中国农业技术推广管理体制与运行机制对推广行为和绩效影响的实证——基于中国14省42县的数据

廖西元，申红芳，2，朱述斌，王志刚，王 磊

(1.中国水稻研究所，浙江 杭州 310006;2.南京农业大学经济管理学院，江苏 南京 210095;3.江西农业大学经济贸易学院，江西 南昌 330045)

中国农业技术推广管理体制与运行机制对推广行为和绩效影响的实证
——基于中国14省42县的数据

廖西元1，申红芳1，2，朱述斌3，王志刚1，王 磊1

(1.中国水稻研究所，浙江 杭州 310006;2.南京农业大学经济管理学院，江苏 南京 210095;3.江西农业大学经济贸易学院，江西 南昌 330045)

基于对中国14省42个水稻科技入户示范县所辖的566位农技人员及其对应指导的4729位农户进行广泛调研的数据，采用因子分析法，以农户为评价主体对农技人员的推广行为和绩效进行综合评价;并采用逐步回归分析方法对影响推广行为和绩效的因素进行实证分析。研究发现:农技员个人特征、管理体制、运行机制中的收入分配、工作安排、考核激励、机构发展等机制对农技员推广行为和推广绩效均有显著影响。

基层农技推广;管理体制;运行机制;推广行为;推广绩效

1 引言

农业技术推广常被各国政府作为满足持续增长的粮食需求和解决不断下降的可使用土地和水资源的重要手段［1］。农业技术进步不仅在中国农业生产增长和贫困人口减少方面起到了极其重要的作用，而且在未来中国农业的可持续发展上将起到更大的作用。然而，农业部有关调研数据显示，中国每年登记的农业科技新成果达3000余项，但转化率仅为40%，真正形成规模的不到30%，技术创新转化为现实生产力受到阻碍，科技成果转化“最后一公里”问题突出。

造成农业科技转化率低下的原因是多方面的。其中，经费投入不足及其不可避免地造成农技推广收入偏低、工作条件差、推广队伍不稳定等问题在很多讨论中被认为是重要原因之一。联合国世界粮农组织 (FAO)［2］的研究表明，发展中国家的90%推广人员都处于极其困难的工作环境。樊启洲和郭犹焕 (1999)对农业技术推广障碍因素排序的研究显示，推广经费不足是造成农业技术推广率低下的最主要因素［3］。这一结论在徐志刚等人的研究中得以证实，1999年中国农业技术推广总投资强度为0.59%，其中政府财政投资强度为0.49%，如果扣除农业技术推广机构的经营性收入部分，该比例将低于国际低收入国家政府农业技术推广投资强度的一半，尤其是在乡镇农技推广机构，2005年的人头费 (含工资)远低于全国职工的平均工资水平［4］。同时，农业技术推广的管理体制与运行机制问题也引起国内外政府当局和理论界的广泛关注。Burton E等人认为发展中国家的推广组织面对的主要问题是推广人员缺乏竞争和激励，很多推广组织缺乏科学设计的人力资源管理体系和运行机制［2］。黄季焜等人研究认为管理体制、政府投入、推广方式及农技员个人特征等因素对农技员从事公益性技术推广时间具有重要影响［5］，这一点在农业部农村经济研究中心课题组的研究中也有所证实，并认为非政府部门的推广机构参与程度存在局限性也是造成农技推广服务障碍的因素之一［6］。而胡瑞法等人研究表明，在现有体制和政策下，增加政府投资经费对增加农技员下乡时间的效果有限［7］。本课题组［8－9］的研究也得到相似结论，课题组结合农业部“水稻科技入户示范工程”项目，对各示范县农技员对应指导的农户进行了大规模抽样电话调查。结果显示，有一定经费支持的47个项目示范县，基层农技员推广行为和绩效在各地仍存在显著差异。诚如现实研究所表明的那样，新时期如果不在创新农业技术推广体制与运行机制上作更大的努力，中国农业技术体系建设的投资效果将会大打折扣，基层农业技术推广体制与运行机制对农技员的推广行为和绩效影响值得深入研究。

