地方政府核心行动者的行为动机与行为模式研究——以农村建设用地整理政策执行为例

鲁先锋 ，沈承诚

（1.浙江农林大学 天目学院，浙江 杭州 311300；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000）

地方政府核心行动者的行为动机与行为模式研究
——以农村建设用地整理政策执行为例

鲁先锋1，2，沈承诚2

（1.浙江农林大学 天目学院，浙江 杭州 311300；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000）

农村建设用地整理是我国解决人地矛盾、提高土地集约化利用的一项重要政策举措。地方官员作为地方政府核心行动者，在执行农村建设用地整理政策过程中生动地演绎了逐利的萌动。根据官僚经济理论，地方政府核心行动者具有政治、经济和社会三种行为动机，并存在四种不同的行为博弈模式。为推动博弈模式的转变与优化，需要加强制度建设，推动官员“去人格化”塑造；加大执法力度，提高执法监督效能；推动信息公开，加强民主监督。

地方政府；核心行动者；行为；农村建设用地整理

工业化、城市化浪潮一次次挑战着耕地保护的脆弱“瓶颈”，经济发展、人口增加与耕地保护之间的张力已成为经济社会永续发展的突出问题。1997年5月，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出“保护耕地就是保护我们的生命线”，要“积极推进土地整理，搞好土地建设”。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。此后，国土资源部制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，对试点省份的建设用地增减挂钩工作的基本要求及配套管理作出具体规定。我国农村建设用地整理政策已从早期的简单的“口号式”宣传逐渐过渡到当前的试点运行和实践操作阶段。

农村建设用地整理政策的原旨是缓解人地矛盾，提高土地的利用效率，但不少地方政府和官员将农村建设用地整理政策视为规避执行耕地保护政策的“挡箭牌”，在政策执行过程中片面追求建设用地指标、擅自开展挂钩试点工作和侵犯农民权益。为了遏制土地违法现象，2008年6月国土资源部公布了 《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，2010年12月国务院又颁布了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，对挂钩试点工作的政府分工、项目区管理、责任与监督等方面作了详细规定。为什么农村建设用地政策的执行会出现阻碍？通过政策追加和“自上而下”的政策执行路径能否达到预期政策效果？美国学者Anderson作过类似诠释，他认为探讨政策是否被成功地执行不仅要关注上层官员的行为、影响因素，还不可忽视或低估下层官员对政策执行的影响，“而这些下层官员可能会试图减少政策的影响或对政策进行改变以有利于个人的目的”。[1](p195)Peters认为“官僚在解释法律、制定规则将法律付诸实施的过程中发挥着重要的作用，他们也在将法律和规章用于单独的个案的决策中发挥着重要的作用”。[2](p120)在农村建设用地整理过程中，地方政府核心行动者的动机、态度、行为得到充分彰显。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是所属行政区中的主政官员，掌控着丰富的公共资源，拥有公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定地方治理走向与政策绩效。因此，运用官僚经济理论对地方政府核心行动者的行为动机与行为模式进行剖析，有利于探寻相应的规引之策。

