杭州创新型城市建设政策演变分析

李靖华，吕艳薇，常晓然

(浙江工商大学技术与服务管理研究中心，浙江 杭州 310018)

杭州创新型城市建设政策演变分析

李靖华，吕艳薇，常晓然

(浙江工商大学技术与服务管理研究中心，浙江 杭州 310018)

创新型城市的建设是杭州21世纪最重要历史使命，为此国家、浙江和杭州各级政府制定和颁布了很多相关政策。本文搜集2000—2010年166条相关政策，在精读具体内容基础上量化编码，分别从政策力度、政策目标、政策措施三方面进行政策演变分析。分析结果表明，第一，政策力度提高速度快于政策数量，政策更趋规范化。第二，不同时期对政策目标三方面的重视程度不同，目前越来越重视创新主体培育。第三，政策措施主要通过激励性政策刺激城市创新动力，鼓励创新者开展创造性活动。杭州“花园城市”和“服务型”城市特色的创新型城市建设，为其他富有旅游资源和服务资源的我国创新型城市带来启示。

创新型城市;政策;演变;杭州

21世纪以来，杭州获得很多国际荣誉称号——“联合国人居奖” (Union Nations，2001年)，“国际花园城市”(IFPRA，2002年)，“中国城市总体投资环境最佳城市”(World Bank，2003年)，“中国最佳旅游城市”(WTO，2006年)和“东方休闲组织” (WLO，2006年)。2010年杭州更获“创新型城市试点城市”。本文对近10年杭州创新型城市建设政策概览，量化分析政策演变特点与趋势，对政策如何更合理、更有效为杭州创新型城市建设提供制度保障进行研究。

1 文献综述

1.1 创新型城市

自从2004年11月，科技部正式批准合肥为国家科技创新型试点市以来，对创新型城市的研究则引国内学者的广泛重视，主要集中于对创新型城市的内涵、构成要素、评价指标等方面的理论探讨。

创新型城市以其持续不断的创新，促进整个城市在新技术突破及其产业化基础上实现经济社会更大发展，从根本上改变原有经济增长方式［1］。以及，它是以科技进步为动力，以自主创新为主导，以创新文化为基础的城市形态［2］，是以创新为本质特征的城市发展理论和模式［3］，是以产业创新为基础，基础设施创新为支撑，制度创新为条件，环境和文化创新为内涵，人才创新为保证的城市［4］。在对创新型城市内部创新构成要素的研究上，认为包括创新主体、创新资源、创新制度、创新文化［5］。关于创新型城市的评价指标体系的构建，则从技术创新、知识创新、制度创新、服务创新、文化创新、创新环境等6方面总结创新型城市指标，并运用于上海、北京和深圳三城市的比较分析［6］。此外，魏江等认为杭州创新型城市应建立在创新环境与创新文化基础上，促进各类创新要素集聚［7］。

1.2 政策演变与量化研究

近年来政策的研究主要集中于政策演变与量化研究。Libecap是政策研究的主要代表人，他分析和总结了西方矿产权法的完整发展历程和相应的变化，指出法律制度的发展与经济发展需求密切相关［8］。同时，他开创了对政策进行量化以研究具体政策演变的先河，后来很多政策研究者都采用这种思路。如我国政策研究的代表人物彭纪生等，将中国与技术相关的政策从政策力度、政策目标和政策措施角度进行量化，运用科学的计量方法深入分析中国的技术政策的核心目标及政策措施的演变，表明我国科技政策颁布的速度逐渐加强，政策力度也迅速提高［9］。

对中国创新政策的研究，我国创新政策的演变可划分为20世纪80年代、1991—1994、1995—2000年三个阶段［10］。此外，我国科技政策呈现出从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同、从“政府导向型”向“政府导向”和“市场调节”协同、从单项政策向政策组合转变的发展趋势［11］。

2 政策资料收集与量化

本文研究的对象主要是杭州2000—2010年与创新型城市建设相关的法律法规、条例、办法、指导意见、通知等政策，涉及国家 (23条)、浙江省 (53条)和杭州市 (90条)三方面。主要来源有:浙江省科学技术厅2010年12月组织汇编的《科技管理工作文件汇编》第十四辑、杭州市经济委员会2009年3月组织汇编的《杭州发展工业经济政策汇编》、杭州人大 (www.hard.gov.cn)和杭州各政府网站 (hangzhou.gov.cn各下属网页)。同时，我们还适当补充其它网站上符合研究对象要求的政策。相关背景资料和数据则主要来自有关年鉴［12-14］和研究报告［15］。

