我国循环经济政策体系的优化与设计

郗永勤，杨 欣

（福州大学公共管理学院，福建 福州 350108）

我国循环经济政策体系的优化与设计

郗永勤，杨 欣

（福州大学公共管理学院，福建 福州 350108）

发展循环经济必须依靠国家政策体系的支持和推动。我国循环经济政策体系可分为三个层次:第一为大循环层面，包括对循环经济发展普遍适用且具有指导性的法律法规、发展规划及评价指标体系等;第二为中循环层面，包含支持工业园区、产业集群、城市社区等三大主体的循环经济发展的政策措施;第三为小循环层面，包含支持单个企业实体开展循环经济活动的相关政策措施。

循环经济;政策体系;优化设计

循环经济是按照“减量化、再利用、资源化”的原则，采用各种有效措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，从而实现经济、环境和社会效益相统一的一种经济发展模式。［1］循环经济理念自20世纪90年代末引入我国以来，得到快速地传播，大力发展循环经济已经成为我国一项重大的发展战略。经过十多年的实践和探索，循环经济相关活动已在企业、园区、产业和社会等多个层面普遍开展起来，目前已初见成效。但在观念认识、制度环境、法律政策、管理体制、技术支撑和外部推动力等方面仍存在着不同程度的缺陷和不足，尚未完全形成健全的政策体系。因此，构建完善的循环经济政策体系，为循环经济发展提供政策依据和相关指导，是现阶段我国循环经济发展中亟待解决的关键问题。

一、循环经济政策体系的内涵、必要性及总体要求

随着循环经济实践活动的深入开展，全国各地都掀起了发展循环经济的高潮，在具体实施过程中亦积累了许多有效的做法和成功的经验，各地也相继出台了一些行之有效的政策措施推动循环经济发展。与此同时，要求国家出台具有全局指导性、系统协调性、规范约束性的循环经济法律法规和政策措施的呼声日益强烈。因此，建立健全我国循环经济政策体系已迫在眉睫。

（一）循环经济政策体系的内涵

循环经济政策体系是指政府机构为推进资源合理化利用、实现经济社会可持续发展，依法制定的激励与约束政府、企业和居民行为的一系列行为准则。我国循环经济政策体系可以划分为三个层次:第一个层次是全国性的宏观指导政策;第二个层次是园区、产业集群、城市社区的发展政策;第三个层次是企业开展相关活动的具体性政策。三个层次相互关联、相互协调、相互促进，共同推动着我国循环经济活动的良性开展。

（二）建立我国循环经济政策体系的必要性

1．我国面临严峻的资源环境形势。经济发展“高投入、高消耗、高排放、低效率”的问题依然突出，资源人均占有量不足、环境污染形势严峻、生态建设任务日益繁重、节能环保压力越来越大等问题已严重影响到我国经济社会的可持续发展。因此，建立健全循环经济政策体系，不断提高资源利用效率，切实减少环境污染，是解决我国经济发展困境，实现经济社会全面、协调和可持续发展的必由之路。

2．循环经济发展的实践活动亟需政策的引导和扶持。随着全国循环经济试点及各省循环经济试点工作的陆续开展，循环经济在我国如火如荼的开展起来。但部分地区和企业对发展循环经济的意义认识不足，使得循环经济的具体实践无法产生应有的效果，突出表现在:对循环经济理念认识不清，以为循环经济就是资源综合利用，过分注重循环而忽略资源节约与再利用，出现了“循环”而不“经济”的现象，单纯为了“循环”而“循环”。因此，需要各级政府部门以区域循环经济发展实践为基础，建立统一的循环经济政策体系，为循环经济发展创造良好的政策环境，以促进循环经济实践活动的健康发展。

3．贯彻落实《循环经济促进法》精神，是促进循环经济持续发展的迫切需要。我国《循环经济促进法》已于2009年1月1日正式实施，是我国开展循环经济活动的政策依据，是建立和完善循环经济政策体系的指导性文献。为了深入贯彻《循环经济促进法》的相关规定与要求，必须在梳理相关法律法规的基础上，制定一系列相配套的循环经济政策框架体系，进而通过实践不断进行调整和修正，以此推动我国循环经济的持续发展。

