鄂西生态文化旅游圈发展现状、问题及法律对策

李妍辉

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

鄂西生态文化旅游圈发展现状、问题及法律对策

李妍辉

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

生态文化旅游是生态旅游和文化旅游的结合，是发展当地经济、保护环境和壮大旅游产业的一种理想状态。鄂西地区既具有发展生态文化旅游的自然资源优势，也不乏保存完整的有影响力的历史文化资源，具有发展生态文化旅游的地区资源优势，发展态势日趋明朗，但其已经显现和潜伏的问题也值得关注，有必要从“保护优先”、旅游业可持续发展、保存自然与文化遗产的原真性、引入“最低门槛”限制和公平分配原则等层面来构建合理的法律对策。

生态旅游;生态文化;可持续发展

生态文化旅游这一概念的提出是人类自省的结果。在过去的几十年里，随着经济的发展、人们生活水平的提高，旅游业作为人们休闲娱乐的主要方式规模得到壮大。旅游业的兴起带动了服务、餐饮、娱乐等第三产业的发展，创造就业机会，促进地区经济的发展。由于管理不善、资源权属不明确、分配体制不健全、过渡开发等造成了资源浪费、生态破坏以及当地民众的贫困，面对旅游业这把双刃剑，人们开始反思自己的行为，试图改变旅游方式，平衡旅游开发活动中出现的各种正负效应，于是就出现了生态旅游、文化旅游、生态文化旅游等新概念。

一、资源优势

生态文化旅游是生态旅游和文化旅游的结合，其内涵丰富、范围广泛。综合生态旅游与文化旅游的特点，鄂西地区既具有发展生态文化旅游的自然资源优势，也不缺乏保存完整的具有影响力的历史文化资源，鄂西发展生态文化旅游应该注重人与生态、文化资源的关系，以丰富的生态资源为基础、以深厚的文化底蕴为灵魂、以发达的旅游产业为引擎，让旅游者能真正体会到大自然的美、历史文化的奇迹，让游客直接与原始的大自然接触。［1］

(一)地理位置特殊。鄂西地区位居我国中部，是入川黔湘渝的一条重要通道，承东启西、连接南北，并与湘西、西安等世界知名风景名胜区道路相连。鄂西生态文化旅游圈以宜昌和襄樊为中心，辐射荆州、荆门、十堰、恩施、随州等西部的八个市州，总版图占全省的70%、总人口占全省的50%。所辖区域是湖北省集丰富的生态和集中的文化旅游资源的地区，在全省乃至全国都占有重要地位。该区域有着丰富的自然资源、良好的生态环境、深厚的民族文化底蕴，湖北省全省仅有的三处世界级生态和文化旅游资源都坐落于该区域，还有32处国家级生态旅游资源，景区总数达291处，其中4A级就有22处。［2］自2008年7月湖北省省委九届四次全会正式提出构建鄂西生态文化旅游圈至今三年多的时间里改善最大的就是鄂西地区的交通设施。2010年1月26日，沪渝高速公路湖北段开通，从武汉到恩施开车只要6小时，比原来走国道节省一半的时间;2010年12月23日宜万铁路正式运营，从汉口到恩施只要7小时。高速公路、铁路的相继开通方便了游客的出行，可以吸引更多的游客尤其是外地游客到鄂西。

(二)生态资源丰富。鄂西地区八个市、州、林区大都地处北回归线附近，素有中国南北气候过渡带和中西部结合的生态走廊之称。该区域的森林面积占全省的54%，有着丰富的生态资源和独特的生态优势。神农架是我国唯一以“林区”命名的行政区，也是内陆保存完好和世界中纬度地区唯一的一块绿色宝地。该地区动植物资源丰富，有各类植物资源3700多种、动物资源1050多种，几乎囊括了北自漠河，南至西双版纳，东自日本中部，西至喜马拉雅山的所有动植物物种，特殊的地理环境使之享有“物种基因库”、“天然动植物园”等多项美誉，神农顶海拔高达3102米，为华中第一高峰;恩施大峡谷之绝美景观被华中科技大学教授张良皋认为其可以与美国的科罗拉多相媲美［3］;武当山的“七十二峰朝大顶”、齐岳山的高山牧场、柴埠溪的奇峰怪石、大老岭的原始森林资源等山岳、森林资源都具有很强的吸引力;鄂西具有丰富的水源资源，不仅是华中华南地区的绿色生态屏障，还是南水北调中线工程的水源涵养地，世界瞩目的三峡水利水电枢纽工程就坐落于鄂西;具有山水画廊美誉的清江，不仅水利资源丰富、水质很好，而且两岸的景色优美，青山层峦叠翠、鸟语花香;神农溪、九畹溪、泗溪等溪水清澈见底、鱼翔浅底;鄂西溶洞资源丰富，尤以恩施、宜昌地区岩溶地貌为典型，溶洞地貌数量众多、溶洞里面资源丰富，比如举世闻名的腾龙洞以及有“溶洞王国”之称的大洪山都吸引了众多游客。

