福利国家社会保障的政府责任与启示

钟洪亮

（福建师范大学 经济学院，福建 福州 350007）

一、西方福利国家社会保障的政府责任

西方福利国家社会保障制度从最初的慈善济贫行为逐渐被政府行为所取代。政府介入的规模由小变大，地区性救济逐渐变为中央救济，形式也由自愿性转变为强制性，保障内容也逐渐充实完善。但不同时期、不同国家、不同发展阶段政府介入社会保障的方式和结构具有较大差异，或促进了生产力的发展与经济繁荣（如北欧四国），或成为生产力发展的掣肘（如法国）。

（一）社会保障的政府责任与角色定位

20世纪40至70年代初是西方福利国家发展的黄金时期，强调政府干预以促进社会公平，弥补市场制度缺陷，政府逐渐在社会保障领域占据主导地位。而随着1973年石油危机而引发的经济危机，囿于财政压力与“福利病”膨胀，福利国家扩张受到越来越多的批评，认为越来越多的社会保障开支已成为国家经济发展的负担，这种价值理念一直持续影响至今。

尤其是20世纪80年代以来，新自由主义关于自由竞争的市场经济观点被政治上的新保守主义接受，福利国家全面由扩张转向紧缩，减少税收，甚至从普遍性福利向选择性福利过渡，采取了更具“补救”倾向的政策，如工作导向的福利政策、社会保障领域私有化改革等。但即使福利国家开始全面转向紧缩，许诺要大规模削减公共支出以降低税收和赤字，但从各国社会保障支出来看，并未出现缩小趋势（见表1），只是在调整政府责任的方式方面有所不同。

R Mishra系统分析了20世纪80年代社会保障制度在几个代表性的发达国家的变化。他把福利国家定义为维持一个国家的最低限度福利水准的制度化的政府责任，主要反映在三个方面:第一，促进充分就业的政府政策；第二，按照普遍性原则提供给公民，以满足基本需要的社会服务；第三，各种预防贫困和缓解贫困的措施［2］。

表1 有关国家公共社会保障和保健支出占国内生产总值比例［1］（%）

无论是哪一种变革理论或实践，都是政府责任方式的调整。在福利国家黄金时期，政府主导的社会保障制度，为福利国家的繁荣与发展作出了突出的贡献。但由于政府公共支出过度膨胀超越了经济体的承受力，政府陷入赤字危机，一定程度上阻滞了国家竞争力的提升，尤其在危机来临之际。但彻底否定政府社会保障支出进行“休克式”政策调整，必将遭遇阻滞，亦会使经济发展陷入困境。例如，在1970年代经济滞胀引发的社会保障私有化浪潮中，相当部分国家的私有化改革遭遇重挫。但法国社会保障制度建设的经验亦应引起我们的关注，在法国虽然每个公民都享有社会保障，但社会保障制度高度碎片化，群体间待遇差异大，导致群体利益攀比，社会保障改革异常艰难，历次社会保障改革均引发了大大小小的工人罢工，束缚了经济社会的继续发展。

总体来看，近100多年来欧洲通过不断建立和完善社会保障体系，强化社会保障资金的政府投入与社会保障项目多元化管理，形成了现代福利国家和遵循社会团结理念、协商对话、互助共济的欧洲社会模式。欧洲各国的历史和现实充分证明:强化政府社会保障责任体系建设，不仅有利于推动经济发展，更有利于协调社会各方面利益，促进全社会各系统之间矛盾的调和并达到稳定状态，从而实现社会团结、社会整合以及和谐社会建设。

