京津冀一体化过程中政府协调研究

任志祥

摘 要：国家在不同的时期有不同的战略发展重点，“十一五”时确立沿海三个经济圈为重点增长点，“十二五”规划则以京津冀协同发展作为新的国家发展战略。在2014年2月26日，在听取京津冀协同发展工作汇报时，习近平总书记听提出要打破“一亩三分地”，并且就此提出7点要求。一石激起千层浪，“京津冀一体化”成为众所周知的词语，京津冀一体化在理论界被谈论了三十多年终于尘埃落定，由理论转向现实。然而，一个理论向现实转变时必将存在很多阻碍，在京津冀一体化过程中，政府间是否能够充分合作成为阻碍这一过程顺利前进的关键因素，因此，建立一个完善的政府协调机制是当务之急。

关键词：京津冀；政府合作；协调机制

一、问题的提出

随着改革开放的不断深入和经济全球化对世界的影响，区域经济一体化成为一种新的趋势。党中央顺应潮流，在十七大上明确提出“城乡互动发展和建立主体功能区”发展目标，十三五规划将京津冀协同发展的各项事宜提上日程，京津冀三地十三五规划制定加快 ，聚焦协同发展，制定各项发展目标。因此，加强地区间的关联性成为加速发展的重要课题，京津冀协同发展是这个课题的关键所在，然而京津冀的协同发展需要政府间的相互支持，互相合作，互利共赢。然而，目前制约京津冀一体化过程和实现三地间协调发展的关键因素是各地政府间是否能够有效的合作。因此，构建京津冀地区政府间的协调合作机制成为目前京津冀间发展的关键因素。

二、京津冀一体化过程中政府协调存在的问题

（一） 各自为政现象严重，缺乏权威统筹部门

目前阻碍京津冀发展的关进因素是极大的地方保护主义。虽然国家已经将京津冀一体化发展纳入到国家的发展高度，但是北京、天津、河北三个地区政府为了各地的私利，没有进行密切合作，而是为了争夺“地方利益”私下制定有利于自己发展的政策，没有从从宏观、整体作为出发点。因为没有一个权威的统筹监管部门，各地为政现象愈演愈烈，如果在这种各自为政的政府监管下不可能实现期望的京津冀联动发展，政策只能是纸上谈兵，不可能真正得以落实。因此，如果京津冀想要达到政策所需要的结果，那么建立一个权威的统筹监管部门是不可或缺的前提条件。

（二） 碎片化状态严重

碎片化状态主要体现在行政主体的执行过程。京津冀协同发展是意味着三个地区完全的、密切的合作，达到一个真正的利益共同体。然而这十个地区主要特点是行政力量过于强大，单独为政现象普遍，过于在意行政边界，很难从一个宏观的视角下去治理，造成严重的地区分隔现象。在执行方面，范围一般仅仅限于本地区，造成执行对象的不全面，范围上的局限性，其他应该执行的区域得不到合理的治理，但是京津冀一体化发展不是某一个地方单独可以完成的，因此，碎片化的治理方式是不能从根本上解决发展问题的。

（三） 缺乏协同发展利益协调补偿机制

地方保护主义始终无法根除的根本原因在于利益的分配存在着问题。地方政府为了保护当地产业，他们会有明显的政策偏向，司法保护，跨地区行政待遇异同，市场准入制度苛刻等。因为没有一个完善的利益协调补偿机制，三个地方政府间的竞争会愈演愈烈，他们代表着当地的利益，处于对地方利益最大化的考虑，他们将不愿意或者不考虑率先改制当地企业。这样会使京津冀协同发展的进程受到严重阻碍。

