美国联邦税务局的战略重点及其进展——美国联邦税务局局长道格拉斯·舒尔曼在全国媒体俱乐部上的演讲(2012年4月5日，华盛顿)*

□ 何振华译

(湖南省国家税务局所得税处，湖南 长沙 410007)

女士们、先生们:

大家好!

当前正值春回大地的时节，华盛顿市处处充盈着生机与活力。非常高兴能够再次来到全国媒体俱乐部，与各位新闻界的新老朋友坦诚交流!

凡是来过华盛顿的游客，在流连忘返间，心中总会或多或少升腾起一种庄重与景仰的情感。在这座美丽的城市，那些随处可见，用花岗岩、大理石和石灰石建成的大大小小的纪念碑、纪念堂和历史名人雕像，无不在展示着美利坚——这个伟大国家的不朽精神遗产——缅怀与展望、传承与责任、公平与自由、品格与勇气。

这些纪念碑、纪念堂和历史名人雕像，见证了美国在过去的数百年间取得的巨大进步!这些被纪念的名人，无论男女，都有一个共同特点:勇敢地提出创新的思想，无所畏惧地挑战因循守旧的思维方式!

众所周知，任何新思想的萌发和新概念的提出，都只是一个良好开端。此后，人们开始将这些新思想、新概念应用于实际工作和生活中，并在实践中不断完善和发展。这一探索过程只有阶段性成功，没有完全成功，需要持之以恒地改进、完善。正如IBM创始人托马斯·沃森①所说:“任何个人或企业，一旦认为已经完全成功时，进步就会终止。”

我坚信，像联邦税务局这样的大型组织，今天能取得一些进步，靠的是一百年多年来，一代一代税务人员创新、敬业思想的薪火相传。联邦税务局今天的任何成绩，都是站在税务前辈们的肩膀上取得的。今日的联邦税务人员，在继承前辈工作的基础上，正竭尽所能，将税收工作推上新的台阶!至今为止，我已当了四年的联邦税务局局长，这是我的真实体会。

联邦税务局也曾身陷泥淖，回想1998年之前的数年，当时征纳关系异常地紧张和对立!经过1998年重组改革，我们可以看到，十多年来，联邦税务局各项工作保持着稳步前进，征纳关系在持续改善!

1998年之前的数年，联邦税务局曾被认为是一个因循守旧的官僚组织，而饱受指责:一是跟不上科技日新月异的步伐;二是不能及时将其他行业创新的服务手段、管理方法应用于纳税服务和税收遵从领域;三是对纳税人数量激增、日益多元化的纳税人群体的新需求，以及经济全球化对税收制度的重大影响，反应比较迟钝。

今天，站在各位新闻界的新老朋友面前，我要强调的是:我局这十多年来的可喜变化，是站在众多曾认真思考过“21世纪的联邦税务局愿景”，并积极参与过、关心过我局1998年重组的前辈们的肩膀上实现的!我非常乐意与大家分享我局重组后在各项工作中取得的进展。

作为税务局长，我认为联邦税务局首先是一家金融服务机构。我领导着10万名税务人员，每年处理超过2．5万亿美元的交易业务，服务对象超过了2亿户纳税人，包括形形色色的个人、企业和非营利组织。

曾经有人问我:“领导联邦税务局这样大型的组织，您是如何推进重点工作的?”我的回答是:“我有两点经验，一是制定科学的战略规划，让每一位员工都认同并且时常向员工宣传、解释;二是对战略问题保持专注，决不轻易改弦易辙。”

我坚信，成功的领导者，应该坚定地专注于重点工作。眉毛胡子一把抓，分不清事情轻重缓急的人很难成为一名好的领导者。同时对各项重点工作，领导者应与员工和外部利益相关方进行充分的沟通和交流，确保获得广泛的理解和支持。这一点说起来容易做起来难，尤其对政府部门的领导者更是如此。我认为，领导者只有连续几年着力关注几项重点工作并不断推进，才能取得真正的成功!

