360度绩效考评在政府财政绩效管理中的应用

邓 洁

（集美大学财经学院，福建 厦门 361021）

360度绩效考评在政府财政绩效管理中的应用

邓 洁

（集美大学财经学院，福建 厦门 361021）

基于目前我国财政绩效管理中存在着资金管理效益低下、绩效考评主体单一、监督机制缺失等问题，分析将360度绩效考评方法引入财政绩效管理中的优势，具体表现为:信息充足、可信度高、有利于提高政府行政能力和增强大众监督。从主体确定、权重设计、实施步骤三个方面探讨360度财政绩效考评框架，提出在应用中应创造和谐氛围、加强主体培训、充分利用网络引入媒体监督等对策建议。

360度绩效考评;财政绩效管理;绩效考评框架

在西方发达国家，伴随着“新公共管理运动”的兴起和发展，政府的绩效评价已然发展成为体现政府能力的重要方面，政府财政资金的投入与产出更是“新公共管理运动”所研究的重中之重;政府绩效管理对于提高政府行政效率和服务质量、改进政府绩效起到了巨大的推动作用［1］。新世纪以来，我国逐渐引入西方财政资金绩效考评制度，经过10年的研究和积极试点，取得了显著成绩，但发展还很不完善。积极地加强财政绩效管理，尤其是建立一套更有说服力的全面考评方式来评价财政绩效管理，具有重要的意义。

一、发展情况及问题

（一）发展情况

在我国，财政绩效考评的研究和实践仅有十来年的时间，是一个新事物，尚处在起步阶段。2000年，国家财政部专门成立财政绩效管理课题组，开始探索我国财政资金绩效考评工作。2003年，财政部发布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，并选择了有代表性项目进行绩效考评试验。2005年，财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，该办法的出台，为全国财政资金绩效考评工作提供了统一的指导性文件。党的十七届二中全会明确提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度”，［2］国家“十二五”规划纲要又进一步确立了“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”的目标，［3］各级政府的财政资金使用绩效观念明显增强，财政支出结构逐步优化，财政资金绩效考评也逐步成为各级政府的日常工作。

目前在我国相继出现了成本效益分析法、最低成本法、综合评价法、因素分析法、模糊数学法、平衡积分卡分析法等方法，对财政支出进行绩效评价，其中综合评价法运用得最多。这些方法主要侧重经济指标，很少有对政府的服务质量进行考核的客观指标。

（二）问题

我国财政绩效考评虽然至今取得了很大的成就，但是，由于起步晚，制度不够健全，仍存在着一些问题。

1．财政资金管理存在损失浪费、效益低下等问题。各级政府、机关部门对绩效考评工作不够重视或重投入、轻管理，很少关注项目资金落实情况、财务信息质量、财务管理状况等等。

2．财政绩效考评方法与指标体系难统一。考评主体单一、主观性强、结果不够准确，财政支出项目较多，不同性质的项目难以用统一的方法，使得可比性较差。比如，不同地区相似的支出由于地区间地理位置和发展定位、经济水平的不同，很难比较。指标体系设计时主要是定量分析，而不是定量分析和定性分析的结合。

3．财政绩效考评结果的运用存在问题。目前的评估工作一般是在得到评估结果后就停止了，应用性不强，很多措施名义上提出实现绩效考评结果和预算安排挂钩，而实际中难以做到。［4］其次，结果缺乏公开性。通常是当作内部材料向上级报送，甚至连本部门的一般成员都很难获知评估的结果，社会公众就更难看见，其透明性差。即使有些结果公布出来，因专业性比较强，普通大众也很难明白。

4．财政绩效管理缺乏法律约束和监督机制。我国财政管理法律法规体系尚不完善，现行的管理模式基本是以行政力量为主导，“官本位”思想严重，公众参与度低，有效监督机制的空缺使得财政绩效管理的责任不能被明确和落实，出现问题互相推诿。

二、360度绩效考评在财政绩效管理中的优势分析

“360度绩效考评”最初由爱德华·埃文等在20世纪80年代提出，它是指由员工自己、上司、直接部属、同事甚至顾客等全方位的各个角度来了解个人的绩效:沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力等等，通过这种理想的绩效评估，被评估者不仅可以从自己、上司、部属、同事甚至顾客处获得多种角度的反馈，也可从这些不同的反馈清楚地知道自己的不足、长处与发展需求，使以后的职业发展更为顺畅。［5］

