基于专业化管理的纳税服务优化*

优化纳税服务及税收队伍建设研究课题组

(课题组负责人:方吉杰;执笔:曾娟红;成员:张 峰、刘京娟)

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

随着新公共管理运动的兴起和发展，建设服务型政府成为世界各国政府转型的共同选择;税务部门作为政府职能部门，在依法治税的同时不断更新服务理念、创新服务方式、丰富服务内容，为纳税人提供优质、高效的服务，是打造服务型政府和构建公共财政体制的必然要求。“为纳税人服务”自1993年全国税制改革工作会议首次提出以来，在纳税服务的理念、服务方式、服务内容等诸方面均有较大突破，但是按照专业化管理模式的要求，现行纳税服务工作还存在诸多问题。本文试图从专业化管理模式的内涵及其对纳税服务的要求着手，就如何不断优化纳税服务提供理论思路和对策建议。

一 专业化管理模式的内涵及其对纳税服务工作的新要求

早在20世纪80年代，以阿林·杨格、杨小凯、贝克尔和墨菲为代表的新兴古典经济学家，引入了“专业化经济”的概念，论证了分工、专业化与经济增长、社会发展的密切关系，著名的“杨格定理”认为分工和专业化程度一直伴随着经济增长的全过程。随着社会经济的不断发展，市场中产品类型、行业种类及经济组织结构的日趋多元化，为了提升管理效率，专业化必然成为各类管理组织的一个普适性取向。

在新兴古典经济学分析框架中，税务部门同样存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题。根据新兴古典经济学的组织效率定义，税务部门组织效率的最大化可以定义为在满足一定的组织目标(如完成一定量的税收收入)的前提下，如何使税务部门的分工水平和结构达到最优，从而使征纳双方成本达到最低;税收专业化管理的目标就是为了实现其组织效率的最大化，专业化管理能够节省在没有专业化分工时的重复学习费用，加速知识的获取和累积，并且通过使每个专业管理环节简化而使新的管理方式、手段和工具得以运用和发明。税收专业化管理模式的主要内涵包括三个方面的内容:一是以风险管理为导向。税收风险管理是指税务部门以风险管理理论为指导、以先进的技术手段为支撑，在对税收风险进行专业的预测、识别和评估的基础上，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避和防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。二是以科学分类为基础。管理是指为了达到组织目标在组织内部以及外部进行的有意识、有组织的指挥、协调和创新活动;分类管理法作为一种分析方法，是根据管理对象在经济方面的主要特征，进行分类排队，从而有区别地确定管理方式;该分析方法对于提高管理效率意义重大，被不断应用于管理的各个方面。三是以信息技术和专业化的人才为支撑。随着税收管理的复杂性、艰巨性不断加大，大批量的数据需要采集、分析和利用，没有信息技术支撑的专业化管理对于提高效率则成为无本之木;所有管理活动的主体都是人，吸收、培养大量的专业化人才进入管理机构同样是专业化的根本。就现代税收管理而言，专业化管理体现在组织机构、机制设置的专业化、管理方法、管理手段的专业化以及人才配备的专业化等方面。

前已述及，管理模式变革的直接目的是提高组织效率，因此，新的管理模式必然带来组织行为一系列变化。专业化管理思维为纳税服务工作提出了更专业的要求，税务部门应站在全局一盘棋的高度，调整纳税服务工作思路。

(一)要从以投入导向为主导向结果导向为主导转变

结果导向强调管理和工作的结果，是ISO质量管理体系、绩效管理理论中的基本概念和核心思想之一，在纳税服务工作中强调以结果导向为主，就是强调纳税服务工作是否能切实方便纳税人、帮助纳税人更好地履行纳税义务，是否让纳税人感到满意;而投入导向则强调“我们做了什么”，忽视所做事情的结果，这是目前纳税服务工作中存在的典型问题，诸多的纳税服务措施多数是为了方便管理而出台的，较少考虑到纳税人的需求和感受，从各地纳税服务相关的新闻报道即可略见一斑。显然，投入导向与专业化管理的目标是相悖的。

(二)要从标准化、无差别的服务向分类、个性化服务转变

分类纳税服务是从专业化管理的角度出发，根据纳税人个性特点提供差异化的纳税服务，从而提高纳税服务的针对性，进而提升纳税服务的质量和效率。经济合作与发展组织(OECD)认为，“传统的税务管理机关忽视了不同纳税人之间的差别，与纳税人打交道时的整体考虑不足。当不同纳税人需要与税务部门进行交涉时，他们之间不能进行很好的协商，从而降低纳税服务的效率。因此，现代税收管理需要强调以纳税人为中心，要承认不同类型的纳税人之间存在的差别，对企业实行分类纳税服务”①。分类纳税服务是在标准化服务的基础上发展起来的，是在充分满足大多数纳税人基本需求的同时，不断拓宽服务的深度和广度，以满足不同纳税人的个性化需求。

