对深化税收征管改革若干问题的认识*

罗一帆

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

2012年7月全国税务系统深化税收征管改革工作会议对《关于进一步深化税收征管改革方案》(讨论稿)(以下简称《征管改革方案》)进行了认真讨论。2012年12月3日至12月12日，国家税务总局征管与科技发展司在长沙税务干部学院举办了《全国税务系统深化税收征管改革高级培训班》，各省国税、地税主管征管与科技工作的局领导对《征管改革方案》进行了较深入的学习、研讨，提出了较全面、系统的修改建议与意见。笔者也全程参与了培训学习和研讨交流，本人就当前深化征管改革的若干重要问题谈一些看法。

一 改革方案的顶层设计

改革方案的顶层设计就是深化税收征管改革应遵循的基本原则，它是对税收征管改革系统性、全局性的谋划，是征管改革科学性的关键，需要综合考虑各种因素和各因素之间的逻辑关系，包括总体目标与近期规划的关系，政策制定与现实征管的关系，税收业务与组织机构的关系，纳税服务与税收征管的关系，税源分类和业务分工的关系等。实践证明，没有“顶层设计”的改革，容易偏离改革的方向、目标，呈现各自为政、乱象丛生的现象，改革也难以取得预期的效果。

《征管改革方案》鼓励各地国税、地税试点改革模式，从目前全国各地试点的情况看，改革模式与方案五花八门，如果改革方案的顶层设计不到位，有可能出现改革走回头路和来回折腾的问题，导致改革的总体目标、具体目标不能顺利实现。综合征管改革的指导思想及总体要求，笔者以为以下涉税事项需要全国统一规范与明确，如纳税评定的法律依据与定位，从第三方引入涉税信息的法律依据，信息管税中的信息采集标准，主要征管业务规范，征管质效考核基本指标，内部职能机构设置、名称以及职责的划分等。

在强调征管改革的顶层设计中，也要注意与“底层设计”相结合，只有经过“自上而下”、“自下而上”几个回合的调查、论证，才能形成一个合法、合情、合理的征管改革方案或指导意见，改革方案才能顺利推进与落实。值得注意的是，正在思考和探索中的征管改革内容、方法与手段，如果没有搞清楚纳税人、税务机关、税务人员的业务需求和目标，谈“顶层设计”也是意义不大的。

二 纳税评定的法律定位

在深化税收征管改革实践中，纳税评定法律定位不明，纳税评定与税务稽查的关系边界不清一直是困扰基层税务机关和税务人员的热点、难点问题。从征管的实际情况看，纳税人少缴税款大多是政策理解偏差、计算公式运用错误等非主观故意原因造成的，对于纳税人少缴、漏缴税款带来的涉税风险，如果都运用税务稽查手段加以处理与处罚，既不可能，也无必要。但如果在税源管理与税务稽查之间，嵌入柔性的纳税评定手段，既可以帮助纳税人纠正、防范税务风险，又可以协调征纳关系，为构建“以明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序”打下良好的基础。

所谓纳税评定，是指税务机关利用获取的税务登记、纳税申报、第三方、互联网络等涉税信息，采用专业的方法和特定的程序，对纳税人纳税申报的真实性、合法性和合理性进行分析、审核、评价和处理，以确定应纳税额的一项税收征管制度。从其内涵可以看出，纳税评定侧重税务风险的事先防范，它由专业的税务人员对同一行业的纳税人的生产经营、工艺流程、财务核算进行较深入的梳理、研究、调查，发现其涉税处理的共性问题，以此提醒或帮助纳税人对照常见的税收风险点进行自查自纠，有则改之，无则加勉。而税务稽查是对纳税人在履行纳税义务过程中已产生的税收违法行为的刚性检查，其检查处理、处罚结论具有强制性。通过上述对比可知，纳税评定是以风险防范为主，为纳税人申报缴税提供自我纠错的机会，最终的目的是提高纳税人的税法遵从度，构建和谐的征纳关系，而不是直接查补税款和实施税务行政处罚。因此，以风险管理为导向的纳税评定是深化税收征管改革的必然，是解决当前征管疑难问题的有效手段，是税务机关今后工作的重心。纳税评定的法律定位就是通过税收风险管理，帮助纳税人防范和减少纳税风险，提高纳税遵从度。

三 税收管理员制度的完善与创新

《税收管理员制度(试行)》(国税发[2005]40号)文规定，税收管理员应履行税法宣传、纳税服务、调查核实、催报催缴、纳税评定、日常检查等职责，并明确规定税收管理员负有管户责任。对于所管理的纳税人而言，税收管理员就是除税款征收、减免税审批、行政处罚等以外的各类涉税事项的直接管理者，其职责范围就是其行政执法的边界，职责越多，权力越大。现在有的地区的税务机关在深化征管改革时，全面取消了税收管理员管户制，主要理由是:现行的税收管理员固定管户制存在以下问题:一是权力寻租，他们认为税收管理员划片管理纳税人，往往会出现变“责任田”为“自留地”的现象，带来税源监管的盲区，容易导致“以税谋私”违法行为的发生。二是权力过于集中，认为税收管理员集征管评核权力于一身，易成为不法纳税人关注的对象，引发不作为、乱作为等税收违法违纪行为。三是失职渎职，认为在固定管户制下，如果纳税人的偷逃税问题被税务机关发现和查处，税管员作为直接管户人，很容易受到《税收违法违纪行为处分规定》的责任追究，行政执法与管理风险较大。