（二）社会保障在应对当前国际金融危机中的作用

美国次贷危机引发的国际金融危机是典型的生产过剩危机，已从虚拟经济向实体经济，从经济领域向社会领域迅速蔓延，其本质是有效需求不足①参见陈文通:《全球金融危机的经济根源》（《中共中央党校学报》，2009年第4期）；赵磊，李节:《金融危机:为什么要重提马克思》（《马克思主义研究》，2009年第6期）；曹苏红，王立强:《运用马克思主义理论方法透析当前西方经济危机研究综述》（《红旗文稿》，2009年第17期）；克里斯·哈曼:《利润率和当前世界经济危机》（《国外理论动态》，2008年第10期）。。冰岛由于大规模举债，而所获资金又大量投入虚拟经济，在2008年金融泡沫破灭后，几乎成为“第一个破产的西方政府”而倍受世界关注②国际金融危机连锁反应后，冰岛金融业外债超过1383亿美元，而冰岛国内生产总值仅为193.7亿美元，所有负债如果折算给国民，现在冰岛全民都成了“负翁”，每人欠债高过20万美元。时任总理哈尔德宣称，冰岛至少需要40亿美元的贷款才能缓解经济困境，这场国际金融危机已经使冰岛的经济倒退了5年，该国第二年的国内生产总值有可能下降10%以上。，这使得北欧福利国家发展模式受到质疑。但半年后，北欧再一次成为世界的焦点，北欧“三大法宝”③即小规模经济体＋全球化、平均的薪资结构、高福利和完善的社会保障体系。参见胡月晓:《北欧成功度过金融危机的三大“法宝”》（《证券时报》，2009年8月12日）。成为抵御金融危机的减震器。其中健全的社会保障制度功不可没，高福利使得北欧居民具有较强的心理预期和消费信心，消费下降幅度低，有效需求充足。纵观各国针对2008年金融危机所作的积极应对，社会保障作为反周期手段被广泛应用，已取得了积极成效。

凯恩斯认为，有效需求是决定社会总就业量的主要因素，能否达到充分就业取决于有效需求大小，在市场经济现实中，有效需求不足会导致开工不足、失业增加，进而陷入有效需求不足的恶性循环。有效需求不足源于消费和投资不足，政府通过社会保障制度转移支付干预和调节社会经济生活，扩大有效需求以弥补和修正市场缺陷。通过社会保障有助于提高整个社会的平均消费倾向，同时有助于稳定宏观经济，熨平经济波动，刺激需求和保护生产，实现充分就业。

国际金融危机引发了多国对社会保障制度的思考与改革。国际社会保障基金会认为:社会保障动力机制可以提供社会保障机构以有效的政策和战略，以恢复公众对社会保障方案的信心，有助于振兴经济，并通过对最脆弱的人群提供充分的保护以更好地保证社会的凝聚力。美国奥巴马政府7870亿美元美国复苏与再投资法案、英国200亿英镑经济刺激方案、德国500亿欧元公共基础设施投资、日本75万亿日元四项经济刺激计划④这些支出占GDP的5%左右，向全国家庭发放2万亿日元的补贴、通过政府担保帮助学校建筑防震、环境保护、儿童和老人护理等社会福利计划。计划在3年内动用10万亿日元，提供失业培训、扶持就业市场，如企业在休息日期间发给职工的津贴2／3由政府支付（政府对中小企业承担4／5）的制度。、欧盟2000亿经济刺激计划⑤欧盟委员会于2008年11月26日出台了2000亿欧元的经济刺激计划，其用途是减税、基础设施投资及社会保障与职业培训等方面。法国于2009年4月24日斥资13亿欧元推行了“青年就业紧急计划”，以促进本国青年的就业和培训。、中国4万亿元扩大内需投资计划（其中计划民生投资比例占44%①如“五缓四减三补两协商”和稳定劳动关系的“六条意见”等七个保就业政策。根据有关部门测算，仅“五缓四减三补”就为企业减负上千亿元，稳定企业职工就业岗位上千万个。参见杜宇:《中国三部门采取五大举措减轻企业负担稳定就业》，http:／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008－12／21／content＿10533000＿1.htm。，一系列的社会保障政策组合，使得社会保险五个项目覆盖面迅速回升，社保基金支付能力明显增强②截止到2009年9月底，养老保险参保人数比2008年增加900万人，医疗保险增加4600万人，工伤保险增加500万人，生育保险增加800万人。在金融危机期间，基本社会保险覆盖面不仅没有缩小，反而明显扩大，这在世界各国都很少见，在客观上发挥了安全网的作用。同时，根据2009年9月的统计，五项保险基金同比增长17.5%，各项保险待遇水平均有所提高，五险支出同比增长30%。同时，2009年1月份顺利完成了连续第五年上调养老保险待遇水平10%的预定计划，2009年底中央又颁布上调企业退休职工养老保险待遇10%，平均可达1320元。）和亚洲其他国家的经济刺激方案③2009年1月22日新加坡推出百亿美元保就业刺激计划，并承诺在未来两年提供1.8万个公共部门岗位。2009年1月7日泰国批准拨款52亿泰铢预算用于救助50万名失业者。菲律宾劳工部设立了2.5亿比索的基金，贷款给那些愿意做生意、继续读书或技术培训的下岗人员。韩国政府投入5.45万亿韩元稳定就业市场，并从2008年底开始陆续公布创造就业岗位对策。纷纷出台，这些刺激举措和各种福利救助资金已成为各国宏观经济的一个“自动稳定器”［3］。