过去的四年中，联邦税务局始终围绕着六项战略重点②来推进各项工作，取得了较好成效。今天，我愿与在座的各位朋友分享这些战略重点:一是通过科学技术手段来提高税收业务处理能力和效率;二是重新思考和定位税务部门与税务中介的关系;三是提高数据获取、分析能力，加强“信息管税”建设;四是提高纳税服务能力;五是积极应对经济全球化对税务管理带来的挑战;六是积极应对未来人力资源的挑战。

首先，我想介绍下联邦税务局在信息技术现代化方面所做的努力，特别是其中的关键项目——纳税人账户数据引擎

在座的朋友，可能有人在电视节目中看到过20世纪60年代计算机处理数据的镜头，电脑操作员们小心翼翼地抬起硕大的磁带放进计算机主机以完成数据自动处理的壮举!光阴荏苒，40多年过去了，联邦税务局仍然沿用当年的基本技术来操作一些核心征管系统。只不过存储数据的磁带比40年前要小得多，并且有机器手臂将它们自由移动。您可能觉得不可思议!——都21世纪了，联邦税务局的信息技术难道还这么落后?

这个问题确实不好回答。但我想，有以下三个主要原因:

第一，上世纪60、70年代的计算机数据处理系统，目前仍然可以使用。联邦税务局是世界上最早大规模利用计算机进行数据处理的大型组织之一，初期投入的一些数据处理系统堪称工程上的奇迹，在当时的技术水平下是相当先进的。不过，随着信息技术的日新月异，目前这些系统已经落伍了。同时，会操作旧系统的税务人员正在逐年减少，而训练新人掌握旧系统操作技能的成本相当高昂!

第二，多年来联邦税务局已经开发了一系列精巧的新系统和新技术，能够弥补旧系统的不足。这也意味着一些关键的技术，例如“纳税服务热线电话路由”或“税务检查选案”等，不需要依赖旧系统。联邦税务局新旧计算机系统同时使用、相互关联的局面，使得信息管税环境变得复杂、脆弱。想要彻底解决这一问题，变得十分棘手。

第三，联邦政府预算没有充分考虑联邦税务局“信息技术”更新换代的需求，长期投入不足。事实上，目前联邦税务局可以用于信息技术基础设施改造的资金还不到预算的3%。与私营性质的大型金融机构相比，这个比例低的令人简直不敢相信——而任何私营金融机构所服务的客户数量，都远远不能与联邦税务局相提并论!值得一提的是，奥巴马总统已经提出了大幅度提高联邦税务局信息技术投入的预算草案，尽可能满足联邦税务局“信息管税”的需求。

为了彻底改变信息技术落后的局面，我2008年就任联邦税务局局长不久，就组织人员对联邦税收征管信息系统开发、运行状况进行了全面评估。经过评估，我们停止了一些研发项目，把人、财、物集中投向“纳税人账户数据引擎”——这是20多年来，几代税务人员的梦想——的开发建设。这一数据库技术复杂程度相当高，开发难度超乎寻常，数十年在关键技术上进展缓慢。要知道，20世纪60年代以来，联邦税务局一直以一周一次的频率来更新、维护纳税人账户数据库，该数据库包含着纳税人的基本信息，例如应纳税款余额、是否有欠税、近期是否缴税等。

我非常高兴地告诉大家，2012年1月，“纳税人账户数据引擎”已经正式投入使用，联邦税务局数据更新周期已由40多年来的“一周”缩短为“一日”!这意味着多年来制约联邦税务局信息化建设的“瓶颈”被打破!这也标志着每年处理上万亿美元税收收入的核心征管系统驶上了“信息高速公路”!联邦税务局于1980年代末首次提出开发“纳税人账户数据引擎”的目标，在2012年化为现实，这在联邦税收史上具有里程碑的意义!

“纳税人账户数据引擎”的投入使用，将给纳税人提供更快捷的纳税申报体验，将给纳税服务人员提供更及时的纳税人账户信息，将给税收执法人员提供更实时的数据分析以及遵从风险评估平台。目前，我们已经看到，该系统的投入使用让纳税人得到了实实在在的好处。未来，我们有理由相信，它将会对联邦税务局各项工作起到巨大的促进作用!

