努力实现保税贸易实践与理论的双提升——论税收政策视角下的一种外贸产业新形态

何 力

改革开放以来，保税政策一直是支撑我国外贸高速发展的关键性政策因素之一。在 “十二五”时期国家提出加快转变经济发展方式的重要历史阶段，理性审视我国30多年来保税政策的运用情况，直面贸易形态和外贸产业体系发生的实际变化，科学界定已逐渐成型的保税贸易定义及其外延、内涵和主要特征，对于海关创新保税监管理念，改革保税监管制度，推动以外贸发展方式的转变来加快推进经济发展方式的转变，将具有重大的理论和现实意义。

一、保税贸易的演进历程

（一）我国加工贸易的特殊性

长期以来，加工贸易在我国外贸体系中占有重要地位，它既是保税政策扶持下的一种实体产业，同时由于实践的惯性使然，客观上也是海关统计中区别于 “一般贸易”、享受保税政策优惠的多种贸易方式的统称。我国保税贸易中的加工贸易虽然与国际通行的加工贸易都有着 “两头在外”的共同之处，但从一开始就凸显出其项下的料件进口后就“全关境享受保税政策、全时空接受保税监管”的个性特色。国外更多只是将加工贸易看作国际贸易的分工合作模式却并不必然享受保税政策，而我国的加工贸易从起步阶段就以保税政策为依托，实行全关境覆盖、实施全时空监管。反之，国内一些虽然也属 “两头在外”式的贸易，但如果其不是凭加工贸易手册登记进口且享受保税政策优惠，实践中海关仍按一般贸易方式进行监管和统计。因此，在我国外贸管理这一特定语境中，从产业政策、财税政策和贸易政策的角度综合来看，具有中国特色的加工贸易，其原生态就是享受有别于特定减免税政策的另一种税收优惠的加工生产，其实质就是保税状态下的加工贸易，可以简称为保税加工。

（二）加工贸易向保税贸易的发展沿革

我国的保税加工 （即人们习惯所称的加工贸易）于1978年从珠三角发端，并以星火燎原之势，随着国际产业转移的深入发展而逐步扩展到长三角和环渤海等东部沿海以及中西部内陆地区，其形态也从最初以 “三来一补”为主的加工、装配等制造业领域延伸到物流、服务等新领域；其后不久，到了20世纪80年代初，保税仓库和出口监管仓库相继出现，大量保税货物存储其中并按生产企业需求流转，标志着保税物流雏形的诞生；90年代中后期起，随着跨国公司大量进入国内，其投资重点由加工制造基地拓展到营销中心、研发中心、结算中心乃至地区总部；随着网络订单、按单生产和 “准时生产”、“零库存”等生产模式对物流速度的要求日益提高， “供应商管理库存 （VMI）”和 “分拨配送中心 （DC）”依托新型的海关特殊监管区域（下称 “特殊区域”）和海关保税监管场所 （下称“保税场所”）应运而生；2005年全国出口加工区工作会议后，国务院批准7个出口加工区试点拓展保税物流功能，并开展研发、检测、维修等业务。至此，保税物流之外其他保税服务的形态也逐渐浮出水面。目前，越来越多从事保税加工的企业为提高增值率，正通过自营或外包方式逐步向物流、研发、设计、销售和检测、维修等售后服务这些产业价值链两端拓展。

在国家保税政策的强势扶持下，我国贯穿产业链各环节的加工制造业经过30余年的发展，已形成一定的国际竞争优势，并从单一的保税加工，衍生为保税加工、保税物流、保税服务等多种形态共存的产业格局，且因其皆适用保税政策而成为一个有机结合体，从而形成了具有明显中国特色的一种新型贸易形态，即保税贸易。截止2011年底，我国已有加工贸易企业约12.6万家、海关特殊监管区域102个、保税物流中心25个、保税仓库746个、出口监管仓库112个，海关保税税款金额达到每年约5500亿元人民币，涉及账册30多万本。

二、保税贸易的基本内涵及其主要特征

（一）保税贸易的定义

根据我国现行的外贸法，对外贸易分为货物贸易、技术贸易和服务贸易，这种分类以交易标的为标准。但根据形式逻辑的推论方式，不同的分类标准可以划分出与之相对应的不同形式 （态），例如，按照支付方式为标准，可以分为货币支付贸易和易货贸易。因此，对外贸易还可以按其享受的进出口政策 （尤其是税收政策）为标准来分类。实行 “先税后放”的贸易方式习惯上称之为一般贸易，相对而言，实行 “暂缓征税”的贸易方式则应称之为保税贸易。从税收政策的视角来看，保税贸易是指经过国家特许对部分特定进口货物实行 “合法缓税”政策、并实施与其享受税收优惠所相应的特殊管制的一种对外贸易形态。这种特殊管制在实践中体现为由海关等国家有关管理部门对经营者及其货物等实行保税监管。保税贸易项下的进出境货物可统称为保税监管货物。保税货物的基本概念在 《海关法》可以找到依据，但在实际中其内容和形态已经大为拓展。根据目前的实际情况，保税监管货物主要包括：依法未办理纳税手续的进口货物，加工贸易成品和深加工结转货物，已享受出口退税而未实际离境的出口货物，以及出口进入到不享受出口退税政策的特殊区域或保税场所的货物等。

