从理想模式到顶层设计:中国养老保险制度改革的思考

席 恒 翟绍果

（西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710069）

社会保障在一定意义上说是人类合作秩序的建立和完善过程，并发展演变成为一种国家公器，通过社会成员的合作收益发挥着社会融合和社会建设功能。作为社会保障制度核心内容的养老保障，是一种为了提高社会成员幸福度而提供物资与服务的制度安排。其中，作为化解社会成员风险度而提供物资、财务与服务的养老保险，在养老保障中占据主体地位。目前，中国养老保险制度的分立运行和域际差异现实，固化了群体间的社会分层和群体内的既得利益，引起了社会的高度关注，因此，需要从形式普惠走向实质公平，基于公平与效率原则建构养老保险的理想模式，并探讨实现理想模式的顶层设计和路径措施，进而回归包括养老保险在内的社会保障政策的本义，即促进社会融合和社会建设。

一、社会保障的历史考察:从合作秩序到国家公器

从社会保障的发展演变来看，在人类合作秩序建立和完善过程中，社会保障成为社会成员之间达成合作秩序实现合作收益的制度平台，并通过不断扩展合作秩序，演变成为一类国家公器，发挥着政府管理和社会治理的重要功能。

（一）社会保障演进中的合作秩序

社会保障在一定意义上说是人类合作秩序的建立和完善过程。人类最早的社会保障是在家庭和家族内实现的，这一保障是基于人类血缘关系的合作，以提供物质保障和代际互助为主要形式，具有利他主义的特征。随着人类生产方式和生活方式的不断扩大，血缘关系内的合作进一步扩大到血缘关系之外，以机构（各类经济组织、政治组织或社会组织）提供物质保障和精神帮助为主要方式。

当人类的合作秩序由血缘关系内扩大到血缘关系之外后，血缘关系之外的合作成为人类社会活动的主要形式。为建构这一合作秩序，人们在结社过程中会形成规章式合作，在市场活动中会形成契约式合作，在政治活动中会形成协商式合作。尽管这些合作方式可能建立在利己主义的基础之上，但通过各种规章、契约和协商方式，人们的合作形态得以固化，合作秩序得以形成。

另外，随着社会物质财富的不断增长和一些人对物质生活的理性认知，人类原始形态的以血缘关系为基础的利他主义在社会生活中又得到进一步发展，许多人基于公益心和道德情操愿意为他人做更多的事，进而形成了一批以慈善为目的的公益组织，从而使得人类的合作秩序由家庭保障扩展到机构保障，完善了传统社会保障的形式和内容。

（二）作为一类国家公器的社会保障制度

现代保障制度建立在国家、雇主与公民三方合作之上。现代保障制度产生以来，社会保障就作为一类国家公器发挥着政府管理和社会治理的重要功能。随着社会保障制度的历史演进，社会保障在政府的社会管理中呈现渐进的四种职能:（1）减震器:最急需、最简单之社会保障。以社会救济为主，面向劳工阶层，主要表现为“胡萝卜”形式，具有特定的政治目标。（2）调节器:最基本之社会保障。以救济、保险为主，针对弱势群体，主要表现为“雪中送炭”，体现出社会目标的职能。（3）稳定器:最适当之社会保障。以救济、保险和优抚为主，面向大多数群体，主要表现为“各得其所”，体现出经济目标的职能。（4）推进器:最全面之社会保障。以全面社会保障项目为主，面向全体公民，主要表现为“锦上添花”，体现出发展目标的职能。