(三)文化资源深厚。鄂西文化资源丰富，富集了全省90%的民族传统文化和历史文化，囊括了楚文化、三国文化、巴土文化、宗教文化等湖北五大文化体系中的四大类。［4］楚文化发源于荆襄，代表了中原文明、中原民族的智慧，楚文化极为发达，其手工业、制造业都达到了前所未有的高度，呈现出经济繁荣、民族融合的景象;三国文化为我们留下了宝贵的物质财富和精神财富，全省现存有三国遗迹100多处，其中以鄂西地区的襄樊古隆中、襄阳古城、荡漾关岭古庙、荆州古城最为著名［4］;巴土文化发轫于清江流域，民族内涵丰富、民族文化发达，智慧的土家族人为我们留下了独具特色的民族体育、民族音乐和舞蹈艺术、民族工艺美术、土家风俗习惯和土家文化;武当山居我国道教四大名山之首，是道教的圣地，被世人尊称为“仙山”、“道山”，是我国重点风景名胜区、5A级旅游区。

(四)地域民俗资源闻名于世。恩施土家族苗族自治州有很多闻名于全国的，以土家、苗少数民族为代表的民俗文化:被喻为“东方情人节”的恩施土家女儿会越来越受欢迎;“龙船调”是世界最著名的25首民歌之一;武当地区的民间传说历史悠久、源远流长。

鄂西地区这些资源具有极高的生态、科学、文化、历史、艺术和经济价值，是中华民族民俗文化中不可或缺的重要部分。但由于鄂西地区地处湖北边陲，大部分地区道路交通等基础设施不完善、信息闭塞、人才缺失、资金匮乏，旅游业收入偏低，以2007年鄂西圈与全省旅游产业收入之比的数据为例，鄂西圈的国内游的收入是219.27亿人民币，入境游的收入17063万美元，而全省国内游收入是609.40亿元，入境游的收入是41264万美元，分别只占35.98%和41.35%。［5］故虽然该区域资源富集，但经济发展却非常滞后。

二、政策支持

鄂西圈除了其资源优势外，另一个重要条件就是国家政策导向的支持。鄂西地区虽然具有较强的区位优势，丰富的资源，但是该地区的发展较为缓慢，经济发展较其区位、资源优势相对滞后。该地区是世界瞩目的水利枢纽工程—三峡工程所在地，该区域的发展状况不仅决定着当地人民生活水平、生态环境保护程度，更重要的是与国家形象密切相关。因此扶持鄂西地区的经济、社会与生态的发展，意义重大。

为了发挥鄂西的区位优势、促进经济社会与环境保护的协调发展和两型社会的建设，2008年7月10日在支持民族地区加快经济社会发展恩施现场办公会议期间，湖北省政府领导指示开展鄂西生态文化旅游圈建设规划工作。2008年7月28日至29日，湖北省省委九届四次全会提出了构建鄂西生态文化旅游圈的重大战略举措。鄂西圈的提出配合了武汉城市圈的建设，使湖北的发展由“一点支撑”的发展模式变成“多点支撑”的模式。该战略的提出打破了过去“一点发展”的思维定式，使湖北省全省区域都能享受到国家发展政策的支持，这也有利于调动鄂西地区群众和干部的积极性，为湖北的发展提供了新的支撑点。

为了贯彻落实鄂西旅游圈的发展政策，湖北省委、省政府出台了《关于建设鄂西生态文化旅游圈的决定》(鄂发［2008］16号)，并成立了由省长担任组长的领导小组，负责鄂西圈建设的具体事宜。该决定对鄂西生态文化旅游圈的发展意义和指导思想、发展目标、发展路径和政府的扶持政策做了较宏观的规定。中央政府也给予了大力的财政支持，投入大量资金加强交通、景区等基础设施的建设。

三、发展现状

(一)圈域基础服务设施得以改善。旅游作为现代最主要的休闲娱乐方式，旅游区除了需要具有观赏价值的自然生态和历史文化景观外，相应的服务设施也必须配套齐全。生态文化旅游圈的构建首先是高速公路、铁路开通，交通得以改善才能方便游客的出行;另外，餐饮业、各种档次的住宿设施、娱乐业等服务业在旅游区也相继建立。