（三）后危机时代的社会保障制度建设

纵观世界发展史，社会保障制度在历次经济危机中都是重要的应对措施之一，尤其在危机之后更是作用巨大④如德国的《社会保险法》（1883年）、《工伤事故保险法》（1884年）以及《养老法》（1889年）；法国的《强制退休法》（1894年）、《专业保险法》（1905年）；挪威的《工伤社会保险制度》（1895年）；英国的《住房法》（1930年）、《贫困救助法》（1931年）、《儿童与青年法》（1933年）、《失业法》（1934年）以及《公共卫生法》（1936年）；美国世界首部《社会保险法》（1935年）。。因此，郑秉文认为“经济危机和金融危机历来就是许多国家调整社会保障政策的一个契机，甚至是现代社保制度的起点”⑤对全世界都产生重大影响的几次社保立法都多少与金融危机和经济危机有关系。但自1973年石油危机以来，历次经济危机则成为社保制度不断收缩的一个重要外力和契机。这是因为，到20世纪60年代末和70年代初原福利国家的社保制度均已十分成熟，甚至成为福利国家的沉重负担，经济危机和金融危机的爆发只不过将其表面化而已。参见郑秉文:《金融危机下的社保改革》（《中国社会科学院报》，2009年6月6日）。。1933年美国总统罗斯福签署《联邦紧急救济法》大规模以工代赈，1935年美国国会通过《紧急救济拨款法》，拨款49亿美元进行救济、以工代赈和举办有益的公共工程项目来增加就业计划［4］，罗斯福新政使失衡的社会利益结构得到调整，较强购买力的中产阶级在美国迅速壮大。

1997年亚洲金融危机中，中国政府采取了“两个确保”、“三条保障线”保护和延长劳动力寿命社会保障方案，为下岗职工再就业提供了有力保障，受益人数占全国国企职工总数的95%，再就业服务中促使1／3～1／2的下岗职工实现再就业［5］。同样，韩国经济受到亚洲金融危机冲击后当年GDP增长率为－6.7%，失业率高达6.8%，之后进行超越“生产主义福利体制”⑥亚洲金融危机之前，东亚国家特有的福利供给体制被学者称为“生产主义福利资本主义”、“儒教福利国家”、“保守主义与自由主义福利体制混合型”、“日本型福利国家”。其中“生产主义福利体制”得到较多认同，但金融危机之后韩国政府进行了一系列积极的社会保障改革，韩国学者金渊明认为其特质不仅具有生产主义福利体制特质，同时还有普遍主义的特质，还形成了强有力的亲福利市民社会。参见金渊明:《超越“生产主义福利体制”:韩国的经验》（《社会政策评论（第一辑）》，2007年）。的国家福利改革和扩充，到2002年韩国GDP增长率为6.3%，人均GDP恢复到10013美元，失业率为3.1%［6］。泰国政府亦采取了广泛的支持措施，如扩大医疗保险覆盖面、穷人养老金计划、动员民间组织和私营部门的积极参与。印尼政府则采取新的社会保护和监控举措。危机后各国或地区的社会保障改革与完善⑦如台湾地区失业保险从1999年的13.9%扩大到2000年的35.9%，并于2002年修正“失业保险法案”，同年正式建立老年补贴制度。韩国失业金领取者占失业人口比例1997年仅为7.8%，1998年提高到26.3%，2000年再次提高到33.3%。对每周工作18小时的工人达到了100%的覆盖面，并且缩短了享有资格的缴费期限，延长了待遇获益期。泰国1999年4月抛出相当于GDP的1%的一揽子刺激计划，其中，将原来17万人的老年补贴范围扩大到40万人；耗资12亿泰铢，为240万低收入人口提供健康卡；为800万低收入者每人提供2000泰铢补贴，为全体老年人每月提供500泰铢的老年补贴。，确保了亚洲各国经济繁荣与稳定，形成了显著区别于其他类社会保障制度的“东亚福利体制”。