（三）循环经济政策体系的设计原则

1．针对性。循环经济政策必须能够为解决不同地区、各个行业生产实际中出现的资源与环境问题提供宏观指导和政策支持，能够使其循环经济的行为得到保障，从而推进我国循环经济的健康发展。

2．可执行性。循环经济政策中所涉及的指标体系、规划目标、适用范围、主要内容、重点任务、奖惩手段和保障措施等必须具有可执行性。

3．可持续性。循环经济发展政策尤其是各类发展规划，既要能够引导一个国家 （地区）一定时期内循环经济的健康发展，又要能够为下一阶段的发展提供经验教训和重要铺垫，使其能够根据实际状况加以调整和完善。

4．涉及内容的广泛性。循环经济政策体系涉及工业、农业、服务业、能源、土地资源、水资源等多个方面，覆盖国家机关、地方政府、企业、中介组织、社会公众等众多环节，需要将全社会的力量凝聚在一起。

5．政策目标的层次性。为了更好地促进循环经济发展，我们将循环经济政策体系的设计分为三个层面，即小循环、中循环和大循环。分别从企业、区域和整个社会的角度来研究其各自发展中所需的政策法规，从而达到对循环经济政策体系进行系统性研究的目标。

二、我国循环经济政策体系的演进历程

在我国，循环经济政策体系的演进大致分为四个阶段，在每一阶段中都呈现出相应的规律和特点。［2］

1．萌芽阶段 （20世纪末－2002年）。1985年《国务院批转国家经委＜关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定＞的通知》要求社会各个领域积极开展资源综合利用，并出台《资源综合利用目录》，对国家鼓励的回收利用活动做了详细罗列。从某种意义上，可以把该规定看作是资源综合利用政策的积极尝试，是将资源综合利用从理念变为实际行动的重要标志。同时，这一时期颁布的《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》以及各种能源使用、再生利用的发展规划都在一定程度上推动了我国循环经济的发展。但在这一阶段中循环经济政策大都以规制性内容为主，通过制定标准对相关行为进行监督和管理，属于末端治理范畴，并不能从根本上解决环境污染加剧、能源资源短缺等问题。

2．初步形成阶段 （2003年－2004年）。随着经济增长带来的环境问题加剧和能源资源供给不足，人们逐步认识到在生产源头削减污染、提高资源利用效率、减少污染物排放的重要性。随着《中华人民共和国清洁生产促进法》的颁布实施，工业企业开始推行清洁生产相关活动。这一时期政府主要通过行政手段对企业生产经营中的各项指标进行审计，对生产活动从源头上进行监控，循环经济政策呈现出强制性的特点。随着《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第二批）、国家环保总局关于贯彻落实《清洁生产促进法》的若干意见、《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行清洁生产意见的通知》等政策的出台和实施，清洁生产政策体系由零散逐步转向系统化，政府也从全国性的高度肯定了循环经济的重要作用，发展循环经济被纳入科学发展和建设节约型社会的理念中。

3．快速发展阶段 （2005年 －2008年）。2005年7月《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》出台实施，标志着我国循环经济已经走过了前期准备和理念倡导、进入快速发展的关键时期。随着循环经济相关法律进入立法程序，我国循环经济最终将步入法制化和规范化轨道。［3］在法律法规逐步完善的同时，重点行业、重点领域、产业园区和部分省市的试点工作全面开展起来，循环经济发展势头迅猛。2008年8月29日，十一届人大四次会议通过《循环经济促进法》，这是我国首部促进循环经济发展的综合性法律法规，为循环经济健康发展指明了方向。总体看来，这一阶段的特点是全方位启动了立法、政策和战略研究，全面开始各个层次的试点工作，其政策体系逐步走向法制化、规范化的轨道，出台的一系列法律和政策文件为循环经济的可持续发展提供了强大的动力支撑 （表1）。