本文以农户为评价主体，对农技员的推广行为和绩效进行客观考评，在此基础上剖析基层农技推广体系管理体制与运行机制对农技员推广行为决策和推广绩效的影响。与以往研究相比，本文主要在以下两个方面进行了拓展:一是对基层农技员从事推广活动的衡量指标设计，本文采用因子分析法基于农户视角对农技员的推广行为和绩效进行综合评价，研究视角更加客观，评价指标更加科学;二是对影响农技员推广行为和绩效的管理体制与运行机制的内涵与边界进行了明确界定，利用逐步回归分析方法从农技员的个人特征、管理体制、运行机制三个维度分析对推广行为和绩效的影响。

2 基本假设、变量选择与数据来源

2.1 基本假设

制度安排与政策组合接影响农技员的技术指导行为和农技推广绩效，本文假设农技推广管理体制、运行机制和推广人员的个人特征直接影响农技员的技术指导行为和农技推广绩效。为此，在全面审视中国农业技术推广体制改革和机制创新的基础上，以水稻生产技术推广为例，在充分调研的基础上，基于农户为评价主体对农技员的推广行为和绩效进行综合评价，试图量化分析农业技术推广管理体制、运行机制和农技员特征对农技员的行为决策和推广绩效的影响，在此基础上，给出可行的农业技术推广体制的制度安排与政策组合。本文的基本分析框架与相关因素变量如图1所示。

2.2 变量选择

为了对本文基本研究假设进行实证，本文在大量文献综述和实证调研的基础上，对农技员个人特征、农技推广管理体制、运行机制、推广行为与推广绩效分别设定相关分析变量以供实证分析。农技员特征、管理体制相关分析变量如图1所示，运行机制中各相关变量进行进一步分解。收入分配机制指标包括绝对收入水平、相对收入系数 (农技员收入水平与当地“县域城镇在职职工平均工资”的比值)、收入结构 (基础工资、奖励工资、开发创收的比例);考核激励机制的指标包含是否考核、激励模式;工作安排机制的指标包括工作时间分配 (农技推广和开发经营时间的占比)、是否上交总结、规定下乡天数;经费保障机制指标含经费来源 (人均经费总额、人均政府拨款事业费、人均政府推广项目费)、经费使用 (人均经费使用总额、人均推广活动经费、人均工资福利经费、推广经费比例);机构发展机制的指标包括农技员知识更新机会、新进农业院校毕业生、是否参与社会化服务等。

图1 基于农户为评价主体的农技推广行为与绩效的评价与影响因子分析框架

2.3 农技员推广行为与绩效变量选择

(1)推广行为变量选择。本研究将农技员的推广行为划分为外在的农技推广形式和内在的农技推广内容两个方面。其中，推广形式包括沟通行为、指导次数、指导时期、指导方式、工作态度等5个方面;推广内容包括推荐品种、育秧技术、移栽技术、田间管理、施肥技术和病虫防治技术6项内容，本文将这6项单项推广内容合成一项“指导内容”变量指标，农技员提供一项内容指导则计1分，最高计6分。为了准确描述农技员不同推广行为，通过电话调查，把566位基层农技员对应指导5户以上的4729农户对农技员推广行为评价情况进行统计分类，在对各变量定义的基础上，得出反映农技员推广行为的变量参数及统计分布 (见表1)。

(2)推广绩效变量选择。反映农技员推广绩效 (EP)的数据从4729个农户电话调查中获得。在充分尊重农民对于农技员评价的参与权和生产经验的基础上，本研究从农户角度选择了“增产效果”、“农户满意度”、“指导作用”和“种稻技术提升”四个指标来评价农技员的技术推广行为所产生的推广绩效 (见表2)。

