地方城市文化特色与管理执法环境的改善

沈军

【摘要】研究发现忽视地方文化特色,文化意识淡漠,缺乏针对性的文化城市管理规范,是造成浙江省城市管理执法困境的重要因素。因此,浙江城市管理执法应准确定位地方城市文化特色,汲取城市文化内容,尊重地方城市文化习俗,完善城市管理执法制度,转变城市管理执法模式,改善城市管理执法环境,充分保障市民文化权益。

【关键词】城市文化 城市管理 执法环境

浙江历来拥有“文化之邦”的盛名,历史悠久,文化昌盛。进入当代尤其在改革开放后,受惠于物质经济的飞跃发展,传统文化又融合了现代文明,形成了如今浙江与众不同的风土人情。深远的文化积淀打造了浙江城市的独有特质,城市元素的内涵也有别于其他地域。正是基于如此特质,对浙江地方城市管理规范的制定以及城市管理执法工作的推进提出了更高要求:尊重浙江城市元素所具有的人文特征,充分考量地域差别,调整城市管理方式手段,改善城市执法工作环境,最终实现有序社会的公益目标。

定位地方城市文化特色,完善城市管理体系

城市文化与城市管理之间相互影响、相互作用,一方面城市文化体现在管理者的价值观念、价值取向、文化素养等决定其观念、行为,进而影响城市管理水平;另一方面,城市文化又通过市民的道德规范、文明程度、文化修养、对城市的认同感和归属感等影响着城市的精神风貌,决定着城市管理措施的实效。①良好地定位地方城市文化特色,才能让城市管理执法更贴近群众生活,减少社会矛盾,增进政府与群众的相互理解,创造和谐环境,笔者认为这也是提倡“进一步深化文化体制改革”目的之一。②

汲取城市文化内容,健全地方城市管理法律规范

地方城市管理既包括井然有序的社会秩序,也包括干净整洁的市容市貌。既包括公共设施等硬环境,也包括管理制度等软环境。从本质上讲,这些都是文化的产物,都属于文化范畴,城市管理规范实质上就是文化管理规范。③主管部门履行城市管理职责,具体表现为依循浙江省地方城市特点制定城市管理规范,并充分汲取地方文化内容,将执法工作、维持社会秩序、城市保护与文化延续相结合,尊重地方城市居民的文化习俗,宣扬良好文化传统,引导城市文化健康发展。

加强地方城市管理立法的文化保护作用。在江郎山、西湖入选世界自然(文化景观)遗产,古运河又将继续申遗之际,应适时地调整城市管理规范,参照世界遗产公约相关规定,将不适合地方文化保护的措施、规范予以修改、废止,并增加有效管理的新条例。

尊重地方文化习俗,提高规范适应力。浙江历史文化底蕴深厚,许多城市都延续、保留着传统习俗,一些当地的文化礼仪、生活方式以及非法定庆典、假日,都需要在城市管理规范中得到应有尊重。然而当前,地方城市管理法律规范对此鲜有涉及,且缺乏应变适应能力,导致条文适用后就产生排斥反应,更得不到被管理者的良好执行,增加执法人员的执法难度,加剧了与民众的矛盾冲突。因此,地方城市管理规范应适当增加执法工作的灵活度,为地方文化习俗创造一定发展空间,在满足法定条件前提下,适用特别性执法措施,适应地方文化发展需求,提高城市管理规范的适应力。④

融入文化理念,引导城市文化健康发展。法律规范主要功能不在于禁止,而在于引导。社会指引功能,是法治国家制度规范在城市管理过程中应实现的重要效果。因此,城市管理法律规范应在尊重地方文化特色的基础上,融入文化理念,引导城市文化健康发展,这也是浙江省城市管理“十二五”规划亟待解决的问题。在调研中,笔者发现浙江省传统人文特色精致和谐、大气开放兼备,以精致和谐为主,并且两者彼此支撑,互为补充。在设计浙江省城市管理法律规范时,应鼓励、倡导这类人文精神。另一方面,浙江省传统人文特色中确实存在着颓废的精神状况和心态,以及由此产生的负面效应,这些人文缺陷形成了负面文化,对于这方面的文化习气,需要通过城市管理规范进行遏制、教育,达到去其糟粕之效。