表1 循环经济发展法律文件

4．相对成熟阶段 （2009年至今）。随着《循环经济促进法》的正式颁布和实施，我国循环经济政策体系开始进入相对成熟时期，一个以《循环经济促进法》为核心、相关配套政策措施不断完善的循环经济政策体系逐步建立起来。这一阶段侧重于对政策体系的构建，注重对区域、社会层面的支持和引导。2010年4月19日，国务院颁布《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》，明确运用产业、价格、财政、税收等多种政策措施为循环经济发展提供资金支持。即将出台的《全国循环经济发展总体规划 （2011－2015）》将提出我国“十二五”时期循环经济发展的总体目标、重点任务和保障措施，必将成为我国发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型的行动纲领和指导性文件。

三、我国循环经济政策研究现状

自循环经济理念引入我国以来，学术界纷纷关注国家宏观政策对于推动循环经济发展的重要作用，近年来更成为社会各界研究的热点。从我国循环经济政策研究的总体状况来看，可以概括为以下几个方面:

（一）我国循环经济政策供给方面

1．总体政策供给分析。总体看来，我国专门针对循环经济发展而制定的政策可以概括为七大类:第一类是综合类，即起携领、统筹作用的政策法规，如2005年出台的《关于加快发展循环经济的若干意见》、2009年1月起实施的《循环经济促进法》;第二类是专门的政策法规，即针对不同行业和部门的具有针对性的政策规范，如不断完善的《清洁生产促进法》、针对废旧资源综合利用的管理和优惠政策等;第三类是评价指标和评价标准，如生态工业园区标准、《循环经济经济指标体系》等;第四类是有关生态工业园区建设，国家级、地方级示范基地建设的政策;第五类是绿色消费及绿色采购类政策，通过相关政策措施，引导社会民众和政府部门形成绿色消费意识;第六类是循环经济试点的经济政策，从资金投入、税收调节、价格调整等方面支持循环经济发展;第七类是区域性循环经济发展规划及政策法规，如各省市循环经济发展专项规划、节约能源条例等。这七类针对循环经济发展的政策法规，在循环经济实践中起到了至关重要的作用，对推动我国循环经济健康发展意义重大。

2．重点领域政策供给分析。在重点领域政策的供给方面，我国先后出台了《建筑及材料回收法》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《包装物回收管理办法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、 《废旧汽车回收管理办法》、《钢铁工业发展循环经济环境保护导则》、《纺织染整工业废水治理工程技术规范》等法律文件，但这些法规大都集中在废弃物回收、管理和相关优惠政策方面，涉及具体行业的发展政策以及重点领域专项规划等方面的较为完整的政策体系至今尚未建立起来，尤其对于工业固体废弃物处理及建材、煤炭、电力等重点行业的发展，仍缺乏相关专项规划和技术规范，在一定程度上制约了我国循环经济的深入发展。

（二）我国循环经济政策需求方面

在循环经济发展过程中，政策法规起着重要的推动和调节作用，因此政策法规的需求分析就成为循环经济发展中一个极为重要的关键环节。从我国实际情况出发，本文从总体和重点领域两个层面来分析政策的需求状况。

1．总体需求状况分析。依据政策目标的层次性，对总体需求状况可以从三个层面进行探讨。在大循环层面，需要有一个统领性的法律法规指导循环经济发展，相关配套的政策措施、指标体系、考核办法、奖惩手段等将全社会纳入到循环经济发展的轨道上来。2009年1月起实施的《循环经济促进法》以及目前正在制定的《全国循环经济发展总体规划 （2011－2015）》是这一层面的典型代表。在中循环层面，需要出台全面推动工业园区、产业集群和城市社区循环经济发展的政策法规及指标体系。在小循环层面，需要出台相应的生产者责任延伸、价格、金融、财政补贴等激励约束政策来支持企业循环经济的持续发展。三个层面因实施主体的不同而形成对政策的不同需求，这些不同的需求将我国循环经济政策体系紧紧地联结在一起。