(三)要从分散、粗放型服务向集约型服务转变

分散服务是指服务的提供分散站在各个不同的组织或者同一个组织的不同部门，粗放型服务是指依靠投入要素的数量扩张来实现服务供给的增长;分散、粗放型服务在经济发展的初期基本上能满足服务对象的需求，但是效率低;集约型服务是指依靠投入要素效率和效益的提高实现服务供给的增长;投入要素效率和效益的提高一般通过服务流程再造、投入要素自身改造、现代高新技术的引进来实现;集约型服务是专业化管理的必然要求。

(四)要从单一部门服务向社会协同服务转变

“没有协作的专业化是通向混乱之路，…”②，经济学前辈早已对社会协作在各种领域的重要性有很多深刻论述。前已述及专业化管理不能局限于税源管理，它涉及整个税务部门的治理理念更新;单纯的税务部门的治理理念更新如果没有所有政府部门相应的治理理念更新作支撑，专业管理则难以收到预期的效果。相对于纳税人日益增长的多元化的需求，毫无疑问税务部门的服务能力与资源都是有限的，因此，在专业化管理模式下，必须充分利用社会资源，加强与相关政府部门、社会中介组织的协作，拓宽协作领域，形成纳税服务合力。

二 目前纳税服务工作存在的与专业化管理模式不相适应的问题

按照专业化管理模式对纳税服务工作提出的更高、更专业化的要求，目前纳税服务工作主要存在以下五个方面的问题:

(一)投入导向在纳税服务工作中占主导地位，“以纳税人为中心”的服务意识尚未完全形成

“以纳税人为中心”的服务意识要求税务机关在提供新的纳税服务项目之前必须充分地调查了解纳税人的需求，纳税人的需求是服务项目是否有必要启动的根本前提;而现实的情况是只要经费一到位、领导一拍板，项目就开始启动;新的服务项目运行效果如何也必须全面倾听纳税人的声音。

(二)分类纳税服务工作尚处于尝试阶段

近几年来，部分地区开始对分类纳税服务进行尝试性的探索。自2008年国家税务总局组建大企业税收管理司以来，广东省地方税务局大企业税收管理局于2010年3月揭牌，《贵州省国家税务局大企业税收管理办法(试行)》于2010年9月出台，天津市国家税务局在2009年向全局印发了《纳税人分类管理指导意见》等等。分类纳税服务是专业化管理的内在要求，是纳税服务工作发展的趋势，现阶段还有很多规范和措施不够完善，有待于进一步的研究和实践。

(三)信息化的支撑作用没有得到充分发挥

信息技术的广泛使用是专业化管理的技术保障。税务部门信息系统的开发应用，为提升纳税服务水平奠定了技术基础，但从目前运行情况看，没有充分发挥出提高工作效率的目的。以某省国税系统为例，基层税务机关涉税应用软件多达27种，其中国家税务总局负责推行的有22种，省局推行的有5种。办税服务厅使用的应用软件较多，在征期内与申报征收有关的有8种系统需要同时运行，切换使用。由于应用系统过多，并且各应用软件系统之间相对分割，操作人员在涉税业务处理时需要启动或切换到各自不同的业务系统进行操作，在多个系统同时使用的情况下，对PC机的配置要求较高，配置低的PC机很容易出现死机。在此背景下，办税服务效率的提高只能是空中楼阁。

(四)社会中介机构对于纳税服务工作的作用没有得到充分发挥

税务代理是市场经济社会化分工的产物，纳税代理机构提供的中介服务是纳税服务的必要补充，税务代理业的发展对促进纳税人依法诚信纳税、维护纳税人合法权益、提高整体纳税服务水平、共建和谐征纳关系起着重要的作用。《征管法实施细节》第四十四条规定了委托代征制度，“税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书”。目前我国纳税中介服务发展缓慢，委托中介机构代办纳税事务的纳税人数量还比较少，比例还比较低，与世界上许多国家的相关领域相比仍然存在着较大的差距。如日本有85%以上的企业委托税理士事务所代办纳税事宜，美国有50%的企业和几乎100%的个人，其纳税事宜是委托税务代理人代为办理的③，澳大利亚有70%以上的纳税人是通过税务代理人办理涉税事宜④。但从我国目前情况看，对中介的服务作用还没有引起足够重视，中介部门与税务相关的工作仅限于出具评估、鉴证报告等，而在税收宣传、辅导方面基本没有涉及。

