海关服务天山北坡区域经济发展的思考

唐小强

当前，世界经济全球化、区域经济一体化趋势深入发展，现代科技日新月异，国际物流和生产要素流动加快。2010年6月国务院印发的 《全国主体功能区规划》指出，新疆天山北坡经济区位于全国 “两横三纵”城市化战略格局中陆桥通道横轴的西端。自2010年中央召开新疆工作座谈会以来，新疆经济社会发展面临新的、更大的发展机遇。在新的形势下，海关通关监管工作出现了很多新情况、新要求、新任务，传统的管理理念、管理制度、管理方式、管理手段面临新的考验和挑战。2011年于广洲署长在全国海关工作会议上指出，做好服务，是海关促进科学发展的必然要求，是人民海关为人民的本质体现。因此，本文以海关执政能力建设为着力点，探讨如何适应当前天山北坡区域外向型经济发展的形势和要求，努力为企业创造一个良好的进出口环境。

一、天山北坡区域经济发展形势

区域经济是指一定区域范围内的经济活动。早在上世纪80年代编制全国规划战略时就提出天山北坡的概念。

（一）目前整体发展状况

天山北坡经济区是新疆现代工业、农业、交通信息、教育科技等最为发达的核心区域，城镇、交通、能源等基础条件好，对全疆经济起着带动、辐射和示范作用。2000年—2009年，天山北坡经济区地区生产总值年均增长13.5%，①《天山北坡经济区：紧抓西部开发机遇 加快开放步伐》，http：//finance.sina.com.cn/roll/20101203/09469050532.shtml.远高于全国平均水平，成为新疆经济社会发展的龙头和主体。天山北坡经济区能源、石化、农产品加工等特色产业发展迅速，油气产量和原油加工量以及乙烯产量增长迅速，占全国比重不断提升，产业结构调整取得明显成效，由2000年的14.0∶43.2∶42.8调整为2009年10.0∶53.0∶37.0。工业增加值年均增长速度达到14.3%。2009年，天山北坡经济区工业增加值占西北地区的比重达到17.3%。农民人均收入为5523元。

（二）天山北坡区域外向型经济发展形势分析

新疆自治区 “十二五”规划提出：天山北坡经济带东起哈密，西至伊宁。该区域的功能定位是：我国面向中亚、西亚地区对外开放的陆路交通枢纽和重要门户，全国重要的能源基地，我国进口资源的国际大通道，西北地区重要的国际商贸中心、物流中心和对外合作加工基地，石油天然气化工、煤电、煤化工、机电工业及纺织工业基地。目前，天山北坡区域外向型经济发展面临更大的机遇。一是地缘优势。随着我国经济的快速发展，对能源和重要矿产资源的需求量日益增长，有着巨大的市场空间。以石油为例，自1993年中国成为石油净进口国以来，2010年中国进口原油达2.39亿吨，对外依存度为53.8%，同比提高2.7个百分点。而中亚国家都属于资源型的国家，尤其是油气资源更加丰富，以哈萨克斯坦共和国为例。根据BP世界能源统计报告，2010年哈萨克斯坦探明石油储量为55亿吨，占世界总量的2.9%，产量为8160万吨，天然气储量1.82万亿立方米，占世界总量的1%，产量336亿立方米。①BP世界能源统计年鉴 （2011年6月）天山北坡区域则紧邻哈萨克斯坦等中亚国家，具有特殊的地缘优势，区域内有中哈原油管道、中亚天然气管道，成为我国重要的能源进口通道。截止2011年11月，中哈原油管道累计向国内输油突破4000万吨，②《中哈管道累计输油超4000万吨》，http：//www.in-en.com/oil/html/oil-08290829941191325.html.中亚天然气管道累计向中国输气175亿立方米。③《中土签天然气进口大单 多元战略倒逼气价改革》，http：//news.jschina.com.cn/system/2011/11/28/012172113.shtml.随着中国与哈萨克斯坦第二条铁路通道的开通，必将推动区域经济增长和加快我国向西开放。二是贸易互补优势。从出口产业结构看，新疆出口大部分为轻纺、日用消费品 （如服装、鞋帽、箱包等），而中亚五国的经济结构为重工业和农业，制造业基本没有。新疆农产品有很大优势，如蔬菜、水果等，周边很多国家一半以上的林果都由新疆来供应，预计未来农产品的出口金额能超过30亿美元。三是海关特殊监管区域数量优势。海关特殊监管区域具有 “境内关外”的特色。目前，天山北坡经济带内有三个海关特殊监管区域，在数量上多于其他经济区域；分别是已封关运行的中哈霍尔果斯边境经济合作中心中方配套区和乌鲁木齐出口加工区，已批准的新疆阿拉山口综合保税区，其中阿拉山口综合保税区是新疆首次获批的唯一一个大型海关特殊监管区，也是目前中国政策最优、功能最强、层次最高、手续最简便的海关特殊监管区域。同时，辖区内还有奎屯物流保税中心。此外，乌鲁木齐综合保税区正在积极申建。这将有利于进一步降低国际间货物的流通成本，吸引和发展转口贸易和进出口贸易，利用外资、引进先进技术和科学管理方法，增加劳动就业，开拓国际市场、扩大出口、增加外汇收入，最终实现促进区域经济发展。