2.4 数据来源

本文数据来源于国家农业部“水稻科技入户示范工程”项目，课题组对中国46个水稻科技入户示范县的基层推广组织、基层农技推广人员及其对应指导的农户进行了实地走访、问卷调查、电话调查。获取数据的主要做法: (1)对基层农技推广组织采用邮寄问卷的方式进行调查，主要涉及农技推广机构的组织结构、人员状况、经费来源结构及支出结构等内容，以及基层推广组织对推广体系改革的现实建议;(2)对中国42个水稻科技入户示范县随机抽取纳入“水稻科技入户示范工程”的若干乡镇所辖的基层农技推广人员，分别从农技员的个人特征、收入概况、工作状况及考核方式等运行机制进行了问卷调查，共收回问卷1781份，回收率为77.4%;(3)基于农户视角的农技员推广行为与绩效调查。采用电话调查方式对受访农技员对应指导的农户进行访谈，主要包括农户产量调查、农业技术指导行为调查和农技员技术指导效果调查三大部分。本研究剔除无效问卷，确定每位农技员对应指导的科技示范户调查有效样本不少于5户的农技员作为有效样本，结果共得到42个基层推广组织，566位基层农技员，对应指导示范农户4729户的有效样本数据。

表1 农技员推广行为变量定义和参数与统计分布

表2 推广绩效变量定义和参数分值与统计分布

3 农技员推广行为与绩效综合评价模型与方法

在上述对农技推广行为和绩效各指标进行转换的基础上，采用因子分析方法对农技员的推广行为和绩效进行综合评价。本研究分别对6个推广行为指标、4个推广绩效指标进行因子分析，从而实现将若干指标提取为少数因子变量来分析农技员的推广行为和推广绩效的综合评价。

3.1 推广行为与绩效综合评价的因子得分函数与检验结果

采用因子分析方法对推广绩效、推广行为进行分析，并采用回归方法求得因子得分函数的数学模型表达为 (1)、(2)，各因子得分分析检验参见表4。

表3显示，KMO均通过偏相关性检验，因子分析效果较好，推广行为和推广绩效两个因子分析模型中均只有第一因子的特征根大于1，第一因子方差贡献率均相对较高，可用第一因子得分进行综合评价。值得注意的是，为了剔除量纲不同造成的影响，上述表达式中的各变量不是原始取值，而是标准化变量。

表3 农技推广行为与推广绩效各因子分析检验结果

3.2 EB与EP综合得分转换百分制测定法

由于因子分析法计算的因子分值是经过标准化的分值，即均值为零，标准差为1的正态分布，数据有正有负。为了数据具有可比性，消除负值，将因子分值转化为0～100的数据。为此，本文通过对农技员推广行为与绩效的第一因子得分进行转换来测定农技员EB与EP的综合得分。

EB综合得分测定的转化方法为 (4)，EP的转换方法相同:

4 实证研究

4.1 模型设计

由于影响基层农技员推广行为与绩效的因素较多，模型分析面临两难选择:一方面需要尽量避免遗漏某些重要信息，另一方面难以判断哪些自变量应该引入模型，哪些自变量不应该引入模型。因此，本文选择采用逐步回归分析方法对自变量进行筛选，然后进行模型估计。其基本思路是通过对偏回归系数进行显著性检验，选择有统计学意义的自变量纳入模型，一方面确保信息不被遗漏，另一方面确保重要信息能够被显著地表现出来。本文对影响基层农技员推广行为与绩效的因素估计模型设计为 (4):

其中:EB:推广行为综合得分，EP:推广绩效综合得分;PC:农技员个人特征，MS:管理体制，IM:收入分配机制，WAM:工作安排机制，AMM:考核激励机制，FGM:经费保障机制，IDM:机构发展机制，ε:其他因素。

4.2 逐步回归结果与相关解释

回归结果显示，部分影响因子被排除在模型之外，而呈显著相关的因素对相关政策安排具有重要参考价值。

(1)影响农技员推广行为 (EB)的因子逐步回归估计结果。

表4给出了10%显著性水平以内的农技员“个人特征”、农技推广“管理体制、运行机制”变量对农技员“推广行为”的影响，模型拟合优度为0.249，其中，农技员的个人特征的“职称、学历”，管理体制中的“三权管理”等因素被排除在模型之外，农技员个人特征的“年龄、从业年数”、管理体制中“农技员编制、拨款方式”收入分配机制、工作安排机制、考核激励机制、机构发展机制对农技员推广行为均有显著影响。