一、地方政府核心行动者的行为动机

古典与新古典经济学家认为，在完全竞争的市场环境中理性“经济人”总是受利己的动机驱使，这种趋利性对人的行为构成了激励。官僚经济理论秉承个人主义和“经济人”价值预设，将理性主义原则贯彻到政治领域，认为集体行动是由理性的个人行动构成的集合，政府是一系列活动的过程或一种允许上述活动产生的机构。Downs认为，在公共的或私人的角色中，官僚①在官僚经济理论中，Niskanen将“官僚”(bureaucrats)界定为“拥有独立、可确认性预算的机构中的高级官员”，而机构其他所有官员被归为“雇员”。但有时他也不得不承认“官僚”有更宽泛的含义，甚至包括机构的所有全职雇员。本文将政府官员的含义界定为在实践中对农村建设用地政策的制定或执行产生较大影响的各级政府人员，即地方政府核心行动者。是理性的效用最大化者，每个官员至少部分地根据自我利益行事，甚至以纯官方的身份行事时也是如此。按照Downs的观点，官僚的行为驱动力可概括为5个自利动机和4个潜在的利他目标。其中“自利动机”包括权力、货币收入、威望、便利、安全；“更广泛的动机”包括个人忠诚、认同特定的行动计划或“使命责任感”、为良好的工作绩效而自豪、渴望服务于“公共利益”。[3](p165)Niskanen的观点更具代表性，他认为机构预算（定期拨款或资助）是高层官员关注的焦点。官僚的目的不是公共效益，也不是最大效率，而是为了使个人效用最大化。Niskanen认为，“可以进入官僚效用函数的几个因变量有：薪水、津贴、公共声誉、权力、任免权、局的产出、易于更迭与易于管理局机构，除最后两项外的其他所有变量都是官僚任职期间总预算的一个单调正相关函数”。[4](p38)Niskanen对官僚的行为与动机作了精辟描述，并突出行政机构与立法机构之间的博弈关系。与之稍有不同，我国农村建设用地整地政策属于行政主导型，无论是政策的制定、执行，还是评估和监督都在行政体系内完成了，政府几乎掌握了项目立项、资金筹集、方案拟定、效益评估等所有权力，虽然各级政府在提交人大和政协讨论的政府工作报告中经常提及农村建设用地整理，但过于简单、抽象，不足以形成对政府和官员的硬约束。

在官僚经济理论的信条中，官僚被视为理性的、自私的、效应最大化的追求者，这为探究地方政府核心行动者的行为动机提供了必要的理论视角。但人的动机纷繁复杂，受到诸多因素影响，在不同社会背景、不同的政策环境及不同的政府层次都有不同的体现。政府系统对地方政府核心行动者的政治素质、工作态度、工作能力、工作业绩及公共服务水平等方面均有一定的要求和标准，这些要求与农村建设用地整理政策效应相叠合，形成了地方政府核心行动者的独特行为动机结构。

1.政治动机。

政治动机是“激励个体从事政治活动而产生政治行为的内在心理过程，是政治行为的直接动因”。[5](p42)官僚经济理论将官僚看成非褒非贬的中性“经济人”，在当选政治家与任命官员之间、上下级政府官员之间的委托代理关系序列中，如果权限不清晰和信息不对称，官僚总会谋求自身利益最大化。在执行农村建设用地整理政策时，地方政府核心行动者不免受到与其政治地位和政治生活相关的各种因素的影响，包括晋升、权力、责任等。基于当前政绩评价体系的影响及政府管理成果显性化的驱动，农村建设用地整理能较好地满足地方官员的政治利益需求。首先，农村建设用地整理政策扩大了官员的实际权力。通过项目审批、土地整理规划和设计、项目验收、项目评审，地方官员掌握更多的人、财、物资源，从而在原有权力体系中实现权力最大化。其次，农村建设用地整理有利于地方官员的职位晋升。通过土地整理，土地资源利用得到优化配置，促进了地方社会经济发展，实际提高了地方官员的政绩水平。再次，农村建设用地整理政策是贯彻中央政府和上级政府意志的重要体现。我国实行严格的耕地保护政策，耕地保护已成为官员政绩考核的一项重要内容，农村建设用地整理有助于缓解土地资源紧张的压力。另一方面农村建设用地整理政策本身寓含了政治和法律要求，通过农村建设用地，促进了官民交流，有利于培养官员对临时工作团体、民众、政府或国家的责任感。而官员的违法行为或政策执行偏离则面临着一定政治风险。