当前，国际金融危机对各国的影响程度尽管有所不同，但后危机时代社会保障作为反危机和反周期的重要调控工具已在世界各国得到广泛应用，社会保障覆盖面扩大、救助力度加大和国有化复归俨然成为一种趋势。2009年度达沃斯世界经济论坛以“重塑危机后的世界”为主题，世界各国采取了更加积极有效的制度变革来摆脱危机的侵蚀，宣称要重建“公正、公平、合理、健康的世界经济新秩序”，加强政府社会保障责任成为重要社会计划之一。2009年3月9日，欧盟委员会和欧洲理事会共同发布报告称社会保障是在危机中保护社会的稳定器，认为有效的社会保障体制①尤其是医疗保险、社会保险和退休储蓄、劳动力和家庭政策以及健康服务。可以抵御危机带来的破坏和未来危机的冲击，并决心用欧洲团结基础来保障经济社会的可持续性发展。

截至目前，20国集团统计世界各国制定的国际金融危机经济刺激计划总额达5万亿美元，强化社会保障制度改革就是各国反危机计划的重要一环，尤其以美国和新兴市场国家为典型代表。2009年11月7日美国国会众议院通过总开支为1.2万亿美元的医疗改革法案，将新增4600万②美国的医保体系大致可以分为三个组成部分，包括政府医疗保险计划、雇主为员工及其亲属购买的医保以及个人的投保。政府医疗保险计划中的联邦医疗保险专门针对65岁以上的老人，截至2008年底，该制度覆盖4520万人；联邦医疗援助计划面向低收入人群，凡是低于贫困线的群体均可获得救助，实际受益人口4900万；还有联邦儿童医疗保险计划，向低收入家庭的儿童提供基本的医疗保障，无需个人缴费，目前受益儿童是737万人；另外退伍军人及少数民族享有的免费医疗费用也全部由政府提供。企业雇主为员工提供的医疗保险是美国人获得医保的主要途径，该项保险覆盖了1.9亿美国工薪阶层及其亲属中的四分之三，约1.4亿。但是除去通过以上三种形式拥有医疗保险的人群外，美国还有15%的人口，约4600万人没有医疗保险。随着医疗费用的持续上升，该数字有可能在2019年达到5400万人，这一点被认为是美国医疗体系的败笔之一。美国公民享有医疗保险，医疗保险从83%扩至96%，逐步实现健康美国计划。纵观美国医疗保险计划，虽然实际由国家医疗保险覆盖的人群仅有一半左右，与欧洲福利国家的医疗保险制度相去甚远，但奥巴马医疗保险改革意义非同凡响，奥巴马认为这将“为美国经济实现持久发展和繁荣奠定基础”③奥巴马认为，除非现在就启动医疗改革，否则今后10年内，美国每支出5美元，其中有1美元就要花在医疗保健上。他还表示，他推动的新一轮医改不会增加财政赤字，而政府将通过节约和提高效率找到医改所需的资金。亦有学者在《经济参考报》发文指出，医改是左右未来美国经济的变量。但郑秉文认为受美国特有的价值观影响，是美国医疗保险改革困难重重、争议激烈的根本所在。参见郑秉文:《美国医改与价值观》（《人民日报》，2009年10月20日）。。与此同时，2008年11月阿根廷宣布对社会保障制度进行“国有化再改革”，各国也纷纷对社会保障基金投资体制进行改革，加强和完善养老金治理结构④2009年3月，丹麦社保基金ATP宣布制定一个可持续的“绿色”战略投资计划，该计划以森林作为投资对象和一种新型资产，旨在将重心放在“气候变化投资”上。丹麦的ATP、美国的加州教师养老基金与荷兰的ABP基金都认为以气候变化为题材的投资前景看好。联合国极力推行低碳经济，认为这对社保基金来说具有巨大的投资潜力，联合国秘书长潘基文于2009年5月在一次气候变化会议上说，养老基金应将气候变化作为一种“受托责任”。参见郑秉文:《金融危机引发社保制度改革不断深化》（《中国证券时报》，2009年7月6日）。。后危机时代社会保障制度改革势必进一步深化，政府在社会保障制度中的价值理念确立、资金投入、服务输送系统建构等作用将更显著，社会保障政府责任建设得到强化。