（二）保税贸易的基本内涵

从已日臻成熟的海关监管实践来看，保税贸易目前暂时可大致划分为保税加工、保税物流和保税服务三种形态，分别处于相关经营活动价值链的不同节端。保税加工，是指经营者经国家管理机关批准，对保税货物进行实质性加工、装配和制造以及相关配套业务的生产性经营行为，包括采用全部保税进口的料件和采用部分进口、部分国内采购料件合成产品的来料加工、进料加工等。保税物流，是指经营者经国家管理机关批准，将保税货物从供应地到需求地实施空间位移过程中的服务性经营行为，包括保税货物在口岸、特殊区域、保税场所、企业之间，特殊区域、保税场所内部的流转。保税服务，是指经国家管理机关批准，对除保税物流之外其他适用保税政策的研发、试制和检测、维修、展示等产品前后端配套活动的生产性服务业；从服务提供者的角度来看，保税服务又可分为自营服务和外包服务。随着对外经济发展和保税政策适用范围扩大，今后保税服务还可能衍生出诸如保税交易（如期货交割）、融资租赁、离岸结算等其他新的产业形态。按照三次产业的分类标准，保税物流虽然在本质上也属于保税服务的一种，但是考虑到保税物流继保税加工后发展迅猛，已形成相当规模，具有其独特的规律性，且在国务院部委职能分工中，海关对保税物流的管理、尤其是对各种特殊区域和保税场所的管理处于主导的地位，因此在海关理论研究这个特定语境中，可将其单列在保税服务之外进行分类管理和专门研究。

（三）保税贸易的主要特征

一是贸易规模巨大，地位重要。从1996年开始至今，仅保税加工一项的进出口量就长期占据我国外贸总额的一半左右，素有 “半壁江山”之称，养活着我国约4000万的劳动力，并且是我国外贸顺差的主要来源。二是政策独特，优势明显。相较于一般贸易，保税贸易在特定时空范围内对特定经营者及其货物适用保税政策，使之享受相应的税收优惠、宽松的贸易管制措施及其他政策优惠和通关便利。三是监管时空跨度大，业务繁杂，监管任务重。保税贸易实行 “全关境保税，全时空监管”，即保税业务可以在全国各地开展，保税监管货物从进境起，可以在不同关区的口岸进出，也可以在同一关区内的口岸、区域、场所和企业之间多次流转，其监管时限一般长达半年以上；随着产业链的延伸，监管链条不断拉长，海关工作量巨大，风险度极高。四是牵涉部门多，管理综合性强。国家管理层面涉及商务、海关、质检、税务、外管、工商、环保等多个部委和银行的职责，政策制定和执行的关联度大，政策内容变化频繁，协调管理要求高；在海关系统之内，除保税监管部门外，还涉及政法、监管 （含通关）、关税 （含审单）、稽查 （含风险、企管）、统计、缉私等部门，协同执法要求高。

三、保税贸易理论对海关发展的现实意义

虽然 “保税贸易”只是近年由海关和业界概括明确出来的新概念，但从税收政策的视角分析，保税加工、保税物流和保税服务等产业形态并存发展的格局早已客观存在，并朝着突破保税加工长期处于价值链低端的困境，尽可能多地占据整个产业的诸个环节，进而形成完整而均衡的产业链的方向发展。在新形势下加快建立保税贸易理论体系和监管体系，深入研究其动向趋势，对于海关事业发展具有非常重要的现实意义。

一是有利于海关更好地履行监管职能。长期以来，保税项下的进出口贸易一直占我国外贸进出口的半壁江山，保税监管是构成海关首要职能和执法基础的监管工作中不可或缺的重要组成部分。据不完全统计，在H2000系统现有的92种监管方式或通关模式中，保税贸易就占了51种；2009年保税贸易报关单占全部报关单的51.8%，报关单记录条占全部报关单记录条的58.3%；如果考虑为实施备案、外发、结转、内销、核查、核销等过程管理而在系统上流转的作业单证，其数据量更加庞大。因此，加强保税贸易理论研究，对海关科学配置监管资源、更好履行监管职能将起到积极的推动作用。