现在社会上有一种较普遍的倾向，就是赞成和反对某一改革方案的人容易出现一个同样的毛病，喜欢将某件事或某个问题的利弊说到极端。这样做既不利于高层科学决策，也无益于对问题做出客观的评价，更无助于消除已经出现的弊端。笔者认为，税收管理员在管理重点税源、大中企业且管户较多的情况下，上述问题会不同程度地表现出来。如果纳税人的涉税政策、申报事项不复杂，税收管理员管户不多，或者是管理小型、微型企业以及个体工商户税收的情况下，上述问题就不具有普遍性，只是个别现象;还有重要的一点是，现在大部分税收管理员不能胜任税收分析、纳税评定、税务审计、反避税等复杂且专业性较强的工作，没有体现专业人做专业事的要求。所以，对现行的税收管理员制度进行完善与创新，并且重新划分与规定税收管理员的职责，这是没有分歧的。但是，如果所有的税收管理员不再管户了，那如何评价与考核税收管理员的工作业绩呢?税收执法责任制还能有效落实吗?“淡化责任、疏于管理”的问题又会重新抬头，还有纳税人所有涉税事项的团队式管理，会造成征纳成本的大幅度上升，不符合征管改革的总体目标。所以，可行且切合实际的做法是，在深化税收征管改革中，不必特别强调或者统一规定“取消税收管理员属地划片固定管户规定”，也没有必要将“税收管理员”的称谓改为“税源管理人员”，单纯的名称改变不是深化税收征管改革的题中应有之义，还是要修改完善税收管理员制度，将税收管理员职责按照税源基础管理和风险管理两大类进行划分，并在不同层级、部门、岗位优化征管资源配置，对户籍管理、资格认定、发票管理、涉税调查、税源巡查、实地核查、日常检查与欠税清缴等基础管理事项实行属地划片固定管户制度，对分析监控、纳税评定、反避税调查等风险管理事项则取消固定管户规定，实行涉税事项管理，专业化团队实施，做到权力制衡与保证征管效率的有机结合。

四 大企业税收管理与税源属地管理的关系

随着经济全球化和我国经济发展方式的转变，大企业将继续沿着集团化、信息化的发展方向转变，纳税处理的专业化、电算化日趋明显，传统的税源属地管理模式已不能较好地适应当前税源管理与监控的新要求。一是跨国、跨省、跨市经营纳税人越来越多，税收与税源背离，征收与管理脱节，税源监管薄弱的问题更显突出;二是大企业分散管理，导致管理“力度不同、方法不一、执法不公”，不便于探索与把握同一类型(行业)纳税人的征纳规律，科学化、精细化管理要求难以“落地”;三是难以应对区域性的税收筹划，增加税收流失隐患和税收管理风险;四是单一的属地管理难以完整应对大企业的转让定价、关联交易等高风险涉税事项，大企业税源管理需要团队协作、专业控管，才能管住税源、管好税源。

由此可见，对大企业要尽量实行集约化管理，即集中管理，最大限度发挥管理效益。其基本的管理路径主要有以下几个方面:一是对大企业尤其是对跨国、跨区域设置总分机构的集团公司，在属地入库的原则下，由大企业和国际税收管理机构实施针对性风险应对。大企业管理机构主要负责纳税评定、个性化纳税服务等复杂涉税事项的处理;国际税收管理机构主要负责反避税、国际税收情报交换、税收协定执行等涉税事项的处理。二是深入分析大企业的生产经营及管理流程，熟悉大企业生产经营规律及财务核算特点，及时掌握国家产业政策调整及相关上下游企业生产经营变化对大企业税源的影响，增强大企业管理的关联性和针对性。三是税收风险分析监控部门要加强税收风险分析监控，通过有效获取和汇总内外部涉税信息，运用风险预警指标体系、行业评估模型等风险分析工具，通过风险监控管理平台，对纳税人的纳税申报、财务报表等涉税信息定期进行风险分析识别，对存在税收流失风险的纳税人分类进行等级排序，按风险等级高低推送风险应对任务，并对风险应对过程和结果进行监督评价。四是发挥国家税务总局、省级局数据大集中优势，综合分析探索纳税人不同规模、行业(产品)、税种等风险发生规律，逐步提升大企业复杂涉税事项管理和风险应对层级，对其中跨国和跨省(市、区)的大企业可由税务总局应对，跨市(地、州)的大企业可由省级局应对，跨县(市、区)的大企业可由市级局应对。对不跨县(市、区)设置分支机构的大企业，可由属地税务机关负责各项税收管理和服务工作。

[1]张剀，何国刚.大企业税收专业化管理进入新阶段[N].中国税务报，2012－12－10.

[2]蔡德聪.“顶层设计”也要注重“底层”[N].学习时报，2012－12－10.