政府职能缺位与保障房建设协调机制的建立

徐一然

摘要：我国保障房建设问题已成为重要的民生问题。政府作为保障房建设的主导者，在保障房建设过程中一直存在职能缺位的现象，向服务型政府转变，合理界定保障房使用者的收入状况和变动性，建设可靠的融资平台，强化房地产企业在建设过程中的作用等是我国现阶段房地产建设协调机制确立的途径。

关键词：保障房；政府职能；协调机制

中图分类号：F240；F207文献标识码：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.47文章编号：1672-3309（2012）03-104-02

自1998年我国逐步实行住房分配货币化政策以来，商品房成为解决城市居民住房的主要渠道。由于偏重于商品房建设，2004-2009年后，我国保障性投资额占商品房投资额的比例不断降低。近年来随着商品住宅价格的迅速上涨，产生了一定的社会问题，与政府制定的“实现群众住有所居”的目标相背离。保障房建设受到了极大的社会关注。大规模推进保障性安居工程建设，是党中央、国务院为推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生所采取的重大举措。

一、政府是保障房建设的主导者

作为重要的民生问题和社会问题，保障性住房建设得到了各国政府的重视，其政府参与模式从直接到间接，集中体现为美国模式、德国模式、日本模式和新加坡模式。不同的参与模式分别从提供融资贷款、利息补贴等财税优惠政策，加强立法保障、鼓励合作性建设、建立住房建设和金融机构等组织方面做了可贵的探索，为我们提供了丰富的经验。

从理性层面看，政府必须是保障房建设的主导者，其利益需求是实现政府维持社会公平和稳定的功能。2008年11月，“加快建设保障性安居工程，加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点”被列为国务院进一步扩大内需、促进经济增长的10条措施之首，同年12月的中央经济工作会议明确要求“保持房地产市场的健康发展”、“要把满足居民合理改善居住条件的愿望和发挥房地产支柱产业作用结合起来……”。房地产是一种特殊的消费品，由于社会个体禀赋和资源占有的差异性，无法完全通过市场完成资源的配置。因此，政府作为实施二次分配的主体，有义务通过二次分配达到对社会弱势群体的住房保障功能。

二、政府职能缺位导致我国保障性住房建设失衡

保障性住房是指政府对中低收入家庭实行的分类保障所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准的具有社会保障性质的住房，包括两限商品住房、经济适用住房、政策性租赁住房以及廉价房等。近年来，针对保障性住房建设问题，各地都进行了一些有益的探索，形成了重庆模式、杭州模式、北京模式等。但是，由于我国地方政府职能缺位导致了保障性住房建设过程中普遍存在着建设资金不足、制度建设滞后、立法不够完善、土地供应不足等问题。

第一，制度建设滞后，立法不够完善。我国关于保障性住房的建设内容一直散见在多个制度设计中，直到2007年出台了专门针对关于保障性住房的文件《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（2007国发24号文件），文件规定了保障房物品体系架构，体现了较好的层次性差异，但在实践过程中执行不足。24号文件发布前，“廉租房”主要针对最低收入群体，文件发布后，“廉租房”主要针对中低收入群体。公租房具备部分公共性，但在操作层面上因引入了较强的逐利性，使得公租房无法形成解决低收入群体住房困难的主导。经济适用房（2003年18号文件）指“具有保障性质的政策性商品住房”，从本质上讲是商品住宅，其公共功能居次，因此，在建设过程中出现了部分经适房套型偏大且价格偏高，近似于中档商品房的现象，失去了其保障房的功能。

第二，建设资金成为保障性住房建设中的瓶颈。1998年住房分配货币化改革后商品房单兵突进的局面导致保障性住房建设不足，使我国住房体系陷入了“商保失调”的扭曲状态。从1998年到2009年，我国经济适用房的投资额占住宅投资额的比重持续降低，从13%降至4.4%。其主要原因是房地产行业本身的逐利性使房地产商不愿开发利润小的保障性住房。同样的原因，商业银行亦不愿为保障房建设提供资金。保障性住房本身的公共性与企业盈利性需求之间的错位是导致建设资金不足的主要原因。

第三，土地供应不足。住房分配货币化导致的房地产业市场盈利趋势引导着整个房地产行业的高速发展，地方政府通过出售土地能够形成较大的收益，土地出让金成为地方政府经济发展的一种重要支撑，因此，在财政“分灶吃饭”的情况下，地方政府在“经济型财政”思想的主导下不会将大量土地用于保障性住房的建设。

三、保障房建设需要政府建立有效的协调机制

参与保障住房建设的其他利益主体对保障房建设过程的影响程度和重要性取决于政府制度设计的有效性，良好的制度设计有利于激发利益相关者在保障房建设过程中的积极性。因此保障房建设的重点是政府建立一个有效的协调机制。从保障房建设的流程看，融资体系有效性、建设和分配上的公平性、效率性和微利性是保障房建设的协调机制建设的重要前提条件。

第一，从“经济型政府”向“服务型政府”理念的转变。我国地方政府的工作重点正在逐步转移到民生问题，住房保障作为人民群众最关注的民生问题之一，迫切需要政府健全机构设置，强化实施步骤。在保障房建设的过程中，向“服务型政府”的转变意味着政府需要建立一个有效的协调机制，通过制度设计科学调整利益相关者的行为模式，改善保障房建设过程的制度环境。

第二，合理界定低收入群体的规模及变动性。中低收入群体是保障房建设制度的受惠者，按照政策规定，保障性住房只能出租或出售给中低收入家庭。但在现实中这一规定失去了原本的意义，甚至出现了定向分配导致的变相福利分房。其根本原因在于形同虚设的审查制度。缺乏公开透明的程序和科学轮候制度，根据社会发展状况合理界定保障群体的范围，是保证保障房建设的数量以及保障房分配公平性的主要内容。政府应加快建立健全审查准入制度，制度设计的明细程度将会提高非低收入群体的机会成本，切实体现对低收入群体的保障效果。建立保障性住房的退出制度也同样重要，这一制度将是扩大保障性住房来源、加大受益群体的重要途径。

第三，为保障房建设搭建有效的融资平台。目前保障房资金主要来源于中央财政拨款、各地政府土地出让金划拨以及住房公积金三个部分。但是仍然不能解决近期保障房大规模建设的需要。因此，建立长期稳定的财政资金投入机制，实施公积金贷款、保险资金投资、商业银行贷款、社保基金参与等多种方式创新保障性住房融资格局，建立信托基金引导和推进民间资本的投入。

第四，强化房地产开发商参与保障房建设的利益驱动，引导企业履行社会责任。作为保障房的建设者，房地产开发商在建设过程中虽然直接利益不足，但是却可以获得长远的间接利益，如通过一二级联动获得土地开发权、在配套项目中实现低成本拿地、在保障房地块中配置商品房获得盈利空间、通过参与保障房建设的融资优惠以及优先行政审批权等，在履行企业社会责任的过程中提升企业市场占有率和社会影响力。

参考文献：

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