表1 行为动机类型、官僚经济理论及农村建设用地政策比较

2.经济动机。

经济动机是地方政府核心行动者为扩大个人或集体的经济利益而引发的内在驱动力。官僚经济理论运用微观经济学的均衡范例来分析官僚的行为取向，进入官僚效用函数的因变量也包括薪水、收入、津贴等经济因素。经济动机源于政治动机。随着我国行政体制改革的深入以及“放权让利”政策的实施，地方经济发展与地方官员之间关系愈加密切。地方人大与纳税人并不能对地方官员构成有效的监督和制约。相反，中央政府和上级政府却对地方官员的任命拥有较大的发言权，这种“上强下弱”的监督和评价体系最终使地方政府核心行动者成为GDP导向的绩效评价体系的“崇拜者”。在直接经济收益方面，地方政府通过建设用地整理和土地置换，获得较多的资金收入，同时增加了农户和村集体的收入。在间接经济收益方面，农村建设用地整理可以缓解业已紧张的人地矛盾，促进土地资源的规模化、集约化利用，并带来GDP的显性回报。此外，农村建设用地整理为个人晋升带来便利或将个人努力最小化，也意味着个人薪酬、津贴及待遇获得相应的增加。在政策失范、监督乏力情况下地方官员甚至出现“搭便车”行为。

3.社会动机。

社会动机是政策主体在制定或推行农村建设用地整理政策时受到社会认同、社会支持、心理满足等社会因素的影响程度。根据行为主义观点，人是生活在复杂的社会关系中、具有经济需要和各种社会需要的“社会人”。地方官员作为政治系统的特定角色，承担着与其职位相应的政治任务和责任，在执行公共政策时，一般无法改变和选择政策目标群体。如果要有效地完成工作任务，则需要通过宣传、互动、民主参与等方式来获得民众的认同和支持。官僚经济理论虽然没有过多地关注官僚对选民和社会需求的回应。但不可忽视的是，“这些选民与利益集团又会通过选举政治代言人来实现自己的愿望，而政治家为了连任也必须考虑选民的愿望，监督与控制官僚机构的产出与预算”。[6](p136)目前，很多地方政府重视本地居民需求和公共产品供给，并将民生工程纳入地方官员的考核范围。农村建设用地整理对地方官员社会驱动力的影响主要表现为：首先，有利于改善民众生活，获得民众支持。地方官员将农村建设用地整理与改善农民生活、居住条件紧密结合起来，通过投资建设道路、桥梁、自来水、通信、文化广场等公共设施以及加强对卫生、绿化、生态、治安等综合治理，从而获得社会的广泛支持。其次，有利于官民沟通，扩大官员角色认同。农村建设用地整理政策是一项由政府主导、多方参与、多重利益交错的土地政策，涉及规划、工程、土壤、生态、经济、产权、管理等诸多方面。通过政务公开、听众会、座谈会和村民代表大会等形式可以促进官民沟通，妥善处理群众关心的问题，增进民众对官员的角色了解与角色认同。再次，有利于提高社会声誉，获得心理满足感。如前所述，农村建设用地整理促进地方经济发展，改善居民生产、生活条件，为官员赢得良好的社会声誉。通过实践的锻炼和挑战，真实体验了自己的成长与进步，增加自信和满足自我实现的需求。

二、地方政府核心行动者的行为选择

计划经济时代，在“全国一盘棋”式的完美理性主义指导下，中央政府统一掌握了近乎全部的经济资源，地方政府弱化为中央政府的执行部门，地方与中央之间没有利益冲突，不存在追逐自身利益的行为。而经过数轮行政体制改革，地方政府的事权、财权不断扩大，在中央政府的绩效考评机制诱导下，地方政府纷纷加入“经济锦标赛”和“政治锦标赛”的行列。在执行中央政策时，地方政府摇摆于“公利”与“私利”的纠葛之中，“上有政策、下有对策”往往成为获取自身利益最大化的惯用博弈手段。在这种背景下，上下级之间也存在交易官僚行为理论所论述的交易、选择、竞争与信任的关系。“交易发生在上下级之间，由上级发出指令，下属选择遵从还是违背，上级则据此选择予以奖励或惩罚”。[错误！未定义书签。](p139)如果地方政府核心行动者选择与上级合作来实现上级的目标，则是有效选择行为；相反，如果地方政府核心行动者选择与上级不合作，没有实现上级的目标，则是无效选择行为。