与此同时，天山北坡区域外向型经济发展也面临一些挑战。一是出口商品档次过低，商品附加值过低，未建立起自有品牌，外贸经营抗风险能力差。尽管近年来新疆出口增长速度很快，但出口商品普遍存在价格低、质量低、附加值低的问题。二是贸易结构亟待改善。新疆外贸的 “三个70%”带来的问题日益显现 （出口占全部进出口贸易额的70%，边贸占全部出口额的70%，旅游购物贸易占边贸的70%）④《三大深层原因导致新疆进出口贸易下滑》，http：//124.42.19.180：7001/ciqaweb/tianjin/zcdt/27875.htm.，这些商品的进出口极易受到国家产业结构政策调整、国际国内市场价格波动等不确定因素影响，不利于进出口贸易的健康发展。三是易受国家政策影响。从外贸企业组成来看，天山北坡区域内外贸企业以商贸企业为主，而商贸类企业没有自己的生产基地，主要依靠国家政策支持，企业经营风险和成本加大。四是农副产品在周边国家的市场占有相应份额低。天山北坡经济带具有发展农业、畜牧业的良好条件，而且周边国家对农副产品、果蔬产品、肉制品的需求也很大，但由于北坡经济带自身发展水平有限，没能予以足够重视，未能在周边国家的市场占有应有的市场份额。

二、海关服务天山北坡区域经济发展面临的困境

面对天山北坡区域经济发展的形势，乌鲁木齐海关针对所辖口岸进口货物以资源、能源商品为主的特点，突出 “一类口岸作为进口能源资源通道、二类口岸作为出口商品集散地”的功能定位，稳步推进 “便捷进口、规范出口”的新型监管通关机制，优化了适合口岸监管的通关流程，进一步更好地服务于天山北坡区域经济发展。但同时，也不同程度地存在海关工作努力和社会效益不统一的问题，例如存在外界对海关工作不了解，甚至误解、曲解的现象。这在一定程度上影响和制约了海关服务于天山北坡区域经济的发展。究其原因，既有外部因素，也有内部因素，既有海关全局性因素，也有操作层面的个体因素。

（一）地方期望与海关履职之间的矛盾

自从中央召开新疆工作座谈会以来，新疆发展面临更大的机遇，“创造新疆效率”、“弘扬新疆精神”成为地方经济发展的重要体现。霍尔果斯国家级特殊经济开发区和阿拉山口综合保税区已获得批准，中哈霍尔果斯边境合作中心也即将封关运行。同时，2010年10月28日已正式启动跨境直接投资人民币结算试点业务。由此可见，新疆新一轮发展的画卷已经铺开。因而，天山北坡区域内地方政府对外向型经济发展的期望越来越高，并希望得到海关的大力支持。但是由于海关工作的特殊性，代表的是国家利益，在服务地方区域经济发展有一定的原则要求，这决定了海关参与地方外向型经济发展的程度与地方政府的期望值相差甚远。

（二）外部环境与海关执法之间的矛盾

一是口岸执法部门的事权划分不清。由于种种原因，海关与口岸其他执法部门在打击走私、货运监管、特殊区域监管等方面，存在职责交叉、边界不清的状况。如边检部门在陆路口岸旅检现场开展查私，检验检疫要求所有进出口货物、物品在其放行后才能发货，检验检疫随意进出海关监管仓库和保税仓库查货取样等。这也因同一事项多方管理，相互掣肘，导致海关执法效率和效果衰减。二是基础设施不健全带来的困境。长期以来，由于基础设施的不健全，新疆与中亚国家经贸合作的巨大潜力远远没有充分发挥出来，在口岸和基础设施建设方面还有一些短板亟须弥补。区域内与唯一的国际铁路通道——土西铁路以及312国道仅仅与哈萨克斯坦相接，而与其他中亚国家则缺少相应的公路与铁路。国际机场空运口岸也只有乌鲁木齐的地窝堡机场。这在一定程度上影响口岸的通关效率，也成为影响海关执法工作的重要因素。