(五)纳税服务机构及其职能的设置以及工作人员数量及能力素质不能适应新模式的需要

从目前情况看，各地虽然都陆续成立了纳税服务专门机构，但在机构设置和职能划分上定位不明确，具体工作中业务衔接不到位，纳税人重复跑、多次跑的现象普遍;工作流程过分侧重内部监督制约，注重权力的分解和程序的规范，简单的程序复杂化，一项业务多窗口多部门跑，工作效率不高。比如，文件规定纳税服务处负责组织、协调和指导本系统各部门、各税种、各环节的纳税服务工作，“组织、协调、指导”六个字写在纸上很容易，现实的可操作性不强，最终落到“三个和尚没水喝”的局面。

由于新模式强化了税源管理核实，管理员主要把精力放在案头分析和日常税源管理上，大量的日常事务性工作转到办税服务厅，这对一线服务人员提出了新的更高的要求，一线服务人员除日常办税服务外，增加了宣传、咨询、辅导以及涉税疑难问题的处理;由于事务性工作的前置，再加上针对办税服务厅的检查多、考核多，一线服务人员心理压力大，如果工作人员数量保持不变，则可能出现服务效率降低、服务质量下降的状况。

三 税收专业化管理模式下优化纳税服务工作的建议

针对目前纳税服务工作存在问题，按照专业化管理的要求，从以下五个方面提出优化纳税服务工作的建议:

(一)加强纳税服务绩效管理，全面落实结果导向

纳税服务绩效管理是持续改进和提高纳税绩效的途径和方法，也是在纳税服务工作中变投入导向为结果导向的行之有效的工具。简单地说，至少应当从服务投入和服务产出两个方面进行管理。服务投入，即为提供纳税服务所需投入的资源，包括财力、人力、物力等可以量化评价的指标，比如投入规模、培训人数、服务空间面积、服务成本、纳税人成本等;税务机关的服务成本包括从时间成本、费用支出成本等，纳税人成本指标包括时间成本、来回交通费用、电话费用、网络服务费用、其他费用等。服务结果主要指纳税服务部门提供的服务所产生的影响。这种影响可以具体描述为纳税人满意度、纳税遵从度变化率、服务绩效比率、服务质量指数等。

(二)在保证基本纳税服务普遍供给的基础上，全面探索实践分类纳税服务

基本纳税服务是所有纳税人都需要的服务，具有普遍适应性、低需求层次性、同质性和直接性，如税法宣传、纳税咨询、办税服务、税收援助和税收法律救济等，应当向所有纳税人均等化提供;而非基本纳税服务则针对特定的纳税人而言，具有鲜明的个性化特征，属于纳税服务的更高层次。在尊重纳税人的自由选择权下均等既包括了结果大体相等也包括了纳税人享有服务的机会均等。

根据基本纳税服务的特点，基本纳税服务可以采用集约方式提供，既有利于服务效率的提高，也有利于服务质量的改善。比如目前税法宣传工作分散在税务机关税政法规、税源管理、办公室、纳税服务等多个部门，按照专业化管理的要求，多头管理的税法宣传工作首先应当归口到纳税服务部门管理，并配备专职人员负责具体工作。要扭转当前税法宣传种类偏少、方式单一的落后状况:首先，应增强宣传的权威性和专业性，摒弃税务机构在纳税宣传方面各自为战、粗放、跟风式、扫盲式宣传的做法，由高层集中力量，利用先进的媒体技术制作一批高质量的适应于全国纳税人的宣传资料、在收视率较高的广播电视节目中开设固定税收栏目、邀请纳税人参与拍摄制作电视宣传视频、拍摄纳税题材的电视电影、在电视节目中开展税收知识辩论赛等等都是可以尝试的做法。其次，以信息化技术作支撑，以税务网站为依托，向纳税人提供常规化的及时的税法宣传服务。最后，将税收相关知识纳入教育范畴已是当务之急。宣传纳税法律法规，普及税收相关知识是一项长期而艰巨的任务，应从基础教育抓起，比如在学校开设纳税基础课程，在源头做好纳税服务宣传。