由于量纲差异，标准化系数的比较有助于判断各因素的影响大小。实证结果显示:①工作安排机制是影响农技员推广行为的首要因素，农技员是否定期上交工作总结直接影响农技员推广行为综合得分，它们在1%的显著水平下存在正向影响，农技员是否定期上交工作总结也是对农技员工作考核的重要依据，可见，农技推广机构对农技员清晰的工作安排和规范的人员管理能够促进农技推广工作的有效运行。但对农技员规定“下乡天数和工作时间”被模型排除在外，这可能与农业生产的季节性与时效性有很大关系，农技员能否在关键时期指导农户生产是关键所在。②农技员的“年龄、从业年数”个人特征对其推广行为在1%的显著水平下存在影响，其中，农技员从业年数对推广行为呈显著正向影响，表明农技推广工作经验非常重要。而农技员年龄与推广行为呈现负相关，说明农技推广机构人员年龄结构需要改善和重视。但农技员的“职称、学历”对推广行为影响被模型排除在外。③基层农业技术推广机构考核激励机制的建立能够有效促进农技员综合行为的改进，尤其是将考核结果与“奖金、工资、职称”三者同时进行挂钩的方式对推广行为在1%的显著水平下呈正向影响，但现行激励不足和激励适度的矛盾仍需协调，选择考核结果与“奖金、工资、职称”三因素之一挂钩都被模型排除在外，原因可能是:一方面是由于目前单独一项激励方式的比重较小或执行难度较大;另一方面也说明，目前农技员收入相对较低，以减少基本收入水平来实现绩效挂钩的方式并不可取;④从机构发展机制来看，及时补充新生力量和积极开展农业技术推广社会化服务对推广行为仍有显著影响。但是由于近年来新生力量的补充有限，且农技推广工作需要较丰富的工作经验，新进毕业生短期内难以发挥重要作用，人员断层的现象可能对推广行为产生不利影响;社会化推广服务的参与对促进推广行为改进和提升具有重要促进作用。⑤农技推广体系的管理体制“编制中乡编和拨款方式中自收自支”二因素分别在1%和10%显著水平下呈现负相关，说明把基层农技员纳入乡镇编制不利于农技推广工作开展，可能由于纳入乡镇编制农技员会更多地从事乡镇行政工作而分散农技员用于农技推广工作时间。而对基层农技推广人员待遇实行“自收自支”方式会对农技推广行为产生不利影响，必要的经费保障与工资收入待遇是必需的。⑥收入分配机制是影响农技员推广行为的重要因素，绝对收入水平与推广行为在10%的显著性水平下存在正向影响，增加收入能够带来推广绩效的显著增加，尤其是对于低收入群体而言，增加收入的绝对水平往往更具有激励效果。与此同时，农技员的基础工资比例和推广行为呈现负相关，且在1%的显著性水平下显著，说明农技员基础性工资固定收入比例越大，收入的激励作用就越小并且会影响负面影响推广行为。同时，“奖励与开发创收比例”被排除在模型外，可能是由于这两个因素收入比例太小或平均分配而难以发挥激励作用。随着收入水平的增加，收入结构亟待调整，如果不调整结构，收入增加并不能带来推广行为的显著改进。