2．重点领域需求分析。钢铁、煤炭、电力、石油化工、轻工、纺织、橡胶等是我国污染排放高、能源消耗大的重点行业，也是急需发展循环经济的重点领域。一是需要根据各行业的不同特点，制定有针对性的行业发展规划，从宏观角度指导其循环经济发展;二是根据不同行业的物质流程，需要不断完善相关产业循环经济发展的技术政策，通过转变发展方式、加大技术改造力度、建立技术指标体系等手段，提高资源消耗、废弃物产生等环节的资源综合开发和利用效率，以达到节能减排、清洁生产的目的;三是需要制定引导重点行业在节能、节水、节材、节地、资源综合利用等方面工作的发展规划和政策措施，为不同行业深入开展循环经济提供规划指导和政策支撑。

（三）我国现行循环经济政策的供需矛盾

从上文可以看到，我国循环经济政策需求与供给相对应的正向发展关系尚未完全形成。一方面，集中出台的政策法规涉及范围或大或小，缺乏针对性和实用性，往往在政策出台后客观经济环境已经发生了较大变化，但现行政策未进行相应调整，无法适应循环经济发展的需求;另一方面，在某些领域循环经济政策长期供应不足的现象还明显存在，政策空白需要填补。

从企业角度看，已出台的政策法规对企业发展循环经济提供了一些政策保障，但有关废弃条件的设置、强化回收和回用目录的建立、回收和回用率的确定、循环利用信息的公开、生态税收和生态补偿等问题还缺乏明确的规定，有待于进一步的立法规制。［4］同时，关于企业开展循环经济活动的激励手段以及针对企业利益保护的相关措施也缺乏明确阐述，这对于循环经济的有效运行是很不利的。

在地方层面，地方性循环经济政策供给不足。长期以来，我国循环经济政策大都是中央制定的相关法律、法规，而各个地方大都只是出台制定循环经济发展规划、实施意见和相关鼓励措施，强制性的实施细则、规定和办法并不多见。尤其是在一些能源消耗大、环境污染严重、重工业发展为主导的省份，循环经济政策的缺失和不足往往会导致循环经济发展成为一种口号，而无法真正落实到实际发展过程中。

在具体法规层面，以目前对我国循环经济发展具有全局指导作用的《循环经济促进法》为例。一方面，循环经济相关的配套法规和办法还不完善，特别是包装物回收利用、汽车零部件等机电产品再制造等管理办法至今尚未出台，致使该部法律的实施效果大打折扣;另一方面，《循环经济促进法》实施过程中的激励措施有待加强。循环经济发展的专项资金还需进一步加强管理，循环经济发展所需要的统计制度、考核制度、目标责任制度、准入制度和淘汰制度等有待完善，节能监管体系和高效节能产品推广也有很大的改善空间。这些政策制度的缺失和不完善，使得在开展相应活动过程中由于缺乏政策扶持而产生一系列的纠纷。

由此可见，我国循环经济政策的需求与供给之间仍然存在一定的缺位或错位现象，循环经济政策还不能适应循环经济发展的要求。第一，虽然我国已经制定和修订了部分法规，《循环经济促进法》也已付诸实施，但循环经济是一项系统工程，仅靠一部《循环经济促进法》无法解决所有问题，还需要进一步完善相关法律法规。第二，已有法律法规的可操作性不强，主要表现为:一方面，在我国现行行政管理体制下，地方缺少与中央配套的法律法规，发展循环经济的主体、程序和条件没有从根本上明确起来，地方循环经济执行强度缺乏;另一方面，缺乏循环经济执行联动机制，在某一地区循环经济活动出现“盲点”的情况下，该由谁管、如何管理、人员如何配套等问题没有明确的规定，容易在执行过程中出现“多头管理”或“无人管理”的局面。第三，引导和鼓励公众参与的政策较少。发展循环经济需要政府、企业、科技界和社会公众共同参与，而目前我国公众参与循环经济建设的途径有限，有关政策措施较少，对于公众如何监督市场经济主体发展循环经济、社区如何发展循环经济、行业协会如何参与循环经济发展等方面仍存在着政策上的空白，亟待加以完善。第四，技术政策调整相对滞后，技术支撑体系和相关信息平台尚未建立起来。“973计划”、国家重大项目攻关计划等涉及资源节约、资源循环利用等方面的技术研发项目较少，导致我国发展循环经济最关键的开采技术、节能技术、中水回用技术、资源再生利用技术等水平较低;此外，相关技术推广和信息传递体系尚未建立，给企业发展循环经济带来了较大困难。