二、对中国社会保障改革与发展的启示

社会保障作为一种增进福利的制度安排，既是一种制度实体，更体现了一种“制度化的集体责任”，既可以是对社会保障加大资金投入，也可以是政府对社会保障加强管理与制度建设，还可以是政府在不同社会保障主体中促进资源优化配置。尽管近些年来的改革使中国的社会保障水平有了很大的提高，但仍然存在许多问题。近年来有学者提出把社会保障当作为一种生产要素，以强化社会保障的政府责任，努力促进经济发展与社会发展相融合，在制度设计中准确界定政府与市场、公平与效率的关系已逐渐成为一种共识。

（一）社会保障是一种生产要素

国际劳工组织认为，生产要素就是指持续提高一经济体的总体产出水平的力量，其具体途径是提高每个人或每个工时的产出水平［7］。因此，2003年在国际劳工组织发布的《全球就业日程》（GEA）列出的10个核心要素中，第8个是“社会保障作为一个生产要素”［8］，本文赞同并借用这个概念。

社会保障作为一个生产要素发挥作用，首先通过促进社会公平、创建稳定的社会环境和具有凝聚力的社区生活，保证经济发展的基础，以影响和增进国家经济竞争力［9］。其次，通过社会保险、教育、培训、医疗服务、家庭社会服务等人力资本投资手段实现劳动者能力建构，以提高劳动力的再生产能力和改善生活质量是“提高经济动力和促进劳动力流动的一个关键工具”［10］。第三，通过再分配机制将有限的资源用于人的投资，改善人的环境和能力，起到预防风险和管理风险的作用，可以增加他们应对经济和社会变化的能力，为经济和社会发展提供有序和稳定的社会基础［11］。社会保障作为生产要素，不仅是人力资本投资的工具，还是风险防范和社区发展的重要工具，成为具有社会投资作用的资源配置手段。从此次金融危机中各国的应对方案来看，已经大量运用了社会保障制度并将其作为一种生产要素功能发挥作用，如中国的新医改、奥巴马医改新政和中国新农保等。

（二）社会保障助推经济与社会协同发展

人民生活水平的改善和提高有赖于经济增长。然而，经济增长本身并不能保证福利水平会自然而然地提高，或者保证经济改善能使所有人群受益。大多数国家目前面临的问题不是没有经济发展，而是扭曲发展［12］。中国社会保障改革与发展要防止重蹈这种失误，需要社会保障制度的不断完善。

首先，通过社会保障手段有助于经济政策和社会政策相容。负责经济发展的组织与负责社会服务政策与项目的机构要保持持续的接触。确保作为国民经济重要组成部门和社会市场经济基本要素的社会保障与经济发展水平相适应，相互促进，形成良性循环，以提高所有人口群体的生活水平。