360度绩效考评最早用于人力资源管理，其理论基础是心理学中的真分数理论。真分取值通常是将多次测量的分值求平均值，即E（X）=T，那么真分数理论用数学公式来表示就是:X=T+e（T是假设的真分值，e为测量误差）。［6］在我国该种考评主要用于企业或者私人组织中，表现为对员工的绩效考核。由于360度绩效考评有全方位、多角度，评分误差小，引入胜任力模型①是指对组织或企业中的某一个职位，依据其职责要求所提出的，为完成本职责而需要的能力支持要素的集中表示。，匿名式考核等特点，在政府的财政绩效管理中引入360度绩效考评，有以下优势:

1．绩效考评方式更合理。360度绩效考评采用书面分析和定量分析，多以问卷形式呈现，然后运用数学工具对信息进行统计、分析等更定量化的研究。与口头形式和定性分析相比，它的绩效反馈更能提供详细的数据依据，可以解决传统绩效考核信息不足问题。对各种行为设计评分等级，有利于考评者做出合理的判断。

2．绩效考评结果可信度高。360度绩效考评强调信息的来源为与政府有关联的不同主体反馈的信息，这些主体包含上级人民代表大会、领导、政府部门自上而下的反馈，来自为平级政府及各部门的反馈，来自下属政府及各部门自下而上的反馈，来自服务的对象、人民、企事业单位、团体的反馈，以及来自本政府部门的自评反馈，保证了评价的多元化，从而更客观公正。

3．有利于提高政府管理部门的执政能力。单方面的考核不能对自我有一个全面而准确的认知，客观的分析和使用来自不同主体的反馈结果，可以了解自己不足，避免独裁专断的错误，纠正管理过程中出现的偏差，提高执政能力，最大化政府服务效益，最大化服务对象的满意度。

4．有利于人民大众的监督。人民大众参与到政府的绩效管理考评中，有利于大众对财政的监督，从而使得政府信息更加注重公开透明。阳光是最好的防腐剂，当人民群众的知情权、参与权和监督权得到保障时，与人民切身利益相关的医疗补贴、涉农资金补贴、保障性住房补贴等民生资金的安排会更加科学规范，更加安全。

三、框架构建

（一）考评主体

绩效评价主体是考评框架的主导因素，不同的考评者有着自身的评估角度，当主体都含括时，信息面更广，评价的结果更全面。财政绩效管理中考评主体应包括5个方面 （见图1）。

图1 政府财政绩效360度考评框架图

1．政府财政支出的自我评价。360度绩效考评中的自我，代表政府财政支出的行为，即指:各级政府或部门，针对自己在上一年度或跨年度项目的财政支出情况，进行政府内或部门内绩效考评，将考评的结果作为后期预算依据，并据此设定未来的目标。各级政府或部门做绩效评估时，能切身体会哪些方面做得好，有哪些方面还不足，从而继续发挥好的方面，有针对性地弥补、改进不足之处。政府对自己的认识比其他主体更为清楚，所以能大大缩短自我评价时间，降低信息搜集成本，简化评价程序，提高评价的针对性。［7］

2．上级领导、政府部门的评价。在中国现有体制当中，上级领导、政府部门是政府绩效评估中最常见的方式，特别是政府的财政支出绩效考评，基本由上级领导、政府部门进行考评。上级领导、政府部门对于下属政府、下属部门有决定性权力，直接影响着下属政府和部门财政支出和预算，因此，身为上级领导，政府部门必须对下属政府和部门的工作熟悉，并善用绩效评估的结果作为指导下属政府和部门的依据。

3．平级政府或平级部门的评价。平级政府或平级部门的评价，在360度绩效管理考评当中，如同在企业中同事之间的评价。在我国体制当中，很少有各平级政府或平级部门对级别相同的政府和部门进行评价，而这种考评却具有一定的参考性。对一些基层财政工作而言，上级领导和部门没有太多时间去接触和全方面的了解，反而是同级政府部门彼此了解得更深刻，从而评价会更加客观。从评价结果中可以透露出该部门与其他同级部门的沟通互动情况。

