政复议。在行政复议过程中，A向劳动鉴定委员会申请鉴定未果，便向司法鉴定所申请鉴定，该所作出的《司法鉴定检验报告书》载明：“A于2010年5月20日做工时若用力猛可致腹内压力增高，腹内压力增高可诱发左腹股沟斜疝的发生。”政府作出《行政复议决定书》，决定撤销人社局涉案工伤认定的决定，并责令该局在30日内，重新依法作出具体行政行为。B公司不服，提起诉讼。一审法院认为：A与B公司的劳动关系成立。A被医院诊断为左侧腹股沟斜疝，根据其工友等证据证实是在工作时间和工作场所内，因工作原因所致。医学理论和鉴定检验结果认为，A左侧腹股沟斜疝的发生，是因其在工作时用力过猛所致，与其工作行为状况具有关联性。政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。B公司的诉称理由不能成立，其诉讼请求法院一审不予支持。2011年12月12日二审法院经审理认为，双方当事人对于A于2010年5月30日被诊断为“左侧腹股沟斜疝”是否属于在工作时间因工作原因导致的事故伤害存在争议。作出前述工伤认定前，人社局已经收集了A的申请及相关诊治材料，其中A填写的《重庆市涪陵区企业职工工伤认定申请表》载明：“2010年5月20日13时，受伤害职工A在工作时间、职责范围内，焊接背靠钢管时，用抬杠肩扛时用力过猛导致突发斜疝病变”；而医院对A出具的出院证上却载明：“患者因‘左侧腹股沟区可复性包块10天余’入院。”这两份证据对于A“左侧腹股沟斜疝”发生时间和原因的表述并不一致。在这种情况下，人社局应当进行进一步调查核实，查明A“左侧腹股沟斜疝”是否是在工作时间因工作原因所致。而事实上，人社局在没有进行进一步调查核实相关证据的情况下就迳行认定，A的情况不符合《工伤保险条例》第14条、第15条规定应认定为工伤的情形，并认定A左侧腹股沟斜疝不属于因工受伤。因此，被诉行政复议决定撤销涉案工伤认定决定，并责令人社局重新作出具体行政行为是正确、合法的。B公司要求撤销被诉行政复议决定的理由不成立，其要求撤销该决定的请求不应予以支持。

事实上，在一审或二审中，法院都有可能撤销人社部门作出的工伤认定，而开启行政复议程序或行政诉讼程序的不仅仅是劳动者，还有用人单位甚至行政机关。此时，产生的问题是人社部门作为行政机关作出的工伤决定产生的权利义务是怎样的？工伤认定权属劳动保障行政部门，其作出的工伤认定也属于具体行政行为，具体来说是行政确认。若争议双方对工伤认定结论有争议，可以提起行政复议或行政诉讼。但同时伴随一些问题，如法院在判决劳动保障行政部门的认定结论时，是否也要判决其重新作出工伤认定？法院判决撤销工伤认定后，劳动保障行政部门能否再作出同之前一样的工伤认定结论？而法院在判决中能否变更工伤认定决定，法院自己能否作出工伤认定？工伤认定的最终归属权属于谁，是劳动保障行政部门还是人民法院，法律没有一个明确的规定。下面的逻辑关系可以再一次证成笔者的上述疑问。

表1 当事人不服寻求的救济之路

限于篇幅，表1并没有完全罗列诉讼的繁琐，因为只有在两级法院都判决维持原决定的情形下才会相对结束诉讼程序，而一旦某级法院撤销原决定或撤销原判决，当事人则会继续起诉。从个案正义来讲如此往复是无法保护公民权利的，从司法效益来讲如此折腾更是对司法资源的浪费。

上诉案例和图表分析论证了我国工伤认定的一个现实困境，即人社部门不管作出什么样的决定都可能进入繁琐的司法审判或行政审判程序中。工伤认定的另一个现实困境是《工伤保险条例》第19条第2款中关于举证责任的实施，该条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”该条规定看似刚性规定，其实不然，因为此条例并没有强调用人单位不承担举证责任的后果，按照一般的理解，举证不能则承担不利后果[3]，可该法条的法意是当单位举证不能时人社部门可以根据申请人提供的材料和调查取得的材料依法作出是否属于工伤决定。《工伤认定办法》第17条可以给予该法意以印证，于是单位举证责任规定发挥不了应有的作用，如案例二。

案例二：人社局于2011年7月28日作出《工伤认定决定书》，认定C系D厂招用的职工。2011年4月25日13时左右，C在厂里食堂出现头痛、心慌、出大汗、全身无力的现象，厂方知晓后送往医院治疗，经抢救后未见病情好转，于2011年4月25日18时20分送往另一家医院治疗，诊断为左侧小脑出血，急性梗阻性脑积水，高血压3级高危。因病情加重，C于2011年4月25日晚，因病死亡。人社局认定C的情况符合《工伤保险条例》第15条第1项的规定，属于因工死亡认定范围，认定C的死亡视同为工亡。原告D厂诉称，C不是在工作时间、工作岗位上突发疾病死亡的，其死亡与家属放弃治疗有着因果关系，C的情况缺乏职工突发疾病死亡的必备条件，因此不能视同工伤，并请求撤销被告的工伤认定决定。人社局辩称，具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。