提升文化意识,优化城市管理执法效果

实践中,城市管理执法工作面临着较多障碍急需寻找破解良方:客观上,由于地方情况复杂、多变,即使同一区块也因为不同的人群、不同的环境、不同的人文习俗,城管执法工作涉及社会各层面,新的社会群体又不断产生,导致执法对象多元化。主观上,浙江省城市管理执法过程中长期文化尊重、文化保护、文化发展不足,执法方式简单、粗暴,自由裁量时对比例原则、公平原则重视程度不足,加之相关部门对城市管理规范宣传力度不大,导致城市管理执法遭遇重重困境。

笔者认为,在城市管理法律规范逐步推进、完善之时,城市管理执法工作如何适应浙江省文化大发展的需要,如何正确对待民众人文习俗,是决定浙江省城市管理工作成效的关键。

依法行政、严格执法,统一我省地方城市管理执法程序。执法人员应时时提醒自己文明执法的同时要严格执法,正视手中权力,注意执法方式,坚持执法刚柔相济,了解并尊重民众文化习俗,不能激化矛盾。尤其是要严格执法程序,杜绝暴力执法,以高效、公正的执法效果赢得社会的信任和尊重。

目前,浙江省亟需颁布一部符合浙江省情的城管执法行为规范。对城管执法原则、程序做明确规范,有助于执法者和执法对象全面理解执法程序,减少因模糊不清造成双方的冲突,逐步形成遵法、守法、执法的良性关系;同时特别执法规范又能够避免“大一统”抽象规定的模糊性和不确定性,极大地限制了城市管理执法人员的自由裁量幅度。借鉴杭州市城市管理成功经验,将针对文化领域管理以及涉及文化事宜的城市管理工作进行整体分析、总结提炼,形成统一的执法程序、执法模式,降低因自由裁量权滥用造成权利侵害的风险,保证城市管理执法能够符合我省文化发展需求。

认识文化差异,丰富城市管理执法方式。大量外来人员来浙定居、工作的同时,为浙江带来了不同的异域文化,在整个社会运行过程中本土文化与外来文化来往交互,必然会产生摩擦和冲突。维护城市正常秩序的城市管理法律规范与城市管理执法工作,不能不考虑被管理者特定的文化背景。只有在厘清地方文化中蕴含的多样性和差异性前提下,才能在法律规定的裁量范围内采取最为有效的执法措施。

当然,城市管理规范立法目的的实现还需要执法人员拥有良好的文化意识和文化理念,加强执法队伍建设,提高执法人员综合素质,才是实现有效城市管理的必由之路:提高文化素质,加强道德修养,不断丰富知识面,持续进行地方城市文化培训。通过丰富知识面,才能更好地理解城市中各种不同人群的文化习俗、思想理念;通过参观学习、座谈交流,案例分析等多种方式,强化执法人员文化意识;注重尊重被管理者的文化习俗,提高应急处理能力。

鼓励非政府组织和市民广泛参与,善用文化工具改善执法环境。城市管理要充分重视民意,充分发扬民主,引导社会各界和广大市民对城市管理工作的最广泛参与,充分吸收老百姓的意见和建议。由于城市管理主体单一,在一些重大问题的决策上,非政府组织和市民较城市管理机构更了解地方城市文化特征。比如老区改造、沿街建筑物外立面管理、户外广告设置问题,应充分听取被管理者意见,确保城市管理执法工作效果更符合地方城市文化发展的需要。

当然,地方文化保护与城市管理执法关系并非单向,城市管理执法困境的解决也需要善用文化工具作为媒介,改善我省城管执法环境,引导和谐健康文化风气形成。实现全方位多角度地让市民了解、理解、支持城管的工作,有关部门应充分利用电视台、电台、报刊、广告牌等各种文化媒介的宣传效应,开展多媒体、多形式、多层次、多方位的宣传教育活动,提高市民法律意识,让群众了解城管相关法律、法规,让被管理者理解城管行政执法工作的必要性和重要性,增強管理者与被管理者之间的良性互动,改善城市管理执法环境。

(作者为浙江省社会科学院法学研究所副研究员;本文系2012年度省委省政府重大决策理论支撑研究立项课题研究成果,项目编号:2012ZDZC13)

注释

①马纯红:“传统文化·人文素质·法律规范”,《船山学刊》,2007年第4期,第207页。

②王海文:“城市管理文化的实践研究”,《城市管理前沿》,2009年第3期,第37页。

③张秀仕:“从中西城市文化的比较看构建和谐城市管理的途径”,《山西大同大学学报》(社会科学版),2009年第2期,第78页。

④张永谊:“杭州城市文化的发展与保护”,《城市文化》2008年第3期,第49页。

⑤李伟杰:“城市管理行政执法制度伦理研究”,南京林业大学硕士毕业论文,第32页。