(2)影响农技员推广绩效 (EP)的因子逐步回归估计结果。

表5给出了5%显著性水平以内的管理体制、运行机制及农技员个人特征变量对推广绩效的影响，模型拟合优度为0.205，模型估计结果与影响农技员推广行为的因素估计略有差异。实证结果显示:①农技员个人特征对推广绩效的影响显著，农技员“从业年数”与“推广绩效”在1%显著水平上成显著正相关，说明农技员的工作经验对增产增收和农户满意影响较大，也说明农技推广是一个双向沟通交流的过程。而农技员“年龄”与“推广绩效”呈现负相关，说明农技推广机构人员年龄结构需要改善和重视。②工作安排机制对推广绩效具有重要影响，农技员是否定期“上交总结”对“推广绩效”在1%的显著水平下存在正向影响，说明农技推广机构对农技员清晰的工作安排和规范的人员管理同时能够促进农技推广绩效的提升。但对农技员规定“下乡天数”与推广绩效表现出较强的负相关，同时可能与农业生产的季节性与时效性有很大关系，农技员能否在关键时期用正确的方式指导农户生产是提高推广绩效的关键所在。③农技推广“机构发展”机制与“推广绩效”在5%以下显著水平表现出负相关，说明农业技术推广机构及时补充新生力量和积极开展农业技术推广社会化服务对推广绩效仍有显著影响。同样由于近年来基层农技部门新生力量的补充有限，且农技推广工作需要较丰富的工作经验，新进毕业生短期内难以发挥重要作用，人员断层的现象可能对推广绩效产生不利影响;同时由于农技推广部门社会化推广服务在政策上缺乏依据，社会化服务水平较低且可能存在管理的不规范，可能导致社会化推广服务冲击基层农技人员的公益性服务，从而模型估计出负相关性结果。④基层农业技术推广机构“考核激励”机制与“推广绩效”呈现较强的相关性，其中，“考核有无”变量与“推广绩效”在5%以下的显著水平呈正相关、“考核与工资挂钩”与“推广绩效”在1%的显著水平下呈正向影响。说明对基层农技员考核激励机制的建设有助于提高推广绩效。⑤“收入分配”机制对“推广绩效”在1%显著水平下表现为正相关，表明增加基层农技员绝对收入水平能够带来推广绩效的显著增加。与此同时，农技员各单项收入因素被排除在模型外，可能是由于多数地方对农技员基础工资按标准统一发放，而“奖励与开发创收”收入两因素占收入比例太小或平均分配而难以发挥激励作用。⑥管理体制“县编制和差额拨款模式”两因素分别在5%和近似5%显著水平下呈现正相关。说明把基层农技员纳入县级农技推广部门编制更有利于农技推广工作开展和绩效提高，可能纳入县镇编制可以使农技员有更多时间从事农技推广工作。而模型估计结果显示对基层农技推广体系运行实行“差额拨款”管理方式表现出有利于提高农技推广绩效，可能是由于采取“差额拨款”管理方式的地区，在保证基层农技员必要的工资收入待遇前提下，允许基层农技站从事经营性农业生产资料供给的社会化服务而实现“技物结合”，提高了农技推广绩效水平。

表4 影响农技员推广行为 (EB)的综合计量模型逐步回归结果

5 研究基本结论与政策启示

综上所述，农技员个人特征、管理体制和运行机制中对农技员推广行为和推广绩效有显著影响。农技员“年龄与工作经验”个人特征因素对其推广行为与绩效的影响较大;农技员的“编制”和“拨款模式”两个体制性因素均显示对推广行为和推广绩效有一定的影响;收入分配机制对农技员推广行为与绩效具有激励作用，基层农技员整体收入水平有待提高，收入结构亟待改进;考核机制对农技员推广行为与绩效有显著影响，不同激励模式的激励效果存在较大差异;“工作安排”机制对“推广行为与绩效”的影响均十分显著，清晰的工作设计和规范的人员管理能够促进推广工作的有效运行;推广机构的发展空间直接影响农技员的推广行为与绩效，说明目前农业转型期对农业技术推广的功能定位有了新的变化，农技推广的社会化服务功能正在逐渐拓宽农技员的推广方式。