（三）全面履职与自身发展之间的矛盾

一是把关与服务平衡点的把握不准造成的执法困境。把关过严，考虑管理相对人利益较少，外界不满意；过度讲服务，大包大揽，海关既力不从心，也有违把关职责，且一旦强调规范，管理相对人反而不适，外界同样不满。过犹不及，政策和方法的摇摆经常使海关陷入困境。二是人力资源不足与海关监管资源高度分散之间的矛盾。近年来，由于海关的业务量不断攀升，海关人员的数量相对增长幅度较低。2010年新疆进出口总额达171.28亿美元，同比增长22.8%。①《2010年新疆外贸实现恢复性增长》，http：//www.tianshannet.com.cn/news/content/2011-02/12/content＿5585012.htm.而目前整个乌鲁木齐海关的人员在1000左右。目前在天山北坡区域内有海关机构9个，其中派驻机构3个。而天山北坡经济区域与2个国家接壤，拥有6个对外开放一类口岸，仅乌鲁木齐市有6个二类口岸，是亚欧大通道的重要枢纽。这也造成海关业务、监管资源高度分散，人力资源的矛盾进一步凸显。

（四）关税同盟与服务经济之间的矛盾

关税同盟就是国家之间就关税问题所缔结的双边或多边协议。2009年11月27日，俄、白、哈三国签署了 《关税同盟海关法典》，标志着 “俄白哈关税同盟”正式成立。随着关税同盟的全面建立，该关税同盟所具有的排外性以及新疆对外贸易严重依赖中亚国家和俄罗斯的现状势必会对新疆与哈萨克斯坦的贸易产生重大影响。例如，俄白哈同盟统一的关税税率正式实行后，哈国提高了5044种商品的进口关税，平均税率水平由6.2%提高至10.6%，涉及我国对哈出口的大宗商品。而海关处于国际和国内两个市场的结点上，在认真做好把关的同时，也应服务对外经济贸易大局、服务经济发展。该关税同盟也对海关服务地方外向型经济发展提出了更大的挑战。

三、海关服务天山北坡区域发展的措施

为适应区域经济发展带来的新要求，促进贸易便利和国家安全，把握国家 “十二五”发展机遇和转型需要，海关应创新工作机制，紧紧围绕总署党组提出的 “把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍”总体工作要求，以 “大通关”服务 “大物流”，发展 “大口岸”，为区域经济发展做出贡献。为适应形势的发展变化，海关应以提升执政能力建设为着力点，坚持海关与地方经济同步协调发展的定位。简而言之，笔者将其归纳为 “搭建一个平台、转变两种理念、构建三个环境、提升四种能力”。

（一）搭建一个平台

海关文化作为一种隐性的力量，在关键时往往能释放惊人的力量。通过搭建一个文化建设这个平台，使每名关员都有一种归属感，使部门与部门、关员与关员之间的关系更加融洽，增强执行的能力，营造和谐的海关文化，为区域外向型经济发展提供更多的动力。一是构建培训机制。通过知识、“二次培训”等方式实现共享与交流，在提升关员素质的同时，切实增强基层海关的应变能力、创新能力和执行能力。建立和营造促进知识学习、知识积累和知识共享的环境，培育知识型关员队伍，不断提高执行效率和创新能力。二是推进学习型海关建设。实现层次扁平化，打破层级思想的束缚，将决策权往基层移动，建立一个平等的、畅所欲言的、开放的组织环境，尽可能让关员面对拟决策事项，扩大其参政议政权，激发其学习兴趣。建设多媒体电化教学系统，运用信息化技术，推行远程网络培训。坚持面向社会、面向公众，激发学习的外驱力、危机感。

（二）转变两种理念

管理理念的转变是海关现代化的思想基础。在一定意义上讲，不转变海关管理思想，就没有真正的海关现代化。传统海关监管模式以货物为对象，逐票通关验放，海关监管及物不及人，企业通关和海关管理的成本都很高，已越来越不能适应现代市场经济发展的需要。海关在服务区域经济发展上应做到 “两个”理念的转变，推进和谐海关建设。一是坚持风险式管理理念。树立把关保稳定、服务促发展的执法理念，坚持分类管理原则，探索建立“由企及物”的监管模式，实现通过对企业的分类管理最终管住货物的监管目标。有效利用风险管理手段和技术设备，解决监管资源相对不足等问题，大幅度提升监管效能，为贸易安全和口岸通畅保驾护航。二是转变执法理念。海关作为政府的职能部门，首先必须通过执法来履行国家赋予的各项职能，并且随着社会的进步和国际经济的协调，海关职能已经从传统的征税、缉私等向社会安全、环境保护、知识产权、战略武器控制等方面扩展。因而，实现执法和促进贸易效率两者的平衡，最大限度地提高贸易效率、促进经济发展，构成了现代海关制度重要特征。