在农村建设用地整理中，中央政府担负着政策制定权和监督权，关注社会声誉、国民支持、经济增长及全社会和谐稳定；地方各级政府核心行动者则具体承担政策的执行权，关注区域经济增长、地方社会稳定、社会声誉、政绩、津贴、晋升等。两者由于目标与动机的差异性而形成了多重博弈策略。如图1（A）所示，中央政府对下级官员执行农村建设用地整理政策有“监督”和“不监督”两种选择。地方政府核心行动者根据自身利益和对上级信任程度也有“执行”或“不执行”两种选择。以此为维度就可以划分成四种博弈模式。

图1 中央政府与地方政府核心行动者之间的博弈模式

1.模式Ⅰ

“模式Ⅰ”表示中央政府对地方政府核心行动者执行农村建设用地整理政策的过程进行严格监督，后者为规避政策“不执行”所产生的风险而选择执行政策。这一模式的形成取决于两个因素：一是上下级官员之间的信任程度；二是上级对下级的监控程度或无效劳务供给的风险大小。如果地方官员与上级之间信任程度高，地方官员会自觉遵从中央政府的政策要求，严格执行土地整理政策，提高土地集约利用，改善生态环境。当地方官员的努力能够为上级所认可并获得晋升、奖励、拨款等相应报酬时，会持续强化遵从或执行政策的动力。相反，如果地方官员从上级获得的实际报酬低于预期值，则信任关系受到影响，从而抑制了执行政策的热情。另一方面，如果中央或上级对地方官员实施严格监控，提高违法成本，尤其是惩罚带来的损失超过违法收益时，地方官员则倾向于执行上级政策。

在这种情形下，地方政府核心行动者与中央政府的博弈关系为（B1，B－C），其中 B1表示地方官员执行农村建设用地整理政策所获得的报酬，包括政策执行自身带来的收益（政绩、权力、声誉等）和上级的奖励（晋升、拨款、荣誉等）；B表示中央政府在地方官员执行政策后所获得的回报 （声誉、威望、公共利益的增加等）；C是中央政府监督所耗费的时间、精力和经济成本。假设按比例赋值，“模式Ⅰ”总收益值为9，其中地方官员获得适量报酬（值为5），中央政府也获得较高收益（值为4），但中央政府不得不付出一定的监督成本（C），所以并没有达到最大收益值。

2.模式Ⅱ

“模式Ⅱ”表示中央政府为确保农村建设用地整理政策的规范化执行，对地方政府核心行动者采取 “监督”方式，而地方政府核心行动者为获取自身利益最大化，选择“不执行”策略。这种策略选择的直接依据是上下级之间的信任缺乏和监控乏力等因素。如果地方官员对中央政府缺乏信任，交易成本高，实际报酬与上级支付的价格差距巨大，则会导致地方官员提供无效的不规范劳务。此时地方官员如果选择严格“不执行”政策，其报酬（B10）为0。但实际上地方官员可能借机擅自扩大建设用地面积，即“乱作为”时，地方官员获益值最大。环境变化及地方政府的利益化分割又为“乱作为”创造了条件。在市场经济体制改革中，地方官员在社会管理和公共服务方面获得更多的中央授权，从“分灶吃饭”至“分税制”的财政体制改革扩大了地方官员供给公共产品的能力，地方官员的独立性、自主性、自利性越发明显。另外，中央政府对地方官员监控乏力，导致后者在风险较小的情况下向上级交付无效劳务。在自利的驱动下，地方官员可能借助隐蔽行政模式，通过信息控制造成中央政府或无法获得全面、客观的信息而陷入“监督困境”，或因获取信息的巨大成本而主动放弃监督。