总之，我国与循环经济发展相关的政策体系、法律法规条目众多，涉及面较广，但是系统的全国性的循环经济政策体系尚未完全建立起来，已经成为制约我国循环经济深入发展的重要因素。

四、我国循环经济政策体系优化与设计

根据我国循环经济发展的实际情况，以及相关国外经验的借鉴，笔者认为我国循环经济政策体系可分为三个层次:第一层为大循环层面，包括对循环经济发展普遍适用且具有指导性的法律法规、发展规划及评价指标体系等;第二层为中循环层面，包含支持工业园区、产业集群、城市社区等三大主体的循环经济发展的政策措施;第三层为小循环层面，即包含单个企业实体开展循环经济活动的政策措施。三个层次各有重点，又有机结合，建立起以企业为主体，政府调控、市场引导、公众参与相结合的循环经济发展政策体系，将为我国循环经济活动的顺利开展创造良好的政策环境。我国循环经济政策体系框架如图1所示。

（一）大循环层面的循环经济发展政策

大循环是指在整个社会层面，通过社会全体成员的参与以及宏观性法规和政策的引导，将小循环、中循环结合在一起，以形成各个部分的有效联动。

1．建立和完善发展循环经济的法律法规，以《循环经济促进法》为核心，从专项法、部门法、地方性法规三个层面构建支持循环经济发展的法律法规体系。在根据实际状况制定新法的基础上，要注重对现行法律的修订工作，使生产、消费、流通、废物再造等过程都能够体现循环经济发展的理念。

2．颁布制定指导循环经济发展的专项规划和推进计划，明确发展重点、发展目标、主要任务和保障措施，重点针对钢铁、煤炭、电力、石油化工、纺织等重点行业以及节能环保、废物综合利用、再生资源集散市场建设、再生金属利用等重点领域。

图1 中国循环经济政策体系框架

3．完善循环经济发展的具体指导性政策，建立健全经济政策 （财政、税收、价格）、人才政策、产业政策、技术政策、教育政策、土地政策、管理政策、市场政策等，从宏观上构筑整个社会循环经济发展的政策支撑体系。

4．制定政策规章推动建立咨询系统 （法律咨询、技术咨询、政策咨询等）、社会服务系统（如社区和工业园区资源环境服务等）、技术服务系统 （如循环经济技术的开发和设计）、信息系统 （如废旧物资交换信息系统、生活垃圾处理管理信息系统）等中介服务系统和机构，［6］通过发挥它们的协调作用，大力推进社区与公民的有效参与，加强企业与政府部门的沟通，协助政府部门更好地推动循环经济向纵深发展。

5．建立循环经济行业标准和考核办法，主要是不同行业的能耗、水耗、物耗、土地占用等方面的标准，并通过完善相应的考核办法对各个行业循环经济的健康发展进行科学考核和有效评价，保证循环经济各个环节的良性运行。

（二）中循环层面循环经济发展的政策

中循环是指在区域层面，按照工业生态学原则，通过各个元素间的物质集成、能量集成和信息集成，形成彼此间的共生关系，建立符合循环经济标准的生态工业园区、产业集群和城市社区。

1．关于工业园区方面。根据循环经济发展的要求对园区进行整体规划和设计，确立发展方向和功能定位，完善基础设施建设，建立信息共享平台，建立和完善管理规章等。目的是通过完善的政策设计，优化生产力布局、建立园区内企业间共生网络系统，即一个企业的废弃物成为另一个企业的原材料，企业间实现资源的梯级利用并形成“回收－设计－利用－生产－再利用”的循环经济发展模式。

2．关于产业集群方面。结合一、二、三产业发展的实际情况，制定生态产业链的配套政策、产业结构调整政策、产业改造升级政策、战略环境影响评价政策和政府宏观管理政策，从内部推动各个产业以及产业间循环经济的发展。积极构建循环经济发展的生态产业链条，大力发展节能环保产业、静脉产业等，通过对各个产业进行分类和赋予权重，对其进行有效调控，以调整产业结构和产品结构，形成各具特色的循环经济发展模式。