（三）构建三个环境

海关服务区域经济发展需要和谐的外部环境来保障各项决策部署的落实。一是创造良好的国际环境。在巩固前期合作成果基础上，继续倡导和推进信息互换、执法互助、监管互认 （3M）国际合作理念，积极参与中亚区域海关合作机制，以中亚经济合作 （CAREC）框架下的八国海关合作机制，以及上海合作组织框架下的贸易投资便利化机制为建设平台，加强与哈萨克斯坦等中亚国家海关部门的沟通和协调，重视和加强对关税同盟的关注，推动贸易便利化发展。二是构建口岸和谐的执法环境。坚持 “各司其职”的原则，加强关检合作、边关合作，建立与口岸联检单位的良好关系。海关要在依法行政的前提下，坚持进出境货物、物品监督管理机关的主体地位，坚持发挥进出口环节打击走私的主体作用。在统一对外合作形式、方法的同时，积极争取更高管理层级的支持，明确口岸查验单位的职责边界，理清事权关系，努力推进口岸和谐共建。三是构建海关与商界的合作环境。借鉴WCO“经认证的经营者”管理思想，整合、统一目前各种企业分类标准和便利措施，逐步建立便于海关实施而又与企业守法状况、风险程度相适应的监管模式，提高评审效率，缩短A类、AA类诚信企业评定时间，逐步向企业动态管理转变，加强与商界的沟通、交流与合作，建立与企业的良好关系。

（四）提升四种能力

经济越发达的地区，与世界经济的联系越紧密。海关作为把守国家经济大门的卫士，必然要在区域经济发展中占据重要地位。这必然要求海关进一步提高服务中心工作能力、服务业务改革能力、服务大局能力，以适应区域经济的快速发展。一是服务中心工作能力。这是落实各项海关决策部署的基础。海关服务中心工作能力的高低将直接影响区域经济的发展水平。要进一步加强和完善海关执法和内部行政管理工作中的法规、政策和实际操作的程序化制度建设，使各项工作程序清楚，责任明确，减少不和谐因素，提高工作质量和工作效率，减少协调。二是服务业务改革能力。这是海关发展的动力源泉。应深入推进分类通关改革，在现有分类通关改革取得成果的基础上，继续坚持以企业为监管单元，实行风险管理，构建 “两大”机制。建立风险管理联动机制，创新和完善包含风险信息管理、联合分析研判等工作内容的风险管理协调协作运作机制，通过内、外部风险信息和数据、情报等资源的汇总整合、联合研判和统筹处置，提高海关实际监管效能。建立健全分类通关工作绩效评估机制，合理界定和发布分类通关统计口径和指标，健全和完善分类通关评估指标，做好分类通关中风险分类整体效果的评估工作。同时，积极探索适合区域经济带 “属地申报、口岸验放”的监管模式，进一步提高货物通关效率，有效降低企业的经营成本，推动口岸物流的发展，促使贸易便利化。三是服务大局能力。海关工作离不开外贸发展形势的大局。应积极建立与地方政府的良好关系，在贯彻落实总署支持新疆发展各项措施的基础上，将海关工作主动纳入地方经济格局进行思考安排，使海关工作目标与地方政府保持协调一致，实现海关与地方的共同发展。同时，应针对大型项目的建设，通过提前介入提供政策咨询、全程跟进项目建设等 “个性化服务”，提高服务大局的能力。四是服务电子口岸建设能力。按照 “需求导向、效益为本、与中心工作密切结合”的路线，拓展数据交换和共享上的广度和深度，在海关、口岸单位、生产企业以及第三方物流企业等物流活动所涉及到的各个环节都建立和完善电子口岸系统，实现监管手段全面信息化，把电子口岸建设成为具有一个 ‘门户’入网、一种认证登录和 ‘一站式’办事等功能，逐步向相关物流商务服务延伸的大通关统一信息平台，使口岸执法管理更加严密、高效，使企业进出口通关更加有序、便捷。

〔1〕国务院关于印发全国主体功能区规划的通知 〔EB/OL〕.（2011-06-08）.http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content＿1879180.htm.

〔2〕于广洲.把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍，努力开创海关工作新局面 〔EB/OL〕 .（2011-08-03）.http：//10.88.8.3.

〔3〕新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〔EB/OL〕.（2011-06-08）.http：//www.tianshannet.com.cn/news/content/2011-05/03/content＿5783900.htm.

〔4〕李光辉 .区域经济一体化理论的形成与发展 〔DB/OL〕.（2011-05-19）.http：//www.yanbiancom.gov.cn/show.php？bid＝d＿shangwu03＆no＝1.

〔5〕上海海关课题组 .服务经济模式下海关促进上海外贸发展方式转变实证研究 〔J〕.上海海关学院学报，2011（2）：28-35.