(二)带动鄂西地区经济发展。旅游可以直接或间接的增加旅游区的经济收入，我们通常所说的“旅游扶贫”即通过开发贫困地区丰富的旅游资源兴办旅游经济实体，创造就业，使旅游业形成区域经济支柱。［6］我国许多景区有过这方面的成功经验，以张家界为例，张家界地处湘西，原本是湖南不发达地区，森林公园建立以后，游客数量增加，张家界市的经济得以迅速发展，人均收入也大幅度提高。资料表明，张家界森林公园1982－1994年共计接待游客4，039，574人次，获得旅游总收入为16，710.42万元，创外汇收入368.28万美元，平均每年上缴国家和地区利税额为116.49万元。1991－1993年连续举办的“森林保护节”，不仅使公园本身经济建设飞跃发展，而且促进了张家界市的招商引资工作，贸易成交额3.2亿元，签订外商合资项目31个，投资额达5亿元以上［7］。

鄂西发展旅游业可以使相对封闭的鄂西向外开放，使当地的资源优势得到充分发挥。游客旅游除了需要满足体验大自然的愿望外，还需要食、住、行、购、娱等，这些都是游客往该地区注入资金的一种方式，提供这些服务也需要大批的服务人员。因此发展旅游业不仅可以使该地区获得丰厚的门票收入和旅游消费产品收入，还可以转移一大批农村剩余劳动力，为该地区的农民提供就业机会，通过多种途径获取游客手中的资金。这样既可以增加地方的收入，也可以提高当地居民的生活水平。

旅游区的开发，交通等服务设施的改善使本区域内的土特产品大量销往本区域外，发展了本地区的特色产业，如恩施的富硒茶、根雕等。同时，也引进了先进的思想观念和具有创新意义的经营模式，解放了由于长期封闭性所致的保守思想，促进了经济体制、机制的改革。

(三)保护生态系统、传承民族文化。旅游业的良性发展有益于鄂西地区的生态系统保护。首先，随着旅游业的发展，当地居民逐渐从过去面朝黄土背朝天的农耕生活转向以服务业为主的第三产业，燃料也从过去的林木柴火为主转向对太阳能等清洁能源的使用，减少了对土壤的破坏，对空气的污染;其次，当地居民收入的增加，使得乱砍滥伐、乱捕滥猎的现象逐渐减少，减少了对原生生态环境的破坏;再次，旅游收入使地方政府财政收入增加，为生态系统的维护、生态环境的改善和历史文化遗迹的保护提供了资金支持。

鄂西圈对游客具有吸引力的元素除了保存完好的生态环境外，还有独具特色的本土文化。由于该区域长时期的封闭，很多具有特色的文化都没有得到传播或被遗忘、或还没有发掘利用，因而很少被国人知晓。旅游业作为人口流动速度最快，最具宣传意义的行业，它的兴起与发展当然会对本土文化起到传播和传承的作用。

四、存在的问题

资源富集对一个地区的发展来说是原本是一个有利条件，投入少，获利多，有利于地区经济的发展。但是，旅游业这把双刃剑所带来的负效应也不少，有的地区为了满足旅游者的需求和当地政府追求利益最大化的愿望，过渡开发当地的资源，超载接客，兴建宾馆、休闲场所等各种服务设施，不仅侵占了当地人的生活空间，也让当地的生态环境渐渐恶化，原有的特色文化失去其本有的内涵。

(一)过度开发导致生态环境破坏。旅游业的过度开发将通过以下几种方式对生态系统造成破坏:首先，旅游作为一种经济活动，必将在旅游区留下“三废”，如果处置不当就会影响生态环境的质量;其次，开发旅游就要相应的配套设施，建造这些配套设施，除了需要占用土地，还将产生废水、固体废物等污染水体环境和陆地环境;再次，任何生态系统的承载力都是有限的，鄂西也不例外，如果规划不合理、盲目开发，或者未按规划要求进行开发，旅游活动超过生态系统的自动调节功能，生态系统将会发生退化，甚至出现严重损害，使原本绮丽的自然风景区变成环境恶劣的“生命荒漠”［8］。

(二)冲击民族文化。鄂西圈的开发，使原本封闭的大门被打开，游客数量将逐渐增加。随着大量游客的进入，新的思想观念也将融入该地区，该地区的居民将受到新文化、新观念潜移默化的影响，原有的本土文化日渐消失。随着旅游业的发展，旅游地的商业文化日渐浓厚，也会使当地的传统文化受到侵蚀。