分类纳税服务具有明显的个性化特征，是针对不同类别的纳税人量身定制，在此仅谈谈针对大型企业和中小型企业的个性化服务建议。

由于大企业涉税事项复杂、财务核算健全，人员素质、内部专业化管理水平和信息化程度都较高，因此大企业具有不同于中小企业的服务需求，税务部门可以从以下三方面着手提供适合大企业的个性化服务:第一，加强和企业之间的联系，为企业提供“上门”服务。在条件允许的基础上，税务机关可以采取进驻企业办税的方式，全程代纳税人办理诸如税务登记、发票领购、税收优惠审批、一般纳税人资格认定、出口退税等涉税业务;或者与第三方签订协议，在纳税人自愿选择的基础上，提供有偿的“上门”服务。第二，提供专业的税收辅导服务。大企业的涉税事项复杂，关联交易多，加上现行税制的不规范，企业财务人员在处理涉税问题时很可能出现疏漏，税务机关在总结大企业常见涉税问题的基础上，对大企业相关财务人员开展诸如增值税、企业所得税涉税疑难问题等专门培训班，提高企业财务人员的业务水平。第三，为大企业提供税收风险指引服务。涉税风险服务是纳税服务的一个重要方面，通过信息化建设的有力支撑，税务机关可以建立一套能够进行风险识别和估测的税收风险预警机制，对大企业进行预先提醒服务，提醒纳税人可能出现的涉税风险，避免非主观原因带来的损失。

针对中小企业规模较小但数目众多、地域分布广泛、账簿设置不健全、会计核算不规范等特点，税务机关可以从以下两方面对其开展专门的纳税服务:第一，引导中小企业健全财务核算。对其经营管理人员定期集中培训，向他们宣传税收法律法规，培养中小企业对财务重视的观念;定期举办针对中小企业的财务人员培训班，引导中小企业建立完善的财务会计制度，指导、督促中小企业逐步做到账证完整、核算准确、按时并准确申报。第二，强化税务中介服务。充分发挥税务代理机构的作用，利用其专业化的优势，引导中小企业与税务代理机构的合作，一方面帮助中小企业进行规范、健全的会计核算，促使中小企业按时足额的纳税;另一方面，可以缓解税务机关的压力，解决税务机关纳税服务资源有限的问题。

(三)整合纳税服务平台，强化信息化技术的支撑作用

整合办税服务厅、税务网站群和纳税服务热线三个纳税服务平台资源，是专业化管理模式运转对纳税服务的客观要求。一是加强办税服务厅的规范化建设和管理。借鉴江苏省泰州市专业化管理经验，将各类基础管理和办税服务统一整合到专门机构，实行闭环集中管理:所有办税服务厅统一岗位设置，设立综合受理岗、调查岗、核批岗、发票管理岗、收入核算岗等5个岗位，并对各岗位的工作职责明确界定;通过制定《基础管理工作规程》，明确所有基础事项的流程、节点、完成时限和工作标准，实行“窗口受理，后台复核，内部传递，限时办结，窗口出件”的管理模式。二是完善税务网站的服务功能。网络服务具有突破时空的不可分离性、纳税人对服务的感性认识强、服务层次高以及服务效率高等特点，必将是纳税服务的主流服务方式，税务机关为纳税人提供的大多数税前、税中和税后服务大多可以依托网络实现。在提供税法宣传、纳税咨询、办税服务和权益保护等基本服务的基础上，不断拓展网络服务的深度和广度;增强网络服务的便捷性、时效性，上海市税务局实时在线咨询服务的提供大大增强了纳税人寻求网络服务的主动性;确立纳税人需求为主导的管理理念，通过专门途径、专人定期整理纳税人意见和建议特别是纳税人使用网络服务过程中遇到的技术问题，及时安排专家解决，消除纳税人使用网络服务的顾虑，厦门市地方税务局的纳税人技术服务网对于及时解决纳税人网络技术问题起到了很好的作用。三是继续加强12366纳税服务热线建设。12366纳税服务热线应该是标准化和专业化服务的代名词。随着电话数量的增多，12366服务的作用越来越突出，对热线建设的要求也越来越高。充实热线队伍，切实改变因话务员少、造成高峰期热线难打的现状，确保热线畅通;强化培训考核，定期组织开展业务知识、电话服务礼仪等培训，积极开展话务员星级评比活动，严格量化考核，不断提升12366热线服务质量;加大宣传力度，充分利用新闻媒体、手机短信、外部网站等，加大12366热线咨询、查询等功能的宣传力度，扩大12366热线社会知名度，逐步减少面对面咨询工作量，改变原有模式下纳税人一有问题就打管理员电话的局面，从而使分散的口径不一致的纳税咨询服务转变为集中的专业的咨询服务。