第二，适度的社会保障措施能通过社会财富的再分配，促进经济发展与社会发展协同，建立“安全网”和“减震器”。经济发展如果只能让某个群体受益，这是没有意义的。通过再分配手段，既能提高国民生活水平，刺激社会需求，保证社会生产稳定增长，同时，又能积聚国家发展资金，促进资本市场趋于完善。

第三，通过社会保障措施，劳动者因丧失劳动能力或失业劳动收入中断或锐减时，可以获得社会帮助，维持家庭基本生活，保证了劳动力再生产正常进行。通过妇女儿童保障、教育福利和家庭津贴等制度，保证人口素质，为经济发展准备合格的劳动力资源。可以说社会保障已成为促进经济与社会协同发展的“第四驱动力”。

（三）正确认识政府与市场、公平与效率的关系

政府与市场、公平与效率是一个古老的话题，也是一个最难达成共识的话题，更是中国社会保障改革与发展不可回避的现实问题。承前所述，我们需要达成共识，即政府必须在社会保障领域中发挥主导作用。只有政府承担起为社会成员提供社会福利的责任，才能最终建立一种使人民的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。笔者认为，承担起社会保障投资主体角色是政府主导作用的具体表现，即政府要确立其在社会保障中的位置，从社会保障的后方走向前台。

一些人倾向于将效率和公平看作是不可调和的一对矛盾，称其是“鱼和熊掌不可兼得”。但笔者认为，社会保障制度是政府追求公平的工具之一，在化解社会风险的同时发挥再分配的作用，在追求公平的同时提高资源配置效率。也就是说公平与效率并不总是一对矛盾，在许多情况下公平与效率是一致的，或者是公平可以转化为效率。正如阿瑟·奥肯指出“在平等中注入一些合理性，在效率中注入些人道……在一个有效经济体制中增进平等”［13］，当然设计和管理不当的社会保障制度对效率的损害也是明显的。

因此，当前中国社会保障的政府责任建设，需要不断凝缩科学的中国特色社会保障制度的建制理念，从中国社会保障发展战略出发，聚焦政府责任的调整方式，明确社会保障的政府责任边界，完善公共财政制度化保障机制，强化社会保障功能社会政策化技术路线，更好实现社会保障的生产要素功能。

［1］哥斯塔·艾斯平－安德森.转变中的福利国家［M］.周晓亮，译.重庆:重庆出版社，2003:15.

［2］尚晓援.中国社会保护体制改革研究［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2007:57.

［3］郑秉文.社会保障:反危机的措施和反周期的手段［N］.中国劳动保障报，2009－07－10（03）.

［4］吉尔伯特·C·菲特，吉姆·E·里斯.美国经济史［M］.王锟，译.北京:商务印书馆，1986:719.

［5］王延中.不得已的“三条保障线”与“两个确保”［J］.中国社会保障，2007（11）:22－23.

［6］国家发展改革委赴韩研讨团.韩国的就业和社会保障政策［J］.宏观经济管理，2004（3）:51－55.

［7］ILO.Social protection as a productive factor［EB／OL］.（2006－02－02）［2012－04－26］.http:／／www.ilo.org／public／english／standards／relm／gb／docs／gb294／pdf／esp－4.pdf.

［8］ILO.Review of the core elements of the Global Employment Agenda［EB／OL］.（2006－02－02）［2012－04－26］.http:／／www.ilo.org／public／english／standards／relm／gb／docs／gb286／pdf／esp－1.pdf.

［9］杨团.社会政策也是一种生产力［N］.北京日报，2009－08－10.

［10］郑秉文.中国社会保障制度60年:成就与教训［J］.中国人口科学，2009（5）:2－18.

［11］徐月宾，张秀兰.中国政府在社会福利中的角色重建［J］.中国社会科学，2005（5）:80－92.

［12］胡鞍钢，邹平.社会与发展——中国社会发展地区差距研究［M］.杭州:浙江人民出版社，2000:12.

［13］阿瑟·奥肯.平等与效率——重大抉择［M］.王奔洲，等译.北京:华夏出版社，1987:105.