4．下属政府或下属部门的评价。由下属评价上级，这个观念在中国传统管理科学中，似乎有点不可思议。但随着社会的发展，对政府而言，其服务的角色越来越明显，来自国民的监督也越来越多。高层政府行政人员，可以通过下属政府或下属部门的反馈，清楚地知道本级政府和本级部门的财政支出在哪些方面需要加强。若自评与他评结果有很大的偏差，则本级政府部门应该反思财政支出的合理性、公开性和透明性，以及管理上存在的漏洞，由评价结果找原因的过程有利于促进政府部门加快完善财政绩效管理体系。

5．服务的对象、人民群众、团体等评价。政府的行政行为，可以视为对社会和人的服务，其财政绩效管理也必需以人为本。江泽民曾对邓小平为人民服务做出高度概括:“他尊重群众，热爱人民，总是时刻关注最广大人民的利益和愿望，把‘人民拥护不拥护’、 ‘人民赞成不赞成’、‘人民高兴不高兴’、‘人民答应不答应’作为制定各项方针政策的出发点和归宿。”［8］作为社会主义国家，为人民服务是人民公仆的本色。人民满不满意，是政府财政绩效的考评最重要的标准。360度绩效考评，可以有效防止因仅仅依据单一的“打分”来评价考评对象的工作而影响各相关部门工作积极性。

（二）权重设计

财政绩效管理中考评主体的权重应根据考核的内容和目的，对所包括的考评主体设计不同的权重，从部门特性不同来看，比重的设置也应做相应的调节。［9］权重的设计要遵循三个方面的原则。一是适当降低政府财政支出的自我评价。由于认识的偏差，社会中的每一个人都有夸大或者缩小自我功劳的倾向，为了减少这种偏差，使评价结果更客观，自我评价的比重不应该太大。二是要提高服务对象的评价。最能直接感受政府的服务态度、服务水平、服务质量、服务效果的是人民，人民满意了才能说明政府的服务到位，反之则说明政府的财政管理有待完善，所以，对于那些非经济性的指标，服务对象的权重应适当提高。三是慎重决定下属政府或下属部门的评价。平时工作中，虽然下级对上级比较了解，但是财政的相关政策都是上行下效，上级发出命令，下级执行，因此下级不可能全面地评估领导者的能力，具体的权重要视情况而定。

（三）实施步骤

1．准备阶段。政府财政绩效管理工作涉及的部门多，工作量大，360度绩效考评的前期准备工作应当引起重视，考评是否能够顺利开展，最终考评结果是否有效都与准备工作密切相关。准备阶段就是为了使各个主体都了解360度绩效考评的理论基础、目的和意义，从而认可这种考评方式的可靠性并且愿意积极认真地开展考评工作。准备阶段最重要的是加强宣传沟通，得到高层的支持，然后培训各个部门的评价者。

2．具体实施阶段。360度绩效考评在政府财政支出中的考评作用，主要体现在实施评估阶段。首先，需要确定下一年度和跨年度预算的组成，以及所要达到的目标。针对所要达到的目标，根据不同行业、不同部门来抽调专业人员，组建令人信服的评估队伍。其次，为避免主观因素干扰评估结果，在实施360度绩效考评时需要对各个主体进行培训，通过课程讲授，文件学习或者分发宣传册子的形式，使所有评估者熟悉考评的形式、技巧和手段。最后按照各级政府、各部门、各行业对于财政支出所要达到的目标，科学合理的设计量化指标，特别是对所服务的人民、本级政府或部门、上级政府或部门、同级政府或部门、下属政府或部门设计不同的量化指标，全方位进行考评回馈。

3．反馈和评价阶段。360度绩效考评实用之处在于建立在考评结果之上的反馈与运用。反馈是一种多向信息之间的交流，在财政绩效管理中，这种反馈主要表现在评估者和被评估者之间的反馈。根据360度绩效考评反馈的各种结果，不仅可以给各部门提供参考，而且可以使各部门进一步意识到前期步骤提供反馈和辅导的重要性。将各个评价主体的结果按照合理的权重进行汇总，结果再反馈给被评价主体，使被考评者由反馈信息开始从多角度来考虑财政管理的成就与缺陷、财政支出项目尤其是民生项目所取得的效果和不足。最后，分析考评的应用效果，总结考评过程中获得的经验、遇到的难题和有待改进之处，不断完善考评系统。