“模式Ⅱ”的博弈关系为（B10－C1，B0－C＋R0）。 其中，B10表示地方政府核心行动者不执行或变相执行政策所获得的报酬，C1表示地方政府核心行动者不执行政策所受到的惩罚（成本），B10－C1只有大于B1时，地方政府核心行动者才有“不执行”或违法执行的动力。B0是中央政府在地方官员“不执行”或变相执行中央政策时所获得的报酬，一般比B低，R0是中央政府对地方官员违法行为的处罚所带来的威望、声誉的提升。“模式Ⅱ”总收益值为9。从短期看，地方政府核心行动者选择“不执行”比选择“执行”能获取更大的收益（B10－C1=7）。中央政府虽然对地方官员的“不执行”行为实施惩罚，在一定程度上提升了威望和声誉，但由于农村建设用地整理政策的目标偏离，总体收益仍较低（B0－C＋R0=2）。

3.模式Ⅲ

当中央政府选择 “不监督”、地方政府核心行动者选择“执行”时，两者之间的博弈关系为“模式Ⅲ”。这种博弈模式取决于社会监督、官僚之间的竞争状况及道德自觉。首先，权力垄断或失去监督往往导致腐败和违法现象。在地方政治体制中，地方人民选举代表参加人民代表大会，将人民的意志和要求转化为地方法规和政策，并对地方政府的政策行为进行监督。然而，农村建设用地整理政策的制定权和监督权集中于中央政府，地方政府承担着政策的具体执行工作，当地居民，尤其与土地整理直接相关的农民缺乏利益诉求渠道和有效监督，地方人大呈现“虚化”现象。强势的地方政府在土地决策中存在“绑架”地方人大的可能。如果积极发挥当地群体，包括大众媒体、社会组织等在土地整理中的参与和监督作用，势必减轻中央政府对地方官员的监督压力，甚至在中央政府“不监督”时，可以减少政策执行中的“监督失衡”状态。其次，如果官僚之间的竞争发生在同一个信任网络之中，局内的竞争或局之间流动是完全充分的，下级之间就会为职位展开竞争和上级之间为获取下级提供的劳务竞争。竞争的结果是消除了官僚的选择行为，迫使官僚按照规范提供劳务，严格遵守或执行政策制度。当然，“模式Ⅲ”的形成除官僚经济理论的“经济人”假设外，还可以从官员的道德自觉获得解释。官员作为“政治人”，其行为与价值理念与政治体系相匹配，具有高度的党性和政治自觉，那么即使在外在约束松弛的情境下，也会主动、自觉地遵守中央和上级的政策。道德自律既包括“对上”负责，也包括“对下”负责。地方官员在处理个人、地区、部门与人民集体利益时，要将人民利益放在首位，用公利性约束私利性，则可以预防政策执行中的“乱作为”现象。因此，不论是“经济人”的外在的民主监督环境与官僚内部的完全性竞争，还是“公共人”的道德自觉，都是在理想条件下的近似完美的设计。

“模式Ⅲ”的博弈关系为（B1，B），总收益值为 11。 在此模式下，中央政府在“不监督”或低成本的情境下，仍然能够保证农村建设用地整理政策的顺利贯彻，实现耕地保护、经济发展与城乡协调发展的目标，所以受益最大（值为6）。地方政府核心行动者由于严格执行政策，在既定范围内实现了土地资源的优化配置，为地方经济社会发展创造了良好条件，并避免违反政策所产生的政治风险，也获得较大收益（值为5）。因此，当中央政府选择“不监督”、地方政府核心行动者选择“执行”时，双方相互信任，交易成本低，总收益最大，双方达到“纳什均衡”状态，此时为最佳的模式选择。

