浅议公权力腐败特点及其制约

徐行　刘娟

改革开放30多年来,中国在追求经济高速发展的同时也在力求实现政治现代化和社会生活的民主化。要真正实现社会民主、继续保持经济高速增长,公共权力的有效实施和合理制约是必不可少的关键因素之一。如何合理有效地制约公共权力?一个必不可少的前提保证就是民主监督机制的确立与正常运转。

当今中国正处在社会转型的关键时期,城市化进程加快、社会结构的变迁、经济结构的变化,必然會促使新旧管理体制的变革与更替。在原有体制业已打破,而新的规范尚未健全之时,必然会产生一系列“漏洞”,而这些“漏洞”将成为影响未来中国跻身世界高度文明和发达国家之林的关键。

当前我国公共权力腐败的特点

改革开放30多年来,中国在追求经济高速发展的同时也在力求实现政治现代化和社会生活的民主化。要真正实现社会民主、继续保持经济高速增长,公共权力的有效实施和合理制约是必不可少的关键因素之一。公共权力由社会共同需要产生,目的就在于维护公共利益和调整管理整个社会生活的基本秩序;其行使主体是国家政府机构和一些非政府公共组织,因此具有凌驾于人民大众之上的强制力。在拥有强制性、对象性、整合性等特点的同时也存在着扩张性、侵犯性、排他性和腐蚀性。

在我国,公共权力行使的最大主体就是政府组织系统,政府作为公共管理的主体,掌握社会资源,拥有至高权力,极易成为各种利益群体的寻租对象。由于权力制约机制不健全,为刺激经济高速增长,长期以来形成的高度集权、党政不分现象没有实质性改变。在缺乏对公共权力进行制约和监督的情况下,出现了以权谋私、贪污腐败和侵害公共合法权益等现象。当前主要呈现出以下两大特点:

一是公共权力腐败范围广,且有不断扩大的趋势。二是公共权力腐败存在群体化倾向,团伙性、单位性、行业性以权谋私成为近年来公共权力失控的另一特点。

权力腐败根源所在

目前我国出现公共权力腐败的根本原因何在?笔者认为主要有以下两方面:

公共权力的主要行使者是政府和其他公共组织,公共权力的运作应是政治权力、经济权力、文化权力的综合运作过程。中国共产党执政初期,经济上实行计划经济管理模式、政治上实行一元化领导,这种执政理念和管理方式深深渗透于国家管理的各个方面。权力过分集中必然造成权力制约的失效、失控和滥用。我国现有的行政体制专职监督机构主要存在于公共权力机关内部,置身于公权之外的公民、社会和其他政治组织的体制外机制尚未普遍形成,遂使公权制约缺乏有效的社会民主监督,在体系的结构配置上呈现单一化状态,社会力量的制约因缺少了机制保证而显得软弱无力。

体制内的监督亦存在严重不完善之处。我国从中央到地方的各级司法机关、政府中的监察和审计部门、党内的纪律检查机构,多年来就实行垂直领导还是同级领导一直存在争议。而目前在国家政治的实际运作中,行使公共监督检察权的机构很难做到不受同级党政人大部门的干扰和影响、能够独立行使监督监察权。现行法律制度和行政体制的不健全,国内法制环境和公民法制精神的不完备,使得公共权力失去了有效制约。

如果要继续扩大改革开放成果、保证国内外稳定的政治环境,就必须对公共权力的行使进行有效约束与监督,监控其运行的整个过程,以保证公共权力的产生是民主的、分配是合理的、作用是正效应的,借以维护、增进全体公民的利益,以期实现竞争、透明、民主参与的良好政治氛围,促使政府履行对公众的政治责任。

对公共权力的制约和民主监督

如何合理有效地制约公共权力?一个必不可少的前提保证就是民主监督机制的确立与正常运转。公共权力的制约涉及制度层面的分权与制衡,权力的监督涉及运行过程的监控与审查,二者的共同目标就是防止公权垄断与权力滥用。民主监督是社会主义政治体制良性运转的活力源泉,同时也是公民政治参与的制度保障。就中国特色的社会主义民主监督而言,如何推进体系内制度赋权到制度运行,实现对公共权力的有效监督是我们首先要思考的问题。