接下来，我想谈谈联邦税务局的第二个战略重点——税务代理改革

三年前，联邦税务局开始重新审视税务部门与税务中介的关系。我们之所以启动这项改革，最重要的原因就是帮助数百万、甚至数千万美国纳税人准确、及时地进行纳税申报。今天是4月5日，已经有数千万美国家庭完成了2011年度个人所得税纳税申报，未来10天，还将有数千万美国家庭为完成年度申报而忙碌。

在过去的二、三十年中，纳税人申报方式已经发生了翻天覆地的变化。目前，超过90%的纳税人通过税务中介或使用软件申报。尽管对普通美国家庭来说，个人所得税的纳税申报可能是每年最大的金融交易之一，但直至我担任联邦税务局局长时，税务代理从业者依旧没有基本的资质要求。实际上，在许多州就连普通的理发师也要先取得资质才能从业。然而，就在二、三年之前，几乎任何人都可以为他人代理申报纳税，不管他是否具备相关的税收知识和操作技能。

我担任联邦税务局局长以来，一直在寻找税收工作的杠杆支点，“税务代理改革”正好是这样的一个杠杆支点。实质上，发展好税务代理行业，寓示着税务部门将从传统的零售纳税服务方式向批发纳税服务方式转型，也就是把税务部门的资源主要用于与上亿名纳税人进行一对一的交流，转变成用于与数千家或者数万家税务中介的交流，而这些中介的服务对象往往是成千上万的纳税人。这就是我所讲的“杠杆原理”。

我讲一组数据，可能便于大家更直观地了解税务中介的重要地位。2011年，有9500万份个人和企业的纳税申报表是通过税务代理申报的，这还不包括使用软件自行申报的纳税人。由税务代理进行纳税申报的纳税人的所得总额高达5．7万亿美元。

鉴于税务中介对美国税收制度的重要性，联邦税务局现在已经着手提高税务代理从业者的“职业胜任能力”，并努力将税务代理从业者中的“害群之马”清除出该行业。目前，我们已完成了约84万名税务代理从业者的注册登记。同时，我们正在组织尚未取得注册会计师、律师或注册代理师资格的税务代理从业者进行一次“职业胜任能力考试”，这些从业者，每年还须到联邦税务局授权培训机构参加15小时的后续教育。

联邦税务局的第三个战略重点是信息管税——即提高数据利用能力来加强税收征管。

联邦税务局作为一个信息密集型的组织，数据的采集、贮存、保密以及利用这些数据提取有用信息和情报等都非常重要!科学、合理地利用数据，有助于识别税收遵从风险较大的领域，从而制定针对性较强的税收征管措施。

我上任后，组建了一支从事数据分析、预警的专业队伍，该团队与联邦税务局内部的工薪与投资收益局、小企业与自雇业主局、大企业与国际税收局、免税组织与政府机构局等业务部门精诚合作，不断提高各部门数据分析、利用能力。目前，他们的分析数据广泛应用于征管一线，有力地推动了各项税收工作。

我举个例子，说明税务部门是怎样利用数据分析，来提高信息管税能力的。联邦税务局近年来的各项战略重点，殊途同归，对于提高信息管税能力均具有促进作用。例如，加强与税务中介的合作，使我们获得了高质量的纳税申报表数据;应用“纳税人账户数据引擎”，使我们获得了更快的数据处理速度。通过对上述战略成果的运用，我们的数据分析水平有了质的飞跃，更容易从千千万万张纳税申报表中挖掘出可能存在重大税收遵从问题的申报表，并迅速锁定对应的纳税人、税务代理从业者。在排查出存在明显差错的申报表及对应的责任人后，我们将根据差错的类型和严重程度，给予不同类型的税收处理和处罚。

近年来，联邦税务局在利用信息技术提高税收征管质量和效率方面已经取得初步成效。虽然成绩令人鼓舞，但是科技兴税之路永无止境。目前，我们正在着力研发几项新型的信息管税技术，不断探索提高税收遵从风险的识别和分析能力的途径，以及针对遵从风险的类型采取何种征管策略更为有效的方法。我们将积极适应税收征管环境的变化，及时调整和改善“信息管税”策略和手段。

今年的纳税申报季，我们看到及时的数据分析、专业的税务中介、精准的税务稽查、高效的技术团队正在形成促进税收遵从的合力。这股合力，不仅帮助我们识别和阻止了更多的税收欺诈案件，更重要的是帮助我们了解到多种税收不遵从行为发展的趋势，从而有利于又好又快识别和应对新兴的税收遵从问题。