4.模式Ⅳ

“模式Ⅳ”表示中央政府对农村建设用地整理政策实施过程“不监督”，地方政府核心行动者选择不严格执行政策。根据官僚经济理论，当上下级关系不完全信任，且上级对下级控制乏力时，下级官僚提供无效劳务的风险较小，选择提供无效的不规范劳务比提供有效劳务更是有利可图。而且这种选择还有“外溢效应”，地方官员如果在任期内加快地方经济发展，获得良好业绩、晋升或回报，一般更愿意扩大建设用地指标，而不愿意承担耕地保护的义务。这样也吸引了其他地区的官员纷纷加入“不执行”的行列。各地方官员竞相选择这种模式，农村建设用地整理则易陷入“公地悲剧”。

“模式Ⅳ”的博弈关系为（B10，B0－K0）。 由于上下级之间缺乏信任，监督松弛，“模式Ⅳ”的总效应最小（值为7）。其中K0表示地方官员竞相选择“不执行”策略时所产生的土地秩序混乱、中央政府威望下降等负面影响，此时中央政府收益最小，B0－K0一般小于或等于0。地方政府核心行动者在上级“不监督”的条件下，获得了更多的土地资源支配权，同时避免上级的惩罚，此时个人效用最大（值为8）。从长期博弈看，中央政府必然会改变博弈策略，如改变政绩评价内容，加大监控和惩罚力度，减少地方官员的收益。即促使“模式Ⅳ”向“模式Ⅰ”或“模式Ⅱ”转变。

三、地方政府核心行动者的行为塑造

如前所述，中央政府与地方政府核心行动者之间存在四种博弈模式，其中“模式Ⅲ（B1，B）”的总收益值最大，其次是“模式Ⅰ（B1，B－C）”和“模式Ⅱ（B10－C1，B0－C＋R0）”，“模式Ⅳ（B10，B0－K0）”的总收益值最小。 “模式Ⅲ”对官员自身素质及社会环境要求最高，代表着政策执行的发展方向，但与现实条件尚有较大差距。“模式Ⅰ”与“模式Ⅱ”相比，虽然总收益值相等，但在收益结构中，“模式Ⅰ”代表整体利益的中央政府所占比重较大，比“模式Ⅱ”更有优势。因此，改变博弈变量，推动“模式Ⅳ”、“模式Ⅱ”向“模式Ⅰ”转变，并最终向“模式Ⅲ”过渡是当前推行农村建设用地整理政策的现实路径选择。

（一）加强制度建设，推动官员“去人格化”塑造。

Weber认为程序化的非人格化是组织的基本特征之一，当官员在制定和执行政策受到正式规则约束时，社会等级、财富、裙带关系或者其他个人特点就很难对政策产生影响。因此，官员的雇佣、留职和提升是建立在技术资格的基础之上，而并非是个人的人格化特征的体现。[7](p159)对农村建设用地整理而言，官员“去人格化”是避免政策执行受主观主义影响，克服随意性的必要前提，主要内容包括：（1）加强土地整理的立法工作。改变土地整理制度数目众多、内容零乱、地位不高等弊端。通过人民代表大会将人民意志集中起来，形成完善、统一的法律体系。提高土地整理的规范性和操作性，对土地整理的指导原则、基本流程、组织机构、参与主体、权属关系、利益分配、环境评估、法律责任等诸多方面作明确规定。（2）推动土地整理规划与土地利用总体规划、新农村建设规划、城镇发展规划协调发展。农村建设用地整理不仅提高土地资源的利用效率和拉动地方GDP发展，而且将土地整理与居民环境改善、生活水平提高及城市化有序发展紧密结合起来，促进经济效益、社会效益和生态效益的同步提高。（3）实现中央政策与地方政策的有机统一。土地整理的法律、法规及国土资源部门的规章体现了土地整理的整体性要求和基本性规定。地方性制度反映了各地域的特点，有利于更好地执行中央政府的政策，后者必须以前者为指导，不得违背政策精神。同时地方性制度要体现当地居民的意志和要求，符合当地人民的整体利益和长远利益。