无论是俾斯麦社会救济法案，还是奥巴马的医疗改革，无论是中国国有企业改革时期的养老保险，还是十七大之后的社会保障制度，社会保障作为政府管理和社会治理工具都发挥着重要作用。中国社会保障制度是在改革开放与经济发展基础上逐步建立的，其职能呈现出从减震器、调节器、稳定器到推进器的变化。制度建立之初，政府把社会保障作为国有企业改革的配套政策，避免国企改革引起社会震荡，因此社会保障发挥着“减震器”的作用；伴随市场经济体制改革，社会保障制度成为市场经济发展的支持政策，发挥着“调节器”的作用；随着社会基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度的逐步健全，社会保障成为经济社会发展的基本政策，发挥着“稳定器”的作用；2007年的十七大报告提出，“为了促进社会的公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居，推动建设和谐社会”，社会保障成为社会和谐发展的基本制度，发挥着“推进器”的社会建设功能和作用。

二、养老保险制度改革的现实背景:从形式普惠走向实质公平

养老保障是社会保障制度的核心内容，具有维系社会合作秩序和促进社会建设的重要作用。其中，养老保险在养老保障中占据主体地位，是化解社会成员风险度而提供物资、财务与服务的制度安排，需要在形式普惠的基础上实现实质公平。

目前，由城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险构成的中国基本养老保险体系框架已基本建立。截至2012年8月底，城镇职工养老保险覆盖2.95亿人，新农保和城镇居民社会养老保险覆盖人群为4.32亿人，按照政策部署，2012年年底前将实现新农保和城镇居民社会养老保险全覆盖。届时，基本养老保险制度将实现10亿人口的全覆盖目标（3亿学生、儿童不在覆盖范围内）［1］，实现全体人民“老有所养”的形式普惠目标。

除了基本养老保险制度之外，目前还存在着覆盖四千多万人口的机关事业单位养老保障制度，这种根据人群职业特征而分立的养老保障制度双轨运行现状，使得群体间养老权益不公平，区域间养老待遇有差距，而且固化了群体间的社会分层和群体内的既得利益，日益引起社会的高度关注。目前，在政治分层与市场分层共同作用下，以社会职业地位与收入水平为衡量标准的社会分层体系正在消融，以社会权利复归和公民身份确权、赋权和增权为目标的社会融合正在形成。在此背景下，需要在推进并巩固基本养老保险制度全覆盖的普惠性基础上，逐步推动机关事业单位养老保险制度并轨改革，形成公平、统一、合理的养老保险制度，真正促使养老保险制度从形式普惠走向实质公平。

三、养老保险制度的理想模式:基于公平与效率原则

作为一种合作秩序的养老保险制度，从形式普惠走向实质公平，需要基于公平与效率原则，分析健全的社会保障制度作为一类国家公器应该具备的元素和维度，从而建构养老保险的理想模式［2］。

（一）健全的社会保障制度的元素和维度

健全的社会保障制度应包括三个元素:制度设计、经费支持与服务供给。其中，制度因素是社会养老保险最基本的元素，通过创设合理的养老保险制度，实现相关主体的利益均衡和合作收益的合理分配；制度参与者持续的经济支持能力是社会养老保险制度得以实现的充分条件；服务供给的可及性是社会保障目标实现的基本途径。制度设计、经费支持与服务供给三个元素之间相互支撑、相辅相成，形成一国社会保障制度的基本框架。健全的社会保障制度还应包括三个维度:目标人群、保险项目和责任主体。从目标人群维度来看，养老保险的参保群体可以划分为雇员和自雇人，雇员是指在企业、事业和政府等正规部门就业的群体，自雇人是指在农业、小手工业等非正规部门就业的群体；从保险项目维度分析，养老保险制度可以分为基础养老金、年金养老金和储蓄性养老金三个层次，这三个层次的保险项目与救助型养老保障、福利性养老保障共同构成养老保障项目；从责任主体的维度分析，政府、雇主和个人是社会养老保险义不容辞的责任主体。目标人群、保险项目和责任主体三个维度相互契合，构成养老保险的制度结构。