借鉴彭纪生等开发出的对我国技术政策力度、政策目标、政策措施量化的办法，研制出本文的量化标准。本文采用政策力度、政策目标和政策措施三个维度对政策进行量化分析。政策力度反映政策对创新主体的影响程度，也是法律效度的指标，直接由政策颁布的行政权力机构和政策类型所打的分值来表示。政策目标是政策制定的目的，分为“创新资源的投入”、“创新主体的培育”，以及“创新环境的优化”。政策措施是为保证政策执行而采取了什么样的手段，分为财税措施、金融措施、人才措施、行政措施、惩罚性措施和其他措施六大类。

政策力度赋值方面，根据政策制定的行政权力结构与政策类型，进行五分制的赋值。区分为国家级、省市级，后者如表1所示。对政策目标的赋值根据目标的详细程度。其中创新资源投入的赋值标准如表1所示。对政策措施的赋值，如果某项政策中并未提及六个方面中的某方面，则该方面赋值为0。其中财税措施赋值标准如表1所示。

在进行政策演变分析中，使用政策力度、政策目标和政策措施的年度加总得分，每年对应一组数据，形成时间序列数据。计算公式如 (1)所示:

表1 杭州创新型城市政策赋值标准 (部分)

其中，i表示从2000—2010年的年份;N表示i年颁布的政策数量，j表示i年颁布的第j项政策，从1到N;PGij表示第j项政策的政策目标、政策措施的得分，Pij表示第j项政策的政策力度，当计算i年的政策力度的时候，PGij=1。因此TPGi表示第i年政策力度、政策目标和政策措施的年度数值。

3 杭州市创新型政策演变的总体分析

3.1 政策力度演变分析

每一年政策颁布的数量和政策力度年度分值如图1所示。可知，政策力度增长速度快于政策数量，即每条政策的平均力度增强。此外，2006年是明显的分界点。从2006年开始，无论是政策的数量还是政策力度，都有了明显增强。这主要是跟我国宏观经济发展的要求与国家政策导向有直接关系。注意到，2006年胡锦涛在全国科技大会上提出到2020年要把我国建设成创新型国家。之后，我国各省市响应国家建设创新型国家的号召，结合自身特点颁布相关政策为创新型城市的建设提供良好的制度环境。

2000—2010年杭州创新型城市政策都保持了高速增长，逐步构成了城市创新建设的政策体系。从政策数量来看，2006—2010年间每年新增的政策数量是2000—2005年间3倍多，可见国家与省市级政府对创新型城市建设的高度重视，对政策手段的高度关注;从政策力度来看，2006—2010年间政策力度的平均值、最低值、最高值都约为2000—2005年的4倍，差距比政策数量更甚。创新型城市建设越来越得到政府高层的关注，因此在政策制定时，后一阶段比前一阶段的政策更加具有统帅性，是更为基础性的法律法规。

3.2 政策目标演变分析

政策目标的演化从创新资源的投入、创新主体的培育、创新环境的优化三个方面着手。利用政策目标量化标准处理结果如图2所示。可知，在过去的10年中，与杭州创新型城市建设相关的政策核心目标在不同时期呈现出不一样的规律，大致分为三个阶段。第一阶段是2000—2003年，政策的核心目标都处于低水平的稳定状态，并没有很明显的厚此薄彼，但相对来说创新环境的优化在政策目标中体现的较为核心，原因在于创新环境的建设和优化是创新主体培育和创新资源投入的基础。

图1 杭州创新型城市政策颁布数量及力度

图2 杭州创新型城市政策目标的演变

第二阶段是2004—2007年。国家在筹备提出某一项具有重大意义的规划或战略目标前，总会提前做出相应的制度安排，这是2004、2005年在创新资源目标、创新主体目标和创新环境目标上较显著提升的原因。国家提出创新型国家建设20年目标后，2006、2007年各级政府纷纷制定与国家政策相对应的配套政策及特色政策，使这一阶段政策核心目标同步增长。

第三阶段是2008—2010年。2008年国家、浙江省和杭州市各级政府为响应国家号召和重塑金融危机后的信心、稳定经济不断增加各方面的投入;而2009、2010年，政策的核心目标转移到创新主体的培育上，其次是创新资源的投入。因为后金融危机时代杭州在加快转变经济发展方式的同时，恢复因金融危机引起的就业难问题，不断增加财政支出，支持企业的创新和发展。

3.3 政策措施演变分析

由政策措施的演变分析 (见图3)可知，财税措施一直备受关注。客观上，政府部门是国家财富的支配者，拥有强大的财政实力，有能力运用这一优势资源进行宏观调控;主观上，政府部门是国家的管理者，对省市的经济发展方向、发展实力等富有直接责任，因此有必要运用优势资源对创新活动进行有目的的引导。此外，2006年后特别是2008年金融危机后，金融措施已经越来越受到政府部门的重视。但即使增速喜人，到目前为止金融措施在政策的使用中，应用范围还是最狭窄，远落后于其他4种措施的水平。