刚才我讲的，是联邦税务局应用发达的现代化数据分析技术来提高税收遵从风险管理的例子，但是我们关注的不只是税收遵从问题。虽然大众文化通常将税务部门等同于稽查、强制、处罚，但是事实上税务部门与绝大多数纳税人打交道是侧重于服务、便捷、减负。

下面，我接着介绍联邦税务局的第四个战略重点——改进纳税服务，其具有与加强税收执法同等重要的地位。

我们提供多种途径来帮助纳税人填制和报送纳税申报表，从申报表格和到电子申报服务，从税收宣传手册到免费服务电话，从面对面的人工服务到网上自助服务，纳税人在申报中遇到的具体问题，随时可以从联邦税务人员那里获得帮助。

近年来，每年一度的“美国客户满意度指数”排名都会成为人们热议的话题，公众对不同行业和政府部门的客户满意度，在这个排行榜上一目了然。虽然在联邦税务局内部，也有很多评价客户服务质量的方法，但是我们依然将“美国客户满意度指数”作为评价税收工作整体水平的最重要指标。

1998年，纳税人对联邦税务局的服务满意度降到了历史最低点——在“美国客户满意度指数”调查中，对该局客户服务工作表示满意的受访者仅占32%!痛定思痛，1998年实施的《联邦税务局重组和改革法》，把纳税服务摆在了突出的位置。14年来，联邦税务局在改进纳税服务方面，逐渐扭转颓势，取得了重大进展。例如我们的电子申报更加方便、快捷，我们的网上办税服务功能更加齐全、新颖!我们的付出赢得了回报，我们重新赢得了纳税人的信任和肯定!

以下的一组数字可以说明问题。2011年，“美国客户满意度指数”调查显示，个人所得税纳税申报者的满意度达到了73%!这是自联邦税务局1994年首次参与此项调查以来得到的最高分!这样的高分实属不易，要知道:近年来，联邦税务局除传统征税职能以外，承担了越来越多的社会保障职能!联邦税法日益复杂，仅2000年以来就修订了4000多处!国会要求联邦税务局逐年降低税收征收成本!

在面临诸多挑战的情况下，联邦税务局“美国客户满意度指数”还能取得如此佳绩，我感到非常自豪!作为一名领导者，我坚信，联邦税务局只有不断创新，才能满足纳税人日益增长的涉税服务需求!无论何时、何地，只要纳税人有正当的涉税服务需求，我们将尽量予以满足!

事实上，我们的“电子申报”是政府现代化管理最成功的创新案例之一。2011年个人纳税人电子申报率已经达到了77%，而15年前仅为16%。电子申报除了能带来更好的客户体验之外，还带来了征纳双方税收成本的大幅降低。在2010财政年度，我们处理一份纸质申报表需要花费3．50美元，处理一份电子申报表仅需花费15美分，显然处理电子申报的成本低得多。电子申报的另一个好处是，纳税人能够更迅速地获得退税，同时由于数据质量更高而降低了事后被评估和稽查的风险。

关于纳税服务领域的创新，我想再给大家讲一个案例。现在，越来越多的人不是从报纸、广播和电视等传统渠道获取资讯，而是从网站、手机等新媒体获取信息。为了顺应这种趋势，去年1月份，联邦税务局在官方网站上发布了“IRS2Go”应用程序，这是我局研发的第一个智能手机应用程序。纳税人在iPhone(苹果)或者Android(安卓)上安装该软件后，可以查询退税情况或其他相关的税务资讯。未来几年，我们将继续在纳税服务领域不断推出创新项目，以满足纳税人新的涉税服务需求!

联邦税务局的第五个战略重点是——加强国际税收管理，以适应经济全球化趋势不断深入发展。

当今世界，各国围绕税源国际化、维护国家税收权益竞争日益激烈的现实。例如，一件商品由A国一家公司出售，其知识产权由B国一家公司掌握，物流由C国公司完成，生产、风险管理、原材料采购在D国、E国或其它国家和地区进行。这样一来，当美国公司缴纳企业所得税时，其关联交易、境外所得税收抵免等涉税事项，就变得纷繁复杂，税企争议不断!