强化信息技术的支撑作用，加强应用系统的整合是当务之急。借“金税”三期全面启动之机，对现有信息系统进行整合，对登录界面和数据进行整合，以实现操作人员一次登录就可实施所有操作，所有数据录入后都能实现信息共享;对纳入到信息化管理的新增业务，尽量在现有应用系统的基础上进行开发，避免应用系统过多以及基础数据的重复采集;新系统的开发应避免部门各自为政，要充分考虑系统的兼容性和可扩展性;优化现有系统性能和功能模块，如目前基层普遍存在申报期部分应用系统如综合征管软件增值税一般纳税人申报附表操作运行速度较慢这个问题，仅保存增值税申报表的2张附表就要5分钟左右，致使纳税人等待时间较长;对现有的OA系统、网站、咨询台、网上申报系统等进行整合，更好地集成和连接现有的业务处理系统，以便更有效率地完成涉税事项的受理、处理和回复，切实实现信息化技术的支撑作用。

(四)利用社会中介机构力量，发挥其在纳税服务方面的作用

一是要健全涉税中介行业制度，加强涉税中介机构的监管，杜绝强制税务代理现象，同时加强涉税中介执业质量评估监控和行业诚信体系建设，促进行业自律，提高服务质量。为提高中介机构的服务水平，税务部门应该向涉税中介机构提供有针对性的培训和指导。二是利用社会评测机构实施绩效考评。第三方测评具有客观公正的优点，利用外部监督员评价、第三方调查等多种形式，充分利用信息化手段，加强指标数据分析，客观评价纳税服务绩效，有利于纳税服务质效的提高。三是加强相关部门之间的合作与信息共享。

(五)调整纳税服务机构及其职能设置，加强纳税服务干部队伍建设

调整纳税服务机构及其职能设置，加强纳税服务干部队伍建设是专业化管理模式下纳税服务优化的基础。按照“方便、快捷、高效”的原则，精简流程，打破原有的组织方式和组织架构，对纳税服务资源进行整合，对专业化管理框架下的人员、岗位和职能进行重新界定。一是整合服务资源，优化人员配置。按照纳税人主动提起的涉税事项尽量在办税服务厅办结的原则，对分散在其他部门的服务职能进行全面整合，构建以办税服务厅为枢纽、以流程为导向、以纳税人为中心的运行机制，彻底解决纳税人重复跑、多头跑的问题;整合人力资源，选调素质高的人员充实到纳税服务工作岗位。高品质服务需要高素质人才，这是服务理论研究和实践部门的共识，目前，如何吸引高素质人才到服务一线工作是全面提升纳税服务水平的迫切需要。二是改革涉税审批，推行限时办结。对涉税审批事项进行改革，实行审批前移，将原来由科室、管理部门受理的涉税审批事项下放到前台统一受理，由前台人员进对申请、申报材料形式的合规性、完整性、及时性、逻辑性等进行审查，审查合格则由前台人员当场办理，即时出件。三是简化工作程序，规范内部流转。进一步明确各部门之间、各岗位之间的工作衔接及手续传递，使内部业务流转标准统一、环环相扣。对前台人员已作出决定的涉税审批事项，无论是即时办结还是限时办结，都及时传递给后台管理部门，进行后续监管。

注释

① OECD Committee of Fiscal Affairs.Principles of Good Tax Administration.Practice Note.The Forum on Strategic Management，2001，89 －91.

②【美】保罗·海恩等:《经济学的思维方式》(第11版)世界图书出版公司北京公司2008年5月，P5.

③周竹南:日本对纳税人的服务，《税务》，2000.2.

④陆宁:我国税务代理现状及发展对策研究，《云南财经学院学报》，2004年第20卷，第51页.

[1](美)登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社，2010.

[2]国家税务总局纳税服务司.国外纳税服务概览[M].北京:人民出版社，2010.

[3]华之田.深度服务[M].北京:中国纺织出版社，2009.

[4]王丽华.服务管理[M].北京:中国旅游出版社，2007.

[5]王飞，蔡建勋.纳税服务理论研究[M].上海:上海人民出版社，2007.

[6]肖厚雄.纳税服务理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社，2010.

[7]英国市场协会.优质服务的行动计划[M].北京:中国宇航出版社，2001.

[8][美]珍妮·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务(丁煌译)[M].北京:中国人民大学出版社，2004.