（二）养老保险制度的理想模式架构

基于以上对健全的社会养老保险制度元素和维度的分析，社会养老保险理想模式在性质上可以分为雇员制和自雇人制。雇员制是针对于在政府机关、事业组织和企业就业的参保人群的养老保险制度；自雇人制是针对于农民和灵活就业人员的社会养老保险制度。具体而言，覆盖全体国民的社会养老保险理想模式应该由均一费率的基本养老金、比例缴费的补充与附加养老金、激励性储蓄养老金三层六项构成，具体结构见表1［3］。

表1 养老保险理想模式架构

第一层:均一费率的基本养老金（基础养老保险＋个人账户）。作为最基本的层次，为全体人群普遍建立具有强制性、公益性和共享性的基础养老金项目，体现公平对待原则，满足全体国民最基本的生活需要。它构成了目前养老保险体系中最基本的组成部分，可以简单地表述为由政府通过立法强制执行，以工资税或一般财政收入为基金来源，并用“现收现付”方式筹集，规定养老金给付额，实行公共管理的养老保险计划。另外，基于效率考虑，基本养老金层次还应建立具有强制性、私益性和独享性的个人账户养老金，体现差别对待的市场原则。雇员制下的基本养老金项目是由政府、雇主和雇员三方征税实施的保障基本生活的社会养老保险项目；国家财政对所有符合条件（个人出资建立个人账户）的公民都必须提供基本养老保险，让全体国民共享经济社会发展的成果。

第二层:比例缴费的补充与附加养老金（地方附加养老金＋职业年金）。作为补充层次，为不同职业和不同地方劳动者分别建立各种形式的具有半强制性、共同利益和分享性的年金养老金和附加养老金，提高劳动者老年后的生活水平。在雇员制下，社会养老保险的理想模式包括为雇员建立各种形式的年金养老金和附加养老金。年金养老金计划应改变目前由雇主自愿创立的企业年金计划，而实行强制性、有弹性的职业年金计划，它可通过集体谈判，由雇主和雇员共同缴费、共同参与管理。其中，对政府公职人员，在区别其公民身份和政府雇员身份的基础上，由政府（中央政府或地方政府）从财政（中央财政或地方财政，依国家公务员或地方公务员的财政供养渠道而定）建立相对独立的公务员职业年金计划，并通过此年金计划对公职人员进行廉政监督。对事业组织（包括事业单位与民办非企业单位）工作人员依其公益性程度（行政执行类、社会公益一类、社会公益二类、生产经营类和民办非企业类），建立由财政补贴和单位自营收入构成的雇主缴费与雇员缴费的职业年金计划。具体资金来源见表2。此外，由于地区经济发展水平的差距，地方政府基于承担国民养老责任、让国民分享地方经济发展成果的理念，在国家基本养老保险项目基础上而设立的地方附加养老金，也成为社会养老保险体系的补充层次。目前的城乡居民养老保险已经在一定程度上具有了这一内容。

第三层:政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄（个人储蓄养老金＋私人商业养老保险）。作为补充层次，在自愿参保的基础上大力发展具有选择性、私益性和独享性的储蓄性养老金计划和商业养老保险，是个人或家庭通过储蓄或其他方式自愿建立的补充退休收入保障计划。政府通过政策优惠鼓励个人建立储蓄计划（如对储蓄性养老金计划的利率优惠和商业养老保险的政策优惠），为其退休生活积累更多的资金。一方面可以向个人提供补充收入保障，弥补国家举办的养老保险计划的不足；另一方面又可以促进商业养老保险产业的发展壮大，为公民提供多元化、个性化的商业养老保险项目。

表2 职业年金资金来源

四、养老保险制度理想模式的实现途径:双轨多层走向统一融合

构建社会养老保险制度理想模式受到一些制约因素的影响，例如国家养老保障责任不明确，雇主养老保险义务强制性不够，部门利益阻隔社会养老保险制度统一，我国公务员和事业组织养老保险制度一直独立于整个社会养老保险体系之外单独运行。基于以上养老保险理想模式架构和现实因素考量，建立覆盖全体国民的社会养老保险制度，应该从目前双轨多层的养老保险体系走向统一融合的养老保险制度，具体实现路径如下:

首先，实现各项社会养老保险制度全覆盖，将全体国民纳入“基础养老金＋个人账户养老金”的国家基本养老保险体系。

近期目标（至2012年底）是完善城镇职工基本养老保险制度，并以其为主体考虑与其他养老保险制度的衔接，推进城乡居民社会养老保险制度的融合并实现全覆盖，实现基本养老保险体系的制度全覆盖；中期目标（2013～2015年）是城乡居民社会养老保险制度进行衔接，整合为城乡社会养老保险制度，启动公务员和事业单位（组织）人员养老保险制度并实现与城镇职工基本养老保险制度的一体化；长远目标（2016～2020年）是对城乡居民社会养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度进行整合衔接，为最终实现并轨、统一的国民基本养老保险制度打基础。

其次，基于职业特征和区域因素建立职业年金和地方附加养老金，构成国民强制补充养老金。

基于市场原则的企业，一方面通过缴税的方式承担社会保障责任，可以保证公共养老金充足的资金来源；另一方面通过缴费的方式为雇员建立强制性职业年金，体现用工自主权和处置权。随着公职人员被纳入到多层次的社会养老保险体系之中，单一的基础养老金计划同样难以满足他们的生活需要。因而，需要在基础养老金的基础上，大力发展针对公务员而建立的公务员年金和针对事业组织而建立的职业年金计划。

在推动公职人员和事业组织工作人员融入与企业职工相统一的基本养老保险体系过程中，一方面需要坚持国民养老公平原则，另一方面还要对公职人员和事业组织人员进行细分，结合正在推进的事业单位改革实际，可以将事业组织分为行政执行类、社会公益一类、社会公益二类、生产经营类和民办非企业类等。对于行政执行人员、社会公益一类人员，其职业年金缴费由财政补贴和个人缴费组成，体现其作为政府雇员身份的公共利益和作为公民身份的基本权益，强化诸如基础教育、公共卫生等事业的发展；对社会公益二类人员和民办非企业类人员，其职业年金缴费由财政补贴、按单位自营收入比例缴费和个人缴费共同组成，体现其社会公益功能和市场运营色彩；而对生产经营类人员，其职业年金则完全由单位缴费和个人缴费组成，体现其作为生产经营单位的市场功能。

随着我国农村经济和社会的发展，特别是农村经济合作组织的发展壮大，在有条件的农村也可在政策保障和法律支持下为农民建立相应的职业年金，起到补充保障的作用。

此外，在我国建立省级政府地方附加养老金，由省级地方财政出资，以满足不同地区因经济发展水平不同而产生的不同的养老金需求，是符合我国实际的现实选择。

最后，大力发展自愿储蓄性养老金计划和私人商业养老保险，建立国民自愿补充的养老金。

建立多支柱的社会养老保险计划已经成为世界社会保障制度发展的普遍规律。自愿储蓄性养老金计划和私人商业养老保险不仅可以弥补社会保障的缺位，缓和社会保障财务收支的尖锐矛盾，提高老年人口的经济收入和实际生活水平，而且能够增强老年经济保障的广度、深度和强度，能够为农民和非正规部门职工提供一个选择。同时，可以调节社会收入分配、合理引导消费、提高储蓄率，实现储蓄向投资的有效转化。此外，各种自愿储蓄性养老金计划和商业养老保险需要政府有鼓励性的措施，比如税收优惠、账户资金可继承、提升商业保险中的福利色彩，等等。

［1］胡晓义.中国的就业和社会保障体系建设情况［R］.国新办新闻发布会，2012－09－10.

［2］席恒.中国养老保险的理想模式和现实选择［J］.中国社会保障，2008（5）.

［3］席恒，雷晓康.基本养老保险全国统筹的思路与支持条件［J］.行政管理改革，2011（3）.