3．关于城市社区方面。从城市整体规划入手，制定相应的政策体系，建立覆盖范围广的强制回收管理政策、污水处理政策、再生资源回收管理办法、绿色社区管理办法和公众参与政策等，以此加快建立循环型社区。同时，根据不同社区的具体实际，打破以单个主体为对象的条件和限制，推进组团式、区域性和多主体的资源优化利用，开创资源节约利用模式的创新。切实注重社区中居民的作用，通过宣传教育，培养循环经济意识，转变消费理念、消费方式和消费结构，在整个城市社区内形成良好的循环经济发展氛围。

（三）小循环层面循环经济发展的政策

小循环是指在企业层面，根据生态化的原则，通过清洁生产等技术的推广和应用，减少产品和服务中物料和能源的使用量，实现污染物排放的最小化。

根据企业实际情况，从四个层面构建循环经济发展的政策体系:

1．激励约束政策。通过建立健全循环经济发展专项基金和实施税收政策，对积极开展循环经济活动的企业给予相应的补贴和财税优惠;而对于高污染、高能耗、低效益的企业，则对其采用诸如梯级收费方式进行约束，使发展循环经济成为企业的自主行为。

2．责任延伸政策。增强企业社会责任感，履行其在资源、环境方面的责任。将责任制度不仅保留在对自身生产产品的质量承担上，还要延伸到对废弃品的回收、利用、处置等责任中，使企业时刻牢记自己的职责，并接受社会监督。

3．产品回收利用政策。明确规范对产品的回收利用、奖励及相关责任制度。企业在设计、生产产品的过程中，要把产品的再商品化率作为一项重要指标，纳入到企业经济考核中，为企业履行回收产品的义务创造必要条件。［7］

4．创建绿色生态型企业文化制度。促成企业利益与员工利益、企业发展战略与国家地区的发展战略趋于平衡，使企业形成对公众、对社会负责的思想意识，从而在开展经济活动的过程中能够承担起保护资源环境、减少废弃产品排放、推动资源综合利用的责任，以形成有利于循环经济发展的良好文化氛围。

［1］廖明岚．论我国循环经济的实现机制 ［J］．企业经济，2008（5）:35－37．

［2］郗永勤，赵宏伟．中国循环经济的动因、演进、特点与评价［J］．中国行政管理，2010（10）:46－49．

［3］中国科学院可持续发展研究组．中国可持续发展战略报告——建设资源节约型和环境友好型社会［M］．北京:科学出版社，2006:35－36．

［4］任勇，周国梅．中国循环经济发展的模式与政策［M］．北京:中国环境科学出版社，2009:256．

［5］周达．我国循环经济政策现状、环境及导向研究［J］．兰州商学院学报，2010（4）:16－17．

［6］何尧军，单胜道．循环经济理论与实践 ［M］．北京:科学出版社，2009:223－224．

［7］李赶顺，王文中．循环经济运行机理的数理分析［M］．北京:中国环境科学出版社，2008:124－125．

（责任编辑 杨中启）

Optimization and Design of Circular Economy Policy System in China

XI Yong-qin，YANG Xin
（School of Public Administration，Fuzhou University，Fuzhou 350108，China）

The development of circular economy must rely on the supportiveness and promotion of national policy system．The circular economy policy system of China can be divided into three layers．The first layer includes the laws，regulations，development planning and appraisal index system which can be universally applied to and guide the development of circular economy．The second layer includes the policies and measures supporting the development of the three principal sectors，namely，industry parks，industry cluster，urban communities．The third layer includes the policies and measures supporting the individual enterprise entity to conduct the circular economy activities．

circular economy;police system;optimization and design

F124.5

A

1008-889X（2012）02-61-07

2011－10－23

2011－12－10

国家社科基金项目 （09BJY042）

郗永勤 （1954—），男，陕西西安人，教授，博导，主要从事政府经济管理研究。