（二）加大执法力度，提高执法监督效能。

Skinner的“行为修正理论”认为，人们可以通过对“不认可”行为的惩罚（负强化）或对“认可”行为的赞扬（正强化）来影响人的行为。[8](p73)地方政府核心行动者作为理性“经济人”，在政策执行过程中对成本与收益进行缜密计算，并从利己主义出发进行策略选择。因此，可以通过改变博弈变量，加大惩罚力度，弱化地方官员违反政策的动机。在“模式Ⅳ”中，中央政府要实现从“不监督”到“监督”转变。在“模式Ⅱ”中，要提高违法成本（C1），改善收益结构。基本措施包括：（1）改变GDP评价机制。将土地整理项目的审批与执行、土地利用总体规划的实施、耕地保护、基本农田保护等相关内容纳入地方官员的政绩评价体系，对规范执行农村建设用地整理政策的单位和官员在晋升、奖励、待遇等方面优先考虑。（2）建立常态化的问责机制。明确地方政府核心行为者执行农村建设用地整理政策的责任。中央和上级机关建立相对独立的监督检查机构，构建国土、公安、司法、检察、纪检监察等各部门综合执法监管机制，完善事前、事中、事后全程监管制度，实施动态巡查报告制度。

（三）推动信息公开，加强民主监督。

在信息透明、公平合理的条件下，下级遵从上级命令，并按其要求提供劳务；上级则为下级的遵从与服务支付报酬，包括晋级、提升与拨款等。但由于上下级之间信息不对称，存在投机空间和逆向选择风险。为确保政策有效执行，必须推动政府信息公开和民主参与机制。（1）了解民意，加强政策宣传。地方官员不仅要保证政策顺利执行，还要对地方民众负责，切实维护群众利益。在政策执行前要认真宣传政策的基本内容、操作程序及收益分配，了解群众的意见，争取群众的理解和支持，保护群众的合法权益，维护社会稳定，促进社会和谐。（2）运用互联网技术构建政府网络沟通平台，推动政府不同层级或部门之间的信息交换和真诚沟通，疏通政府与民众之间的沟通渠道，发挥听证会、民主协商会、村民代表大会等在农村建设用地整理过程中的协商与监督作用，形成平等、尊重、理解、宽容的互动场域。（3）将信息公开、民主监督纳入法制程序。通过法律制度对信息公开、群众参与的程序作硬性规定，同时扩大官员评价的主体范围，将群众是否满意视为官员政绩的重要内容，促使地方官员从利我的“经济人”向利他的“公共人”转变。

[1]Anderson J E. Public Policymaking:An Introduction(5th ed.)[M].Boston:Houghton Mifflin，2003.

[2][美]盖伊·彼得斯.美国的公共政策——承诺与执行（第六版）[M].顾丽梅，译.上海:复旦大学出版社,2008.

[3][英]帕特里克·敦利威.民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释[M].张庆东，译.北京：中国青年出版社,2004.

[4]Niskanen W A.Bureaucracy and Representative Government[M].Chicago:Aldine,Atherton,1971.

[5]吴大英,杨海蛟.政治意识论[M].太原:山西教育出版社，2001.

[6]文建东.公共选择学派[M].武汉：武汉出版社，1996.

[7]袁明旭.官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究[M].北京:中国社会科学出版社，2009.

[8]Skinner B F.Science and Human Behavior[M].New York:Macmillan,1953.

D63-31

A

1003-8477（2012）08-0028-05

鲁先锋（1974—），男，苏州大学政治与公共管理学院政治学理论博士生，浙江农林大学天目学院讲师。沈承诚（1981—），男，苏州大学政治与公共管理学院讲师，政治学理论博士生。

国家社会科学基金青年项目（编号：11CZZ038）；教育部人文社会科学青年基金项目（编号：11YJC810030）；浙江农林大学人才启动项目（编号：2008FR096）。

责任编辑 申 华