至于行政措施的广泛应用，是因为其他政策的应用都会牵涉到政府职能部门，政府需要提供一定的行政便利，或者指定特定的政府部门对某一项计划或工程进行协调管理，这些都与行政息息相关。换言之，行政措施与财税措施带有很强的相关性。同时发现，惩罚性措施与其他措施对比，在2000年它处于最上方，而2010年则处于6种政策措施之末，增长速度也很平缓。这主要由于政府更多通过政策刺激城市创新动力，鼓励创新者的创造性活动，而不是惩罚。

图3 杭州创新型城市政策措施的演变

4 杭州市创新型城市政策演变的阶段分析

4.1 政策演变的初创阶段:2000—2005年

综上分析，2010年以来杭州市创新型城市政策演变可分为两个阶段:初始阶段和完善阶段。2000-2005年为初创阶段。2001年，加入WTO对我国各地区的经济发展带来了机遇同时也提出了挑战，面对全球化的竞争，杭州基于自身条件创新思路发展经济。这一阶段，虽然出台的相关政策较少、政策力度不高，但却是杭州市创新型城市政策体系形成的关键时期。这一时期的核心政策目标主要是创新环境的优化。

具体地说，2000年杭州提出“十五”计划纲要主要指标——“构筑大都市，建设新天堂”。《纲要》提出杭州要坚持以发展为主题，率先实现现代化。为此，杭州市推进城市化进程，提出《杭州市历史文化名城保护条例》、《杭州市清河坊历史街区保护办法》等条文，规范原有城市基础设施的保护与利用，以现代化基础设施构建杭州大都市。2001年，杭州颁布《杭州市城市规划管理条例》优化城市基础设施，颁布《浙江省住房公积金条例》改善居住条件。因“大幅度投入住房和城市基础设施建设从根本上改善城市居住环境”，获联合国人居奖。

同时，杭州出台《关于进一步鼓励科技人员创新创业促进高新技术成果转化的若干意见》。2003年通过《杭州市产学研合作项目专项资金资助管理办法》，修订《杭州市科研院所技术开发研究专项资金管理暂行办法》，被国家科技部认定为“科技企业孵化器体系建设试点城市”。2004年9月1日起实施的新《杭州市科技进步条例》，要求人均科普经费增加2倍。

在此基础上，杭州重新定位为:对省会城市而言是浙江的政治、经济、科技和文化中心;对中国而言是历史文化名城、长江三角洲南翼中心城市。2004年，杭州市被评为“中国十大协调发展城市”之一。2005年，杭州市提出建设“一名城五强市”，即文化名城、科技强市、教育强市、卫生强市、体育强市、人才强市。在2006年11月11日世界银行在第四届中国投资环境论坛上发布的《中国120个城市竞争力调查报告》中，杭州是六个“金牌城市”之一。

4.2 政策演变的完善阶段:2006—2010年

我国宏观经济形势对创新型国家和创新型城市建设的迫切要求，是完善阶段杭州市创新型政策不断完善的根本原因。这一阶段，有关杭州市创新型城市建设政策的出台速度明显加快，政策力度也大大提高。这一时期的政策核心目标主要是创新资源的投入和创新主体的培育。2006年1月1日实施的《杭州市专利管理条例》对政府采购活动的规范、企事业单位专利管理及专利权人的保护都有明确规定，是杭州市专利工作进一步走向规范化、法制化的重要标志。同年，杭州致力于投资环境的建设，颁布多个法律条文加强信用建设，如《关于加强企业信用体系建设的实施意见》、《关于印发杭州市信用体系建设“十一五”专项规划的通知》等。

为了响应国家建设创新型国家和加快转变经济发展方式的号召，2007年以后，相关杭州市创新型城市建设的政策更主要围绕循环经济、转型升级、自主创新、节能减排和高新技术等相关问题展开。如:2008年，浙江省颁发的《关于加快工业转型升级的实施意见》和《浙江省工业自主创新能力提升行动计划》、2009年《浙江省高新技术促进条例》和《浙江省企业家人才创业创新能力素质提升行动计划》、2010年国家发布的《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》等70多项政策。2011年，杭州市更是制定《杭州市创新型城市建设实施方案》及《杭州市“十二五”科技发展、知识产权、科技服务业规划》。

5 结论与建议

杭州是全国知名的“花园城市”和“服务型城市”，符合创新型城市建设“宜居性”和“服务型”的发展要求。21世纪前几年，杭州重视城市基础设施的建设，政策主要涉及道路交通、老城区的规划、绿化规定等环境、社会政策，使杭州成为“最适宜居住的城市”。同时，杭州还利用西湖美景，重点发展以旅游业为主的服务业，制定相关“无污染”行业发展政策，力图优化产业结构，实现服务产业结构的升级。本研究的结论和建议是:

第一，在政策力度的演变中，目前杭州市政策更多的是以意见、办法和通知等力度较低的形式存在。因此要把握好正式政策类型和非正式政策类型之间的比例，使政策形成合理梯度。同时为了减少不同部门或城市分区之间可能存在的政策矛盾，建议各区政府或部门建立长期的沟通桥梁，尤其在制定相关政策过程中，通过较为正式的沟通渠道，甚至更多的政策采用联合发文形式，避免不必要的政策矛盾。同时，政策执行力直接关系政策的实施效果，要对政策执行进行有效的跟踪和监控，保证政策能有效为杭州创新型城市经济和社会建设服务。

第二，在政策目标的演变中，杭州具有时段性和系统协调性的特点。前期以创新资源的投入为主要政策目标，近年来则是创新主体的培育;而创新环境的优化2004年以来持续平稳上升。杭州有丰富的旅游资源，利用这一先天优势，政府注重旅游资源的保护与开发，改善城市基础设施，优化城市环境，建设“花园城市”吸引国内外的旅游者。在此基础上，政府注重旅游相关产业发展，制定相应政策，突出城市“服务性”，从而使杭州成为名副其实的“休闲之都”。

第三，政策措施的演变中，财税措施是最常用政策手段;金融措施长期以来未受到应有的重视。杭州的财税措施是财政补贴和补助、税收优惠、政府采购三种方式，政府采购政策是薄弱环节。而政府采购政策的重要性在学术界和政府部门都得到了肯定，因此杭州应该在政府采购政策上力求创新。行政措施上，杭州政府仍停留在提供行政便利层面，尚未充分体现政府的服务性。此外，国外创新型城市建设的成功经验表明，城市的金融体系建设对城市发展至关重要。因此未来的政策建设中，应该注重金融政策制定，建设健全的金融体系。

［1］金吾伦，李敬德，颜振军.北京如何率先成为创新型城市［J］.前线，2006，49(2):43 －45.

［2］杜辉.创新型城市的内涵与特征［J］.大连干部学报，2006，22(2):10－12.

［3］杨冬梅.创新型城市:概念模型与发展模式［J］.科学学与科学技术管理，2006，(8):97－101.

［4］叶帆.创新型城市的构建要素与实现路径［J］.沈阳干部学刊，2007，22(4):35－37.

［5］杨冬梅，赵黎明，闫凌州.创新型城市:概念模型与发展模式［J］.科学学与科学技术管理，2006，36(8):97－101.

［6］石忆邵，卜海燕.创新型城市评价指标体系及其比较分析［J］.中国科技论坛，2008，(1):22－26.

［7］魏江，刘怡，胡胜蓉.杭州市创新型城市建设对策研究［J］.杭州科技，2007，38(3):34－36.

［8］Libecap G D.Economic variables and the development of the law:the case of western mineral right［J］.Journal of Economic History，1978，38(2):34 －58.

［9］彭纪生，孙文祥，仲为国.中国技术创新政策演变与绩效实证研究(1978-2006)［J］.科研管理，2008，29(4):134－150.

［10］陈劲，王飞绒.创新政策:多国比较和发展框架［M］.杭州:浙江大学出版社，2005.

［11］刘凤朝，孙玉涛.我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势与建议——基于我国289项创新政策的实证分析［J］.中国软科学，2007，22(5):34 －42.

［12］杭州市科学技术局.杭州科技年鉴(1999—2010年)［M］.北京:中华书局.

［13］杭州市人民政府地方志办公室.杭州年鉴(1999—2010年)［M］.北京:方志出版社.

［14］浙江统计局.浙江省统计年鉴(1999—2010各年)［M］.北京:中国统计出版社.

［15］杭州市创新型城市发展评估与分析［EB/OL］.http://www.china.com.cn/economic/zhuanti/cxsj/2007-06/06/content_8360697.htm

(责任编辑 刘传忠)

Policy Evolution of Innovative City in Hangzhou

Li Jinghua，Lu Yanwei，Chang Xiaoran
(Research Centre for Technology Innovation and Service Management，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China)

Innovative city is one of the goals of Hangzhou City in the 21stcentury.This paper，collectes 166 policies(2000—2010)to make coding，summarizes the policy strength，policy goal，and policy approach as the evolution analysis.The conclusion is that:First，policy strength grows rapidly;Second，the policy-makers pay more attention to innouation subject;Third，Hangzhou employs more incentive policy than punish policy.The experiences of Hangzhou will benefit for other garden city and sightseeing city in China.

Innovative city;Policy;Evolution;Hangzhou

F290

A

同济大学中国科技管理研究院课题“创新型城市研究基础资料数据库建设”(23/2010)，2010—2011。

2012－01－30

李靖华 (1970－)，男，山西五寨人，管理学博士，教授;研究方向:服务创新。