表5 农技员推广绩效 (EP)的综合计量模型逐步回归结果

由此可见，要提高农技推广的行为和绩效，需要进一步完善农技推广管理体制和运行机制。一是实行“管理在县，工作在乡村”的管理体制，调查显示，人、财、物三权归县管的农技员从事推广工作的时间明显多于乡管和县乡共管的农技员，可见基层农技员“管理在县”可以保证农技员的工作精力专注于推广工作，同时为了使农技员能够方便快捷地下乡服务。二是落实“服务到村，指导到田”的工作安排机制，建立农技推广责任制，明确规定对农户的指导时间和下乡次数，以确保农技推广人员能够及时、适时地为农户提供关键技术指导。三是建立服务对象、县级农业主管部门和乡镇政府三方共同参与的农业技术推广绩效考评机制，并将考评结果应用到农技人员的工资报酬、职务晋升、职称评聘、评优评先、研修深造等各个方面，调动农技推广人员的工作积极性。四是建立与绩效考评结果挂钩的收入分配机制，将绩效评价结果工资、津贴、奖金等收入构成相挂钩，建立结构化的工资收入机制，真正做到按绩取酬。五是建立面向市场和产业化的机构发展机制，积极与科研院所、大专院校和其他形式的推广组织开展合作，在合作中促进了农技推广机构发展。

［1］Ariel Dinar.Extension commercialization:how much to charge for extension services［J］.American Agricultural Economics Association，1996，(2):1 －12.

［2］Burton E.Swanson，Robert P.Bentz，Andrew J.Sofranko.Improving Agricultural Extension:A Reference Manual［M］.FAO，Rome，1997.

［3］樊启洲，郭犹焕.农业技术推广障碍因素排序的研究［J］.农业技术经济，1999，(2):39－41.

［4］智华勇，黄季焜，张德亮.不同管理体制下政府投入对基层农技推广人员从事公益性技术推广工作的影响［J］.管理世界，2007，(7):66 －74.

［5］黄季焜，胡瑞法，智华勇.基层农业技术推广体系30年发展与改革政策评估和建议［J］.农业技术经济，2009，(1):4－10.

［6］农业部农村经济研究中心课题组.我国农业技术推广体系调查与改革思路［J］.中国农村经济，2005，(2):46－54.

［7］Ruifa HU，Zhijian YANG，Peter KELLY，Jikun HUANG.Agricultural extension system reform and agent time allocation in China［J］.China Economic Review，2009:303 －315.

［8］廖西元，王志刚，朱述斌.基于农户视角的农业技术推广行为和推广绩效的实证分析［J］.中国农村经济，2008，(7):4－13.

［9］王磊，王志刚，李建，廖西元.基于农民视角的农业科技推广行为:形式和内容孰轻孰重［J］.中国科技论坛，2009，(10):115－120.

(责任编辑 迟凤玲)

Operation Mechanism of China's Agricultural Technology Extension and Its effect on the Behavior＆Performance of Local Extension Personnel

Liao Xiyuan1，Shen Hongfang1，2，Zhu Shubin3，Wang Zhigang1，Wang Lei1
(1.China National Rice Research Institute，Hangzhou 310006，China;2.School of Economics and Management，Nanjing Agricultural University，Nangjing 210095，China;3.School of Economics and Trade，Jiangxi Agricultural University，Nanchang 330045，China)

Based on the survey of rice science and technology demonstration farmers in 42 counties 14 provinces of in China，this article appraises the extension behavior and performance of agricultural extension workers using Factor Analysis Method.Then this article takes empirical analysis on the impact of factors that promote extension behavior and performance using Stepwise Regression Analysis method.The results show that the personal characteristics，management system and operation mechanism(such as income distribution mechanism，assessment mechanism，working arrangement mechanism and institution development mechanism)have significant effects on the extension behavior and performance of workers.

Local agricultural extension;Management system;Operational mechanism;Extension behavior;Extension performance

F323.3

A

国家自然科学基金项目“基于农户为评价主体的中国农业技术推广激励机制研究”(70973142)，农业部“水稻科技入户示范工程”项目和农业部“2010年农技推广与体系建设”专项。

2012－02－10

廖西元 (1964—)，男，湖北天门人，中国水稻研究所研究员、副所长;研究方向:农业科研管理和农业经济管理。