在经济全球化趋势下，企业纳税人和个人纳税人参与跨国贸易、投资、就业的广度和深度都在加强。例如，越来越多的美国个人纳税人通过投资和“401K退休金计划③”在全球范围内取得收益。然而，这种经济全球化推动的税源国际化，给联邦税务局带来了前所未有的挑战。近年来，联邦税务局将打击个人纳税人离岸避税作为重点工作，取得了显著成效。

无论在美国还是其他国家，离岸避税一直被视为事关税收公平的基本原则问题。富人们想方设法把巨额财富隐匿在“避税天堂”而逃避纳税义务，普通工薪阶层如教师、消防队员等则老老实实履行纳税义务!这是令人无法容忍的!

在过去的4年里，我局明显加大了反避税领域的资源投入力度，并且采取了多种有效手段，成效较好!2009年，我局迫使瑞士银行集团(UBS)与税务部门合作就是一个经典案例。众所周知，瑞士素以恪守银行保密准则而闻名，但在联邦政府的强大压力下，瑞银集团向美国税务部门交出了数千名美国公民在该行开设的银行账户信息。银行业对税务部门保密的时代从此一去不复返了!

随着联邦税务局反避税工作的深入，我们也赢得了各界的大力支持!我局2009年发布了“境外资产主动申报特别规定”，给纳税人一个限期主动申报境外资产、补税，以避免刑事处罚的机会。在过去，一般每年约有100名左右的纳税人主动申报了境外资产并补税，“特别规定”出台之初，我们预计每年将会有1000名左右的纳税人主动申报境外资产并补税。

但是，现实情况比我们预想的好得多!截止2011年底，已经有大约3．3万美国个人纳税人按照“特别规定”的要求主动申报了境外资产并补税。据统计，这些纳税人补缴的税款、滞纳金、罚款共计44亿美元，这一数据还在不断递增。目前，我们已经收集有关证据，准备发动新一轮针对银行、银行高管、中介机构和纳税人合谋避税的专项行动。

虽然打击离岸避税行为，在一定程度上追回了纳税人过去偷逃的税款，但这并不是税务部门的主要目的。更重要的是，我们让数万名美国公民重返依法诚信纳税的轨道，这些人在美国又将成为依法申报、缴纳税款的好公民!特别是，我们已经彻底打破了数十年来少数纳税人离岸避税无风险的“美梦”，美国的下一代纳税人已充分认识到离岸避税是严重的税收违法行为。

近年来，联邦税务局还加强了对大企业纳税人的纳税服务和税收征管，特别是涉及国际税收业务的事项。我们正努力将国际税收管理提升到更高的战略层面，深入分析企业的商业目的和税收筹划策略，认真研究企业经营活动的实质。实际上，我们的税收遵从策略基本是在分析了企业的税收筹划策略之后制定的。

我们最终要形成科学、合理的国际税收管理体系，将各种国际税收管理资源、项目整合起来，争取做到以下几点:一是准确识别税收遵从风险最高的纳税人、涉税事项;二是解决国际税收管理工作中遇到的难题时，注重效率和效果;三是尽量避免将税务部门的资源和时间浪费在依法诚信履行义务的纳税人身上。

近年来，各国税务部门不断加强国际税收管理领域合作，联邦税务局国际税收征管协作机制正从传统的单一情报交换为主转变为以情报交换为主、税款征收协助为辅的新格局。目前，我还担任OECD税务管理论坛的主席，该论坛是世界主要经济体国家和地区税务部门负责人交流的平台，成员包括43个国家和地区，G20④尽在其中。近年来，我局与外国税务部门在个人纳税人反避税领域加强合作，取得了丰硕的成果!我局正在尝试与外国税务部门合作对某些跨国公司进行联合税务审计，这将大大减轻被审计公司的税收遵从成本，同时有助于提高其税收遵从度。

现在，在我讲完上述五大战略问题——也就是所有纳税服务和税收遵从的战略问题之后，我想谈谈联邦税务局第六个战略问题，也是上述五大战略问题的基础，那就是——人力资源建设!