三、京津冀一体化过程中政府协调解决方案

（一）构建京津冀政府间互信机制

首先，要出台地方政府的法律法规。地方政府间各自为政现象严重，对各地区间的合作持冷漠态度，主要由于个地方间没有一个互信机制，都为了本地区私利而排斥其他地区企业，不相信互利共赢，因此，应该建立一个完善的法律体系，将每次的协商、决策和执行等问题以法律的形式加以明确规定，打消相互之间的不信任，同时也使地区政策转化为公共政策，从而从根本上解决京津冀的协同发展。其次，要实现全面信息协调。当今社会是一个信息社会，谁能够准确的把握第一手信息，谁就可以获得市场先机，占领市场就以为着获得更多的利益，这都是一脉相承的。因此，公开获得信息是合作的前提，京津冀如果想有效的合作，必须建立有效的合作机制，可以参照全国商业城市的信息共享模式，做到信息公开、透明，实现网络信息、市场信息等多种信息共享模式[1]。

（二）构建京津冀政府之间的协商机制

充分合作的前提是前期密切的协商，并使观点达到高度的一致，才可以进行下一步的具体有效的实施。我们也可以借鉴长三角地区间的协商经验，不拘泥于某一种形式，因为任何一种形式都有其本身的弊端，只有在多种形式并存的前提下各自发挥作用，达到优势互补，才能使协商正真的出现意想不到的效果。协商方式可以有多种多样：单边协商、多边协商、正式协商、非正式协商、高层次协商和低层次协商等。也可以是多元协商：部门协商、秘书长协商，行政首长协商、贸易洽谈会和经济高峰论坛的[2]。

（三）构建京津政府之间利益均衡制度

京津冀地区间的利益分配主要包含财务资本和人力资本。首先是人力资本，人是创造一切财富的根本，尤其是高素质的人。众所周知，北京和天津是全国各地高素质人才汇聚地，然而近在咫尺的河北却是最为缺乏人力资本的地区，河北要想发展必须引进大量人才，但单靠河北这个目标很难实现。因此，京津冀要想协同发展，北京和天津一定要让其人力知本大量输入河北，达到人力资本的共享。其次是财务资本，盈利是合作的最终追求，合作的本质是利益[3]。因此一个合理的利益协调机制，是促进合作的关键所在。由于目前利益差异的存在，政府间往往为了追求本地区的利益最大化而忽略整体利益。因此要合理分配利益是最为关键的。京津冀间的利益分配问题主要是收益差距，各地贫富差距严重，尤其河北地区，解决贫困地区的收益问题，使他们摆脱贫困感是目前最应着手的，也是建立利益协调机制的要义所在。

（四）构建京津冀政府中的责任承担机制

首先，明确的责任承担，可以促进各地政府对政策的充分贯彻和落实。我们在制定合作机制，必须建立相应的惩罚机制，而不能一味的最求利益最大化，导致某些原则性问题的丧失。只有这样才可以约束各地方政府间的权利，使国家制定的政策得以落实和有效的贯彻，实现京津冀一体化的发展目标。其次，建立利益惩罚机制，是主要针对那些不执行或消极执行的单位或组织给予经济制裁，可以限制他们的参与，或者是针对严重者取消其参与京津冀一体化的资格。通过这种责任承担机制，使京津冀协同发展战略得以有效贯彻。

京津冀协同发展目前我国重要的国家战略。他被提升为国家第三个经济圈，他是带动北方经济发展，链接南北经济发展的强大纽带，我国政府花大力气打造京津冀这一商圈，这显而易见是对京津冀地区给予极大地厚望。实现京津冀地区协同发展，我们必须把握好“顶层设计”，始终坚持科学发展观，实现以城带乡，实现全面发展。坚持一贯的开放政策，使各地区资源合理流动、优势互补、共同发展。提升综合的承载力和发展水平得到。通过各地政府的不断努力，京津冀一体化的美好蓝图定能在我们这一代人手中绘制的美轮美奂。

（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1] 雷晓康、卢艳，利益的分配与共享：和谐社会发展的持续动力〔WP〕西北大学社会事业发展研究中心工作论文，2008.

[2] 孙久文，邓慧慧，叶振宇，京津冀区域经济一体化及其合作途径探讨首都经济贸易大学学报，2008，2：55-58.

[3] 周立群，京津冀都市圈的崛起与中国经济发展经济科学出版社.2012.7：286-301.