从案例二，我们可看出，如果社会保险行政部门认为用人单位举证不能，即作出工伤认定的结论，当用人单位在对劳动保障行政部门作出的工伤认定不服提起诉讼时，按《行政诉讼法》的规定，社会保险行政部门负有举证责任。而现实情况是：工伤认定都是在工伤事故发生之后通过事后调查作出的，它往往因现场证据灭失、用人单位不愿意配合、调查人力不足等原因，达不到诉讼的证明标准。为此，法院判决社会保险行政部门承担“事实不清、证据不足、适用法律不当”等败诉后果，因而导致工伤认定不成立，进而致使工伤劳动者的权益得不到保障。通观整个程序，我们发现条例规定的用人单位的举证责任事实上转移给了工伤认定部门——社会保险行政部门，用人单位需要承担的举证不能的法律责任因社会保险行政部门举证不能而被“豁免”了。

（二）功能审视

1.规定调查核实权的原有之意

《工伤保险条例》第19条规定了社会保险行政部门的调查核实权，也规定了单位的举证责任。举证责任又称证明责任，是指由当事人对其主张的事实提供证据并予以证明，若诉讼终结时根据全案证明仍不能判明当事人主张事实的真伪，则由当事人承担不利的诉讼后果。工伤认定举证责任的分配，关系到劳动者和用人单位权益的维护，尤其关系到处于弱势地位的劳动者权益的保护，从而影响劳动法立法目的的实现。《工伤保险条例》规定人社部门的调查核实权，是对工伤事故伤害的重视，同时在一定程度上是对“单位举证责任”规定虚化的一种中和。针对单位举证与否，人社部门终归要作出一个具体行政行为，该条例折衷地提出人社部门自身强化获取支撑行政行为的证据，以便作出公正合理的决定。该条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。”从技术层面看该条规定，人社部门不是必然要履行该职责，因为其规定的强制性程度仅仅是“可以”。《工伤认定办法》第9条、第11条以及第12条对人社部门的调查核实权进行了细化规定，在调查核实内容上首次明确为“对申请人提供的证据”，在接下来的调查核实工作中则规定为涵盖所有事故伤害应该调查核实的事项。

2.社会管理创新语境下的调查核实职责

在现实中，工伤认定决定进入行政诉讼程序根源于其是具体行政行为，可法院审查具体行政行为，主要是看事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。虽然起诉人期望在诉讼过程中得到是否是工伤的最终确认，但法院无法给予明确的判决，因为依据《行政诉讼法》以及相关法律，法院不具有此权限或不愿作出该确认抑或不能确认。为了论证强化人社部门的调查核实权的必要性，笔者将表1的救济路径在强化人社部门的调查核实权后重新演绎一番。

表2 强化人社部门的调查核实权后的救济

由表2可见，救济程序相对简化了很多，而且不会形成表1所反映的社会对法律和政府均产生不信任感。在事实根本没有查清的情况下，如果只依赖或相信法院作出判决对是否属于工伤形成最终结论，那么鉴定机构和人社部门负责工伤认定就显得多余。笔者在支持强化人社部门调查核实权的基础上，赞成法院不作出是否是工伤的结论性判决，如此才是更加明确的分权制衡、职责分明，同时这样才能更好保障个案正义和公民权利。

三、现实的选择：原则对接与立法回应

（一）行政效能原则的适用

行政效能是行政产出的能量、数量、质量与行政投入之间的综合比值关系，是行政效果、效率与效益的综合体现。行政效能原则要求行政机关应当以尽可能少的时间、人员、财务等方面的行政成本，获取最大可能、最高质量的行政绩效。行政效能原则一方面要求在行政立法中设定有利于增强行政效能的规定；另一方面，行政机关应力求在法律规定的限度以内，或者在法律未作具体规定的情形下，尽可能增强效能[4]。

《工伤保险条例》规定工伤认定机构有调查核实权，该调查职权具有双重属性：一是国家强制性，二是职责性[5]。然而该项权力规定得过于原则，适用性差。其将无法回答以下问题：第一，什么是审核需要？第二，工伤认定机构怠于行使该项权利的后果是什么？第三，如何平衡来自各方面的压力、利诱、威胁，保证行政机关工作人员依法公正取证？第四，一旦在工伤认定中，一方当事人对工伤认定机构使用的证据提出异议，该证据的证明能力和证明力如何判断？第五，一旦行政机关工作人员不依法取证，以有瑕疵的证据作出错误认定，该工作人员是否承担责任？