要想对公共权力实施有效制约,首先应建立自上而下和自下而上的双向监督结构体系。所谓“自上而下”,就是指作为执政党的中国共产党首先应通过党内权力的有效制约推动人大、政协、司法制度对政府权力的有效监督,由中央层面向社会大众逐层推进。中共十六大已提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”的任务;中共十七大报告进一步提出:“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构,完善权力制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”这表明中共中央已高度重视公权制约的问题。

仅有体制内的监督尚不足以形成对公权力的有效制约,如果没有来自体制外的社会制约,体制内的自我制约就很难长期生效。现代民主社会自下而上的民主监督是政治现代化的主要标志之一。社会民众只有真正具有了民主监督政府的权力,才能构成对政府的外在制约与压力。目前我国社会的民主监督主体主要为非政府组织和媒体机构。非政府组织有别于政党,是集文化、科技、社会为一体的大众化组织,它可以利用不同于政府的权力来监督政府的活动并提出建议批评。媒体机构通过报刊、电台、电视台、手机短信、网络传播等方式在一定程度上能产生监督公共权力的效用,而且这种作用日益明显。毫无疑问,上述两种自下而上的民主监督形式已成为当今制约公共权力滥用的重要力量,但二者皆存在着如何进一步规范化、扩大化和长效化的问题。

合理制约公共权力的路径选择

为早日跨入高度文明民主的现代化社会,使我国昂首于世界前列,我们应尽力弥补一切现代化的“漏洞”,包括公共权力的制约问题。今后,我们可尝试从以下四条路径去有效治理和预防公共权力的失控与滥用:

增强公共权力不同主体之间的相互制约。要实现对公共权力的有效监督,首先要强化全国人大系统对政府的监督功能,包括完善质询权、行使调查权、合理运用批评权和弹劾权、加强公共财税监督权等,让人大逐渐成为人民参与政治的间接管理者。因为人大的监督是国家体制内最高层次的监督,具有最高地位;其也是人民当家作主、表达意志的最主要途径。如果人大能充分行使权力,就会形成良好有序的民主政治关系和互相协调的权力结构。其次要创新人民政协的民主监督机制,推进政协履职的制度化、规范化和程序化,不断增强政协委员的理性参政和公共责任意识,对不同社会群体的政治诉求作出合理判断,促进公共权力行使的科学性与民主性。再次要加强司法监督的力度,一方面要尽快实现司法独立,使司法系统成为中央垂直机构,能够真正独立行使审判权和检察权;另一方面要加快实行审务公开、检务公开等制度。

完善行政程序以确保公共权力的合理运作。现代行政程序的核心功能就是约束权力,我们可以借助完善的程序机制实现对公共权力的合理规制。完善的行政程序平等最基本的要求就是实现公民民主平等的政治参与。为填补我国公权力失控的“漏洞”,应继续完善政务信息公开制度、政府重大决策听证会制度、官员财产公开制度、行政决策过程公开制度、部门主管官员群众接待日制度、人民群众上访制度等合理公开的行政制度。应把公民的意见表达机制作为第一要务,保证各社会群体的政治诉求得到最简便、快捷、有效的处理,以提高公权力运行的透明与廉政。

以公民权利制约和监督公共权力。公民权利可从外部对公共权力产生制约作用,以限制公共权力。一方面要确保每位公民都能行使公民的选举权、罢免权和批评监督权,同时积极推行公民舆论监督制度、人民陪审团制度等,以敦促国家公职人员廉洁自律,规范用权;另一方面要继续发挥社会舆论监督和媒体监督作用,支持报刊、电台、电视台、网络等各种媒体监督公共权力的行使,允许发表批评性言论,要容许社会不同思想争鸣,广开民主监督通道,使自下而上的民主监督逐渐规范化和长效化。

以道德力量约束公共权力的行使。作为制约公共权力的主要工具之一,道德力量是一种起着潜移默化和拷问良心作用的“软”力量。一些官员滥用公共权力的一个重要原因就是失去了基本道德准则和自身素质的低下。因此,未来制约公共权力的前提之一就是重塑和谐向善的社会价值取向,提高公权管理者和行使者的文化素质和思想品德,重建社会主义道德观,树立各级官员的公仆意识、服务意识、责任意识和法制观念,让全体公民和各级官员的良好素质修养、高尚的精神品德成为自觉约束公共权力的思想准则和道德起点。

(作者分别为南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授, 南开大学周恩来政府管理学院博士研究生)