二是有利于海关更好地参与国家宏观经济管理。保税政策介乎于我国关税壁垒和减免税政策之间，具有 “宏观上收放自如、便于调控，微观上见效快、成本低”的显著效果。保税政策工具作为关税政策工具的创新和活用，在目前国内企业总体税负水平偏高而政策性减免税空间有限的情况下，通过准予对部分特定进口货物实行 “合法缓税”，将有效减轻因税收负担过重和贸易管制等因素而给进出口企业造成的压力。海关作为国家保税政策的制定参与者和主要执行者，一方面可以利用该政策的功能优势，积极参与国家 “结构性降税”的宏观调控活动，加大对新兴产业的支持力度；另一方面可以发挥保税政策工具的灵活调节作用，切实为企业减负增效，特别是发挥特殊区域和保税场所的产业集聚和辐射作用，帮助企业充分利用好 “两个市场”、“两种资源”，从而更好地发挥促进外贸结构优化和引导产业转型升级的作用。

三是有利于海关更好推动保税监管制度的改革创新。30多年来，海关保税监管实现了从以合同为单元向以企业为单元的转变，从纸质手册向联网监管的转变，并随着特殊区域功能整合和政策叠加的推进，正逐步转向以区域为单元的管理，兼顾区外、区内的保税监管体系，基本顺应了我国以保税加工为主要内容的 “世界工厂”的发展需要。然而也应看到，由于国内外经济形势复杂多变，特别是外向型经济指导思想从 “两头在外、大进大出”向“两个市场、两种资源”的转变，保税贸易发展迅猛，客观上使包括海关在内的管理部门难以跟上形势变化的要求，而保税贸易理论的确立，将有利于进一步推动海关保税监管理念的更新、执法手段的提升和监管制度的完善。

综上所述，确立保税贸易的概念及其相关理论，将其作为一个相对独立的领域进行研究并置于国家 “十二五”规划中考量，对于海关用好、用活保税政策工具，以保税政策工具推动技术创新和技术进步，引导保税加工、保税物流和保税服务三种形态协调发展，积极支持扩大保税物流、保税服务的份额比例，力争在促进产业结构优化调整方面取得新突破，都将有非常重要的意义。

四、完善和发展保税贸易的理论研究及其实践探索重点

一是在海关院校设立海关管理专业项下保税贸易及其监管的专门科目，形成学术研究部门与海关监管部门合作机制，共同加强对新型保税业务及其相应监管制度的理论体系建设和研究。由于保税贸易实践和海关监管制度及其理论的形成始于改革开放背景下保税加工，无疑滞后于海关对于一般贸易、关税征管、查缉走私、进出口统计等实践和制度建设及其理论研究，但也恰恰因为如此，而且保税加工客观上已衍生出保税物流、保税服务等新形态，并沿着产业价值链向前后高端环节不断延伸，未来还可能进一步衍生出保税交易、保税金融等多种更新形态的一个产业集群，因此，更要将 “发展保税贸易，加强保税监管”置于促进加工贸易和外贸乃至整个开放型经济转型升级的背景下，作为专门范畴的科目加以建设发展和重点研究。当前特别要通过加大对新兴保税业务的探索力度，逐步调整和改变原来只适应于保税加工的管理体系和监管模式，从而使海关工作更好地跟上我国产业结构调整和转变经济方式的发展。

二是会同相关部委完善保税贸易的政策体系，促进保税加工、保税物流和保税服务等新型业务的协调发展。国家已经确定 “十二五”期间的主线是转变经济发展方式，而转变外贸发展方式又是转变经济发展方式的重要组成部分。要转变原先以量为主的外贸增长方式，提高外贸增长的质量和附加值，在保持保税加工总体稳定发展的情况下，降低保税加工中 “两高一资”产品和产能的份额，提高保税物流、保税服务中增值潜能大的项目比重；鼓励利用特殊区域和保税场所建立战略物资储备和国际会展产业基地，并发挥其在促进进口中的作用；完善和充实保税服务的监管制度，更好发挥在外贸发展中 “稳增长、调结构、促平衡”的作用。

三是在监管实践中发挥保税政策工具作用，大力支持战略性新兴产业发展。充分利用保税政策的税收优惠功能，根据产业项目特点 “量身定做”与之相适应的、更为便利的监管措施，形成对国家鼓励发展产业与逐步淘汰产业之间的政策落差，积极引导有条件的企业投身到大型装备制造业以及其他战略性新兴产业的建设发展，更好地体现海关在开放性经济转型升级中的政策导向作用。