五、平衡旅游业发展与生态保护的法律对策

要使鄂西生态文化旅游圈可持续发展，应当用生态主义的理念武装我们的头脑，在遵循生态保护法相关基本原则的前提下构建一部完善的鄂西圈生态旅游与环境保护协调发展的法律对策并采取措施加强执行。

(一)资源保护优先。资源保护的目的旨在对资源的可持续利用，但自古以来，保护与开发就是一对矛盾的概念，二者相互影响，终究是开发优先还是保护优先主要取决于政府政策和法律、法规的规定。鄂西生态文化旅游圈应当以上世纪八十年代由欧洲国家提出的在1987年《我们共同的未来》中获正式阐述的可持续发展原则和《世界遗产公约》确定的开发、保护、保存相统一原则为基础来确立该地区的西地区封闭的大门，对各种遗产原真性的保存将面临挑战。这里所指的保存，不是对其不闻不问，让其自生自灭，而是应该考虑这些遗产尤其是历史文化遗产的寿命，实时的进行维护、修缮等。

(四)引入“最低门槛”限制。门槛理论起源于二战后的波兰，最初被用于城市发展和规划领域，对区域和城市规划具有极大的指导作用。1963年波兰区域和城市规划专家马列士在《城市建设经济》一书中提出了该理论，为了推广该理论，联合国还专门印发了门槛分析手册。所谓门槛即通过对某项建设的规模与投资的比例关系的绘制，以此来确定和衡量该建设面临的各项门槛以及相应的投资，然后根据发展需要进一步确定合理的建设规模。(如下图)①范正业.外旅游地规划的理论与技术方法.旅游规划与方法.国家自然科学基金资助项目(49631031)的子课题。

1968年，南斯拉夫南亚德里亚沿海地区的旅游发展规划中首次引入了该理论，经过几十年的发展，“最低门槛”理论已经非常完善。具体到鄂西圈的旅游开发中，它要求我们把这种极限理论与旅游地的承载力联系起来，对鄂西圈的发展和建设做足可能性和终极性分析。

所谓终极分析即对生态系统的承载极限进行分析，超过这一极限，生态系统和原有的历史文化遗迹就会遭到破坏，并且不可能再回复原状，整个生态系统将失去平衡。例如黄山景区以立法限制每日游客数量，并实行轮休制的资源开发模式，就是对该景区的资源承载进行门槛分析后做出的决定。

以水资源为例，根据门槛理论，旅馆、餐饮等可随着需求的增加逐渐增加，而各种水源的增加是有限制的，在不超过现有水源的限度内可随着需求的增加成正方向增加，但增长到现有水源终极后就需要寻求途径开发新的水源，这就是该地区供水量的门槛，当跨越这个门槛后如果没有采取措施增加可利用的容量，剩余容量便会产生，这个时候该地区的经济效益将降低。

把门槛分析作为鄂西圈旅游规划的一项法律措生态文化保护法。2008年湖北省发展和改革委员会牵头组织编制了《鄂西生态文化旅游圈发展总体规划》和《专项规划》，确立了鄂西圈开发要坚持优先保护资源的原则。坚持“保护第一”，在依托良好的生态环境、遵循自然规律、循序渐进的基础上进行开发利用。

优先保护应包含两方面的涵义:一是以保护为基础加快旅游业的开发;二是当开发与保护冲突的时候优先考虑保护。保护优先作为一种新的理念指引着鄂西旅游及经济的发展和生态环境的保护。它不仅要求以旅游业为首的地区经济能够获得发展，还要求这种发展与环境的承载能力相适应，把人内化于自然，把人当做大自然的一员而不是把人当做自然的主宰者而高居于自然之上，使旅游业得到可持续的发展。故鄂西地区应当完善保护优先的原则，参照《世界文化与遗产公约》和国内其他法律法规，加大政府投入，健全法律、科技、行政措施，完善管理机构等，把保护优先原则落到实处，使旅游业、经济发展与环境保护协调发展。

(二)旅游业可持续发展。旅游可持续发展理论可追溯到1995年“可持续旅游世界发展会议”，该会议通过的《可持续旅游发展宪章》认为旅游业的可持续发展就是要把旅游业内化于自然、内化于生态和文化资源、内化于经济发展，保持地区生态和文化环境与旅游业的协调、平衡发展，各地的特色旅游资源不被破坏，能得以长期利用。