我深知，员工是联邦税务局最宝贵的财富，着力于未来10-15年的人才培养是我局最紧迫的任务。我的核心理念之一是:如果联邦税务局要为纳税人提供更加优质的服务，就必须不断激励员工，提高其工作的积极性!

在我担任联邦税务局局长的头三个月里，我把时间和精力主要花在调查研究、熟悉情况上，在此期间，经过慎重思考，我启动了“联邦税务局未来人力资源”研究项目，旨在使联邦税务局成为政府机构中的“最佳工作地点”。项目研究的重点包括:如何提高税务人员的爱岗敬业精神，如何帮助税务人员更好地做好职业生涯规划，以及如何不断提高联邦税务局的绩效水平等。

“联邦税务局未来人力资源”研究项目在2009年已经完成并形成了专题报告，提出了许多富有成效的建议:从员工的雇佣、培训到减轻行政管理成本;从解决联邦税务文化的重构这些大问题，到解决出差在外的员工完成工作任务所需的手机、无线网卡等办公用品这些日常琐事。

看到4年前制定的《联邦税务局战略规划》在一个10万人的大型组织成功实施，我感到十分欣慰!从2008年到2011年，在中介机构对联邦政府超过2万名雇员的15个大型政府部门进行的“最佳工作地点”调查中，联邦税务局的名次从第8名逐步上升至第3名。虽然今后还有很多的方面需要改进，但联邦税务局已经向“以人为本”的组织机构迈出了前进的步伐!

除了以上介绍的六大战略重点之外，近年来，联邦税务局在落实国会和联邦政府制定的若干民生政策方面，发挥了举足轻重的作用。联邦税务局除传统征税职能以外，承担了越来越多的社会保障职能!也将之成为“联邦税务局新的战略重点”，因为这关系到国家未来的发展，必须用心做好!

现在，联邦税务局被公认为联邦政府中效率最高的组织之一。在经济衰退期间，为了响应政府号召，尽快恢复国民经济，联邦税务局的社会保障职能得到了大大拓展!《美国经济复苏法案》投放的7000亿美元中的1/3以上，将近3000亿美元，是通过联邦税务局发放的!

我们在经济衰退时期实施的“勤劳工作税收抵免”规定，让95%的美国公民享受到了税收优惠!当信贷市场冻结时，我们为亏损企业提供了330亿美元退税!最近，联邦税务局还被要求在《美国医疗改革法案》实施中扮演重要角色，因为医疗改革大部分的资金都是通过税收实现的。

实践证明，联邦税务局的工作职能不是死板和僵硬的，而应该不断开拓和创新，以便对未来的变化作出快速反应!

4年前，我们制定《联邦税务局战略规划》时将重点放在以下六个方面:科技兴税、税务代理改革、信息管税、纳税服务、打击离岸避税和人力资源建设。应对经济衰退和社会保障职能为我们新增了两项战略重点。通过持续不断的努力，联邦税务局在所有这些领域都取得了重大进展!我们还适时进行了联邦税收局机构改革，以便将来为纳税人提供更加优质的服务!

我的演讲结束了。

谢谢大家!

注释

①IBM(国际商用机器公司)创始人。1874年2月17日出生于美国纽约，毕业于埃尔米拉商业学校。1896年进入“全国收款机公司”担任推销员，1914年进入计算制表记录公司(CTR)任经理。1924年改CTR公司为IBM公司，成为IBM的创始人。著有《THINK》一书．

②2009年4月，联邦税务局公布了《联邦税务局2009-2013年战略规划》，确定了该局未来几年的战略目标和重点工作．

③401K计划取名自1978年美国《联邦税收法典》新增的第401条第K项，该条款适用于私人企业及部分非营利组织，其目的是鼓励企业雇员增加长期养老储蓄资金。当前，美国401k计划存在四种类型:传统型401K计划、安全港401K计划、简单401K计划，罗斯401K计划．

④20国集团，又称G20，它是一个国际经济合作论坛，1999年成立，由美国、英国、日本、法国、德国、加拿大、意大利、俄罗斯、澳大利亚、中国、巴西、阿根廷、墨西哥、韩国、印度尼西亚、印度、沙特阿拉伯、南非、土耳其共19个国家以及欧盟组成．