四、对 策

绩效考评工作是一项创新的管理工作，将360度绩效评估应用于政府财政绩效管理之中，最重要的价值不是评估本身，而在于评估之后的反馈对于财政支出和预算的修正有重要指导意义。但由于东西方文化的差异，考评主体素质参差不齐，考评涉及面广从而行政成本高、考评结果使用不充分等问题的存在，使得360度绩效考评在实施过程中阻力大。针对遇到的困难，可以从以下方面着手解决:

1．创造和谐融洽的文化氛围。受我国“等级观念”、“人情面子”等传统文化思想的影响，很多人都难于接受诞生于西方的这种考评方法。在真正实施前要转变参与者的思想观念，尤其需要得到高层领导的全力支持。首先，要进一步倡导以人为本的核心价值理念，要把人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量政府利弊得失绩效的标准。其次，要通过不断沟通和交流培养各个主体之间的信任感，使各级政府或部门对反馈保持客观、真实、接受、开放的态度，从而更愿意参与到管理中来。

2．加强对考评参与者的培训。360度绩效考评既要求组织考评工作的人员认真负责，又要求考评主体态度公正客观，判断力准确。考评前对考评参与者进行培训，指导他们掌握必须的考评技巧，强化责任心，避免各种主观误差，真正做到客观公正，最小化误差。另外，设计标准化的评价问卷，细化考核指标，用良好的考核标准有效避免个人主观意愿产生的偏差。

3．充分利用网络平台。利用互联网来进行360度绩效考评是一种有效的方式，迅速发展政府电子政务，建立电子信息网络，大众可以更好地了解政府部门的行为和实效。在考评前通过网络公布考评的时间和指导信息，进入考评期直接在线填写问卷给予评分，考评结束后也便于整理、分析结果。网上沟通的灵活性不仅能克服地域差异，降低绩效评估过程的复杂性，也能大大地节约行政成本。

4．引入新闻媒体监督。有时候，媒体舆论的作用远大于政府监管部门。引入新闻媒体监督360度绩效考评反馈结果的及时公布并促使被考评者改进不足，可以提高绩效管理水平。这样能最大限度地实现群众的知情权、参与权和监督权，让财政绩效管理更透明，服务更高效，群众更满意，社会更和谐。

［1］申亚楠，郭春明．卓越绩效评价在政府部门的应用［J］．公共管理，2006（19）:74—77．

［2］国务院．关于深化行政管理体制改革的意见 ［EB/OL］． （2008-03-04） ［2011-12-10］．http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content909225.htm.

［3］国家发展和改革委员会．“十二五”规划纲要［EB/OL］．（2011-03-18）［2011-12-10］．http://news．xinhuanet．com/politics/2011-03/16/c_ 121193916_25.htm.

［4］王文杰．制度创新是深化我国财政资金绩效考评改革的养分 ［J］．财政研究，2007（1）:54—57．

［5］孙健．360度绩效考评 ［M］．北京:企业管理出版社，2003:27．

［6］林朝阳．360度绩效考评实施问题及对策探究［J］．柳州师专学报，2011（4）:34．

［7］刘笑霞．论我国政府绩效评价主体体系的构建——基于政府公共受托责任视角的分析［J］．审计与经济研究，2011（3）:11-19．

［8］江泽民．在学习《邓小平文选》第三卷报告会上的讲话［M］．北京:人民出版社，2009．

［9］江子．360度绩效评估在中国政府部门绩效考核中的应用［D］．上海:上海师范大学管理学院，2010:43．

Keywors:360-degree feedback;government finance performance;the frame of performance appraisal

（责任编辑 林 芗）

The Application of 360-degree Feedback in the Government Finance Performance

DENG Jie
（College of Finance and Economics，Jimei University，Xiamen 361021，China）

There are some problems in the government finance performance，such as inefficient fund management，unitary evaluation subject，and lack of supervision mechanism．In view of these problems，the paper analyzes the advantages of 360-degree feedback being introduced into the government finance performance．Its advantages are:adequate in information，high in credibility，and beneficial for government executive ability improvement and public supervision enhancement．The paper discusses the basic performance appraisal framework from the aspects of subject deciding，weight design and implementation steps，and then offers some proposals for the application，such proposals as creating a harmonious atmosphere，strengthening subject training，and introducing media supervision by making full use of Internet．

F 810.2

A

1008-889X（2012）02-75-05

2011－10－01

2011－12－16

邓 洁 （1986—），女，湖南岳阳人，硕士生，主要从事公共经济理论与公共政策研究。