可持续发展理论适用于鄂西地区的具体要求包括:即要求旅游业与鄂西地区独具特色的生态和文化资源、社会人文环境相协调，把旅游业开发建立在该地区的承受范围之内，不损害子孙后代的利益，不能为了改变鄂西地区经济落后的状况，急功近利，不重质量，只讲数量，走以牺牲环境为代价换取经济发展的老路。

(三)保存自然与文化遗产的原真性。根据《保护世界文化和自然遗产公约》的规定，对自然和文化遗产不应该限于通常所提及的保护与开发两个方面，对某些特殊的遗产还应该采取保存的措施，限制或禁止对其的开发，为了引起大家的重视还应当实时的展出现有的自然和文化资源遗产，当这些资源遗产传到我们的子孙后代时能够具有价值。

保存即让自然和文化遗产尽可能以原来的形态存在，将人为干预最小化。鄂西地区的生态和文化遗产的原真性保存较好，但旅游业的发展将打开鄂施，对公共基础设施的建设规模与旅游目的地的资源容量、供水量等生活资料进行终极性分析，对旅游资源开发限度、基础设施建设规模等进行充分的门槛分析，引入环境法的禁止或限制规则，预防和处理过渡开发等问题。

(五)公平分配。在鄂西地区，所有的环境问题不仅涉及自然资源的有限性，而且包括对它们的公平分配。［9］鄂西生态文化旅游圈资源公平分配主要包括资源在地区居民之间与政府部门的分配，资源在当代人与子孙后代之间的公平分配。该原则的具体内涵又包括:一是在整个立法过程中保证资源的公平分配;二是将法贯穿于整个实施过程。

鄂西圈在开发中将面临很多问题:一方面，原生态的自然和文化资源能够得以保存，对中国甚至世界而言都具有非常重大的意义;另一方面，这种原生态的遗产往往都集中在湖北相对偏远的西部，该地区目前的经济发展水平相对落后，人民的生活水平不高，与东部发达地区还有较大差距，他们既要承担着保护原生遗产的主要任务，又有着对现代化城市生活的向往。在这种矛盾的背景下更加应当注意对资源公平合理的分配，否则就会使该地区的开发受阻、缺乏活力，或者将加剧该地区民众的贫困。由于鄂西地区本身就比较落后，当水土流失、生态破坏等生态环境恶化后以及历史文化资源遭受破坏后，不能像相对富裕的地区那样有足够的物质基础和先进的科学技术来恢复遭受破坏的遗产;同时，当生态遭受破坏时，相对贫困的地区居民更容易遭受健康的危害。因此，必须要保证资源在地区居民与政府部门之间的公平分配。

在资源的代际公平分配方面，当代人作为该地区未来世代财产的受托人和遗产的受益人双重角色主体，在享有对现有资源的权利同时，也应当承担保护好这些资源的责任，不损害后代人的资源享有权。对于这些复杂的利益主体，需要运用公平分配的原则来解决政府利益与个人利益的关系，当代人与后代人的代际利益关系。

随着旅游业的发展、环境污染和破坏的加剧以及环境法的更新与进化，从新的自然法则的角度来应对鄂西自然和文化资源发展的挑战也成为立法者必须考量的重点问题。此外，在鄂西生态文化旅游圈的规划中需要规划者、管理者和旅游者尊重鄂西的自然、文化环境，把旅游业的发展与鄂西生态和文化环境的保护联系起来，使旅游业与生态、文化保护协调发展。

［1］http://hi.baidu.com/wxl19880305/blog/item/b5b2f213fbae778－c6438dbe4.html［EB/OL］.

［2］李春明.构建鄂西生态文化旅游圈［J］.世纪行，2008(10).

［3］旅游生态资源——恩施大峡谷之绝美景观［EB/OL］.湖南旅游网，2010－12－02(10).

［4］中国湖北省委政策研究室.构建鄂西生态文化旅游圈意义重大［J］.政策，2008(8).

［5］陈新剑.鄂西生态文化旅游创新之路［J］.襄樊职业技术学院学报，2010(9).

［6］刘雪婷.浅议旅游开发对区域经济的影响［J］.企业家天地，2010(4).

［7］王幼成，张晓静.湖南张家界森林公园社会效益评价［J］.林业经济，1996(5).

［8］曹景丽.我国生态环境保护法律问题研究［D］.北京:中国政法大学，2008.

［9］何建华.环境伦理视阈中的分配正义原则［J］.道德与文明，2010(2).

D902

A

1004－941(2012)01－0049－05

2011－12－29

李妍辉(1984－)，女，苗族，湖北利川人，博士候选人，主要研究方向为国际环境法。

责任编辑:胡 晓