针对《工伤保险条例》出现的立法本意之外的社会不适用性，行政效能原则能够很好地协调和处理这些问题。一方面，在行政立法中设定有利于增强行政效能的规定，比如强化调查核实、明确其不作为的后果；另一方面，行政机关应力求在法律规定的限度内，或者在法律未作具体规定的情形下，尽可能增强效能，比如细化调查核实的内容。就工伤认定来讲，我国确立了行政认定的模式，但是，有学者并不认可和接受此种认定程序，认为应该赋予司法工伤认定的权限[6]。笔者比较赞成坚持使用行政程序，因为司法对行政权的监督是基于对行政行为的确认，不能混淆、更不能模糊分权制衡的界限。下面笔者将通过2006年发生在江苏省的一件工伤认定案件来例证行政效能原则的适用效果。

案例三：2006年，E申请工伤认定，人社局作出不属于工伤的决定，经过行政复议维持人社局的决定，E不服，提起行政诉讼，人民法院一审撤销了行政复议决定、责令人社局重新作出认定，结果人社局仍然认定不是工伤，E又提起行政诉讼，人民法院一审判决撤销不属于工伤的决定、责令重做工伤认定，人社局不服，提起上诉，二审法院维持一审判决。

细致考量和分析案例三背后的法律和社会命题，它也许会给我们带来超出个案正义更多的价值。首先，本案工伤认定时间必定很长，其历经三次诉讼、一次复议；其次，我们相信民众最终会形成一种还是相信司法的意识。法院判决重做，不论申请人还是人社局都会理解其法意是原决定的相反面，可笔者不禁怀疑专业的工伤认定机构作出的认定，法院如何能从行政行为合法性审查判断其是否正确？其实，司法实务工作者早已经意识到了此问题，他们不但无法作出明确的工伤认定决定，而且他们也被认为不应该表态和判定是否属于工伤，如此导致的另一个后果是法院判决模糊化，将申请的诉求推向行政机关；再次，面对目前政府公信力下降，司法权威性并不见增强的情况，笔者认为其根源在于诸多制度的设计理念是在民众与政府对立的假设下形成的，民众稍有不满意必然将情绪发泄在公权力机关上。如要根治政府就必须将自身置于局外人的角色，在矛盾出现时充当裁判者，如此才可能建立起公信力。例如就工伤认定来讲，强化调查核实权意味着落实单位的举证责任，一旦单位不能提供法律要求的相关证据，人社局经调查核实，结合申请人提供的证据则可以作出裁判，如此，人社局就充当了单位与劳动者之间真正的裁判者，而不是为了保护一方而侵害另一方利益。

（二）通过立法修改实现公平正义

西方有语：“已成立的法律得到普遍的服从，而大家服从的法律应该是本身制定良好的法律。”[7]通过对现实困境分析、功能定位与审视以及行政效能原则的理论研究，笔者从落实彰显个案正义和充分保障公民权力的角度出发，建议将《工伤保险条例》第19条第1款修改为：“社会保险行政部门在受理工伤认定申请后，应当对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当依法予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。”将第2款修改为：“职工或其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门应当根据申请人提供的证据和调查核实的证据，作出工伤认定决定，用人单位在首次工伤认定决定作出之后提出的证据不影响决定，法律有特别规定的除外。”

上述法条的修改强化了行政机关的调查核实权，在肯定司法对行政行为审查的同时，寄予司法审查对行政机关类似工伤认定等专业性较强领域的判断予以较大程度的遵从，也完全可以回答“行政效能原则之适用”章节中的5个问题。社会保险行政部门不再是根据审核需要自由裁量是否调查核实，法律规定相应行政机关应当在调查核实后才能作出工伤决定；若社会保险行政部门怠于行使该项职责，司法审查即可依据该条作出该行政机关败诉的判决；对如何平衡来自各方面的压力、利诱、威胁，可以依靠具有司法权威的司法监督来保证行政机关工作人员依法公正取证；对于在工伤认定中，一方当事人对工伤认定机构使用的证据提出异议，该证据的证明能力和证明力如何判断，从修改后的第19条第2款可以看出，此时行政机关的地位是裁判者，工伤认定在此阶段是行政审判阶段，在完全适用该法律的情况下，当事人应当相信行政机关的行政审判；最后依据修改完善后的法条，如果工作人员没有履行或违法履行，则必然是依据违法行政行为的追责机制来处理。

[1][2]包雯、靳志玲：《社会保险法知识问答》，人民日报出版社2011年版，第16、74、87页。

[3]周湖勇：《工伤认定取证责任的困境与出路》，《中国人力资源开发》2010年第7期。

[4]姜明安、余凌云：《行政法》，科学出版社2010年版，第99页。

[5]黄涧秋：《谈工伤认定中行政调查职权的法定性》，《中国劳动》2010年第1期。

[6]张明：《评析新工伤认定的救济程序》，《社会科学家》2011年第4期。

[7][古希腊]亚里士多德，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1981年版，第132页。

（作者单位 西南政法大学行政